我國社會救助制度存在的問題和對策研究

摘要：社會救助一詞，有些也稱為社會救濟，是指國家和其他社會主體面向由貧困人口和不幸者組成的社會脆弱群體提供款物接濟和扶助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的一系列生活保障政策。社會救助是現代社會保障制度的基本組成部分，在矯正“市場失靈”，調整資源配置，實現社會公平，維護社會穩定等方面發揮著重要的和不可替代的作用，其產生、形成與發展都受到人道主義思想的濃厚影響，是社會保障的最后一道防護線和安全網。在我國特色社會主義事業蓬勃發展的今天，如何不斷完善我國的社會救助制度、解決其在發展過程中遇到的新問題，是當前緩解社會矛盾、促進民族團結的首要任務。

關鍵詞：社會救助 改革與調整 社會保障

一、國外社會救助制度改革與調整經驗

1.改革或調整的原因

20世紀70年代，經濟危機的影響不僅僅表現在西方各國經濟的降溫上，同時也對西方資本主義社會以及政治方面造成了巨大的沖擊。危機過后，各國學者逐漸開始尋找經濟蕭條的原因，其中當時包括社會救助在內的社會保障制度被認為是導致經濟蕭條一個重要原因。超越經濟發展水平的支付待遇以及門類繁多的保障項目，給國家財政及個人都帶來了沉重負擔，以謀求“公平優先，兼顧效率”的社會保障制度已經超越了當時資本主義經濟發展的承受能力。

由于過于完善的社會救助制度，以及過高的救助水平淡化了人們的自我保障意識，加深了享受社會救助待遇人群對社會救助的依賴，直接造成了其中一部分人的懶惰行為。這對于辛勤工作的現役勞動者來說并不公平，從而使現役勞動者對此種現象產生不滿，導致他們的生產積極性下降，降低了整個社會的生產效率。這不僅加深了現役勞動者與依靠救助生活的人之間的對立情緒，間接激化了社會矛盾，而且對整個國家經濟的發展也產生了非常消極的影響。

與社會救助項目數量不斷增加，實施范圍不斷擴大相對應的卻是社會救助管理、經辦工作的低下效率，復雜的工作程序與繁重的工作任務使社會救助管理、經辦機構服務人員的缺乏耐心的工作態度，社會救助服務質量也日趨下降。這種矛盾引發了整個社會的不滿情緒，人們普遍要求改革社會保障管理體制。社會救助沒能發揮其預期中的作用，失業現象的發生更為嚴重，加深了貧困人群的貧困程度，他們反過來又要求政府提高社會救助支出的給付水平，加重了國家的財政負擔，使國民經濟的發展走入了惡性循環的怪圈。

2.國外社會救助制度發展改革路徑

（1）由生存型向發展型轉變。發展型社會救助模式將政府與社會對貧困人員的救助行為，看作為一種以社會為投資主體的投資行為，一系列的社會救助項目作為一種社會政策的傾斜而被實施，這種社會政策的傾斜旨在提高社會勞動力的素質，并以此增強一個國家或地區的可持續發展能力。20世紀90年代中期，西方主要資本主義發達國家開始嘗試實施一項“從社會福利到工作福利”計劃，旨在通過提高社會福利補貼水平來提高失業貧困人員再就業能力。這項計劃的實施內容充分體現了發展型社會救助模式的核心是對勞動市場中人力資本的投資和救助模式的進步。

（2）由權利型向權利義務結合型轉變。除了一個家庭的人均收入必須低于法定貧困線這一條件外，國家為這些家庭提供的社會救助待遇可以說是無條件的，所以，權利與義務的不對等性是社會救助區別于其他社會保障制度的最主要的特征之一。20世紀90年代以來，西方國家的社會救助政策中出現了“承擔責任才能享受權利”的理念，其基本思路是以參加工作作為領取受助待遇的條件將兩者聯系起來，從而達到避免有工作能力的人長期依靠社會福利和救濟的目的。1996年美國國會通過的《個人責任和工作機會協調法》要求依靠政府救助的家長在兩年的受助期內必須工作，否則這個家庭將會無法獲得補助，從而降低了受助者對于救助待遇的長期依賴性。反映了一種依靠自己的勞動比依靠政府的救助更能改善自身經濟狀況的福利價值觀。

（3）減弱負激勵效應。受助者受到負激勵效應的影響，是西方福利國家在實施其社會救助制度的過程中不可避免的問題。努力工作者的實際收入與他們的付出不成正比，從而削弱了人們的工作積極性。受助者往往是在經濟社會的競爭中處于劣勢的人群，由于缺乏相應的激勵機制，他們的所處的就業環境決定了他們更愿意接受相對穩定的社會救助待遇，而不是冒著再次在競爭中被淘汰的風險重新加入充滿未知的競爭中去。正是這種負激勵效應在一定程度上導致了受助者對于救助制度的依賴。減少或避免救助過程中的負激勵效應，并提高受助者的勞動參與率，是許多西方福利國家社會救助制度改革中的一個重要內容。

二、我國社會救助制度存在的問題

1.社會救助基金的供給不足

第一，我國的社會救助基金主要來源于財政和社會捐助，因為地區經濟社會發展不平衡以及現行分配制度的局限性，導致一些地區社會救助基金沒有長期而穩定的來源，我國龐大的人口基數與斷裂的資金供給鏈共同造成了一部分地區社會救助基金存在較大的缺口。第二，由于我國社會救助基金現由政府民政部門管理，缺乏專門的管理部門和專業的基金管理機制，使社會救助基金存在被其它項目挪用的可能，從而導致了社會救助基金儲備的不足。對于社會救助對象的定位不準確也引發了社會救助基金不能夠被高效率的發放和使用。

2.救助水平偏低

近年來，我國的社會救助水平不斷提高，但總體來看，還是處于一個相對較低的水平。在許多地方，被救助者除了維持最低的生活水平外，并沒有多余的能力和資金去為擺脫貧困創造條件。甚至在許多西部貧困地區，由于經濟發展水平較低，加上受到物價水平波動的影響，當地政府部門提供的社會救助待遇水平都還未能完全滿足受助者保障其最基本生活水平的要求。

社會救助水平處于一個較低的狀態不僅僅會威脅到受助者的基本生活問題，同時也會給其它一些社會保障子系統帶來負面影響。例如在普及九年義務教育后，許多貧困地區的兒童雖然不需要交納學費，但因為其惡劣的生存條件使他們不得不輟學在家勞動來解決自己的溫飽問題。由此可見，社會救助尤其是如何保證合理的社會救助水平，在我國社會保障事業建設中是一個最需要重視的首要問題。

3.政府對社會救助事業重視不足

雖然近十幾年來政府部門逐漸開始加大對落后地區的扶植力度和政策支持，但畢竟在經歷了長時間的貧困后，許多政府官員已經習慣了不給予對于社會弱勢群體的貧困問題以足夠的關注。

非營利組織因其自身的非營利性、民間性、自治性、志愿性和公益性的特征，特別適合作為除政府部門外社會救助項目的參與者，成為實現公共利益的公共事務管理者的有效補充。但是我國對于非營利組織的管理制度遵循的是非競爭性原則，這一原則本質上是計劃經濟管理體制在非營利組織管理上的復制，它一方面保護已有的非營利組織，另一方面限制新的非營利組織的建立，這種不利于非營利組織健康發展的制度在長時間內一直存在而未經改革，也體現出了政府對于社會救助事業的重視程度不足。

4.相關理論研究相對滯后

從社會救助的提供者來看，我國的現代社會救助事業與西方發達國家相比還處于剛剛起步狀態，相關理論研究還不夠深入，許多高校的社會保障、社會工作等相關專業設立時間不長，這就導致了相關的管理性專業人才的數量與還暫時不能滿足我國社會救助事業發展的需求，一些用于解決社會救助實施困難的先進制度與管理辦法也有待進一步的探索與運用。從教育救助的角度看，還未能形成“教育救助——人力資本產出——制度創新與改革——更多更優秀人力資源”的良性循環，制約了社會救助相關理論與制度研究的深入。

5.缺乏完善的社會救助法律及相關監管機制

2014年2月國務院公布了《社會救助暫行辦法》，但不可否認的是，《社會救助暫行辦法》只是一部政府規章，只能暫時緩解社會救助在執行過程中亂象的發生，其在法律效力上仍是無法企及尚未出臺的《社會救助法》。社會救助制度缺乏統一的內容和標準，其監管機制也不夠完善，造成了社會救助人群的定位不夠準確。以許多非公辦學校的助學金、獎學金發放為例，監管機制的不完善導致了一些完全不符合領取條件的學生可以通過一些非正當手段與真正的貧困學生“競爭”享受救助待遇，其結果往往是真正貧困的學生在人脈關系、物質條件方面的劣勢導致其在“競爭”中失敗，使許多非公辦學校的教育救助陷入了“貧富差距擴大化”的“怪圈”。

三、我國社會救助存在問題的解決對策及思路

1.加速《社會救助法》出臺

平衡好各個社會階層及相關部門的利益，在《社會救助暫行辦法》試行的基礎上加快推進《社會救助法》的出臺，統一各級政府部門的社會救助責任，從法律角度杜絕社會救助工作的隨意性。從根本上通過《社會救助法》的頂層作用解決社會救助的“碎片化”問題，通過一個明確合理的標準，來銜接針對各個地區不同人群的社會救助工作，緩解不同地區、不同階層之間的矛盾。

2.設立專門的救助部門

分別設立專門的社會救助管理、社會救助執行部門，實行管辦分離的社會救助模式。從組織結構上落實切實有效的監督管理制度，杜絕“關系保”、“人情保”的發生，以確保社會救助所需運營資金的絕對“安全”。如在教育領域，對于正在接受高等教育的貧困學生，學校不應該扮演一個救助金的管理、評估和發放部門的角色，避免教師因學生學習成績優良與否、師生關系是否融洽等主觀因素，影響到對于學生是否需要享受救助待遇的客觀條件的評估。

3.提高社會救助效率

通過多種手段提高社會救助工作的工作效率和社會救助待遇發放的效率，如：給予社會救助待遇審批發放部門適度的自主權，對于一些的確具有特殊情況的救助申請，可以采取先發放稍后再審批的工作辦法；定期對社會救助管理人員、辦理人員進行定期的培訓及考核，提高他們對相關社會救助業務的熟悉程度；積極引導非營利組織等民間力量加入到社會救助工作中，利用其靈活性強、接近底層弱勢群體的特點，提高社會救助工作效率，降低業務成本。

4.提高救助水平

在與經濟發展水平相適應的前提下，各級財政不僅要適當增加對社會救助的資金投入比例，保障社會救助工作的持續性，而且應該放寬領取社會救助待遇的條件，降低門檻，擴大社會救助覆蓋范圍及覆蓋人數，適當提高救助待遇水平。在經濟有所發展的情況下，社會救助的待遇水平不應該再僅僅是維持貧困者最基本的生活需要，而應該向確保一定的生活質量的方向上靠攏。（值得注意的是，相對于生活質量的提高，社會救助發展的方向應該是更優先注重培養受助者自身的脫困能力，通過自己的力量擺脫貧困。）

5.加大財政投入比例，拓寬籌資渠道

據統計，2008年OECD成員國用于社保、教育、醫療等民生性支出合計占財政支出總額的62%，而2011年中國社保、教育、醫療三項民生性支出合計只占財政支出總額的33%。相比之下，我國政府應該適當降低財政支出中投資性支出所占比例，將更多的財政力量用于改善民生問題，并且充分發揮和利用民間資本的力量，盡可能拓寬社會救助籌資渠道，讓社會力量能夠為政府財政分擔相應的責任及資金壓力。

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作者簡介：朱琪，1990—，男，水族，廣西河池人，東北師范大學商學院2014級社會保障專業碩士研究生，研究方向：社會保障理論實踐與研究。