如何解決農村普惠金融發展問題

趙明元

黨的十八屆三中全會將“普惠金融”第一次寫入黨的決議，表明普惠金融已經上升為一個國家戰略。隨著理論研究的深入，以及形勢發展需要，2015年12月國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016～2020年）》，開展普惠金融建成為農村金融發展的重要目標。2016年的中央一號文件，提出“加快構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，發展農村普惠金融”。那么，如何入手在農村落實普惠金融發展理念，構建普惠型金融服務體系呢？云南惠農支付點就是落實普惠金融建設理念的重要實踐，是在農村開展金融服務創新的一次嘗試，通過支付點聯結金融機構與農戶農企，一方面實現了金融服務“村村通”，提升了金融機構服務的針對性和業務的輻射能力；另一方面，引導了金融機構關注農村金融市場的業務需求，通過需求拉動金融創新，促進資金流入偏遠貧困農村，進而實現經濟持續增長。因此，總結云南惠農支付點的實踐經驗，分析研究惠農支付點的發展優勢與不足，探索如何實現其可持續發展，對其將來的后續運營極具指導意義。同時，對促進農村精準扶貧、實現農業現代化以至全方位解決“三農”問題都具有重要價值。

云南惠農支付點的基本情況

惠農支付點的創建背景

金融是經濟的核心，農村支付服務是農村金融服務的基礎。由于云南大部分鄉村位置偏遠、交通不便、沒有金融服務機構，已有的金融網點和設施也多集中于縣城和鄉鎮中心，農戶支取現金不便，需要往返于縣城（或鄉鎮中心）的銀行網點和所在鄉村之間，既費時費力，又要承擔較高交通費用，導致被金融排斥，農戶對改善農村支付結算環境的愿望和呼聲愈來愈迫切。為消除金融排斥，政府和當地人行高度重視農村支付服務環境建設，制定了《關于推廣云南省惠農支付業務的通知》和《關于進一步規范云南惠農支付業務管理的通知》，明確了改善云南農村支付環境的主要措施和保障機制。從2009年起，當地央行會同地方政府、銀監局、金融機構、支付機構等有關各方，以消除金融服務空白行政村為突破口，突破POS終端在城市只能用于消費（不能支取現金）的制度規定，認可POS終端在農村地區可用于支取小額現金（目前，每卡單筆取現不超過400元，每天累計不超過1000元），以POS終端為技術支撐，聯結行政村有實力的商戶，在商戶的營業點構建惠農支付點，積極打造云南特色惠農支付服務體系，促進城鄉金融服務協調發展和支付普惠。

惠農支付點的建設情況

每建一個惠農支付點，金融機構就需一次性投入約4000元，后續性投入為每月200～300元。截至2015年7月末，以央行牽頭，農業銀行、農村信用合作社、建設銀行、中國銀行、郵儲銀行五家金融機構參與，在云南16個地區（州市）已經建立了18638個惠農支付點，具體明細如表1所示。

惠農支付點的發展模式。

惠農支付點是采用金融機構聯結商戶的市場運作模式，即政府支持、金融機構承辦、農村商戶參與、市場方式運作的多方合作發展模式。惠農支付點主要發揮如下功能：一是提供小額取款、轉賬匯款、繳費、刷卡消費和銀行卡余額查詢五項金融服務；二是開展金融知識宣傳工作，懸掛、張貼金融圖片，分發金融機構產品宣傳資料，開展農村金融消費者權益保護工作；三是借助惠農支付點貼近農村的優勢，代為開展農村經濟金融信息的收集和反饋，發揮農村地區經濟金融運行監測末端作用，與金融機構之間的管理通過如圖1所示的協調機制實現。

惠農支付點的運營成效

惠農成效明顯。惠農支付點實現了傳統金融機構的金融服務功能下沉，是農村金融普惠均衡化的一次成功嘗試，政府依托惠農支付點發放涉農補貼，大大縮短了農戶的獲取補貼時間，種田補貼、新農合等多項惠農資金可以直接批量發放到個人，為農戶節約了大量取款的交通費用。從2010年6月初到2015年7月末，全省通過惠農支付點小額取現累計交易次數達879.8萬筆、交易金額115.89億元；刷卡消費交易筆數為115.39萬筆、交易金額30.23億元；匯款376.8萬筆、交易金額41.35億元；代繳費664.4萬筆、交易金額2.7億元，顯著地提高了農村地區的金融服務可獲得性。

實現了廣覆蓋、可持續和無間斷的基礎金融服務目標。根據行政村人口密度，以村政府為中心，以3～5公里為半徑建立一個支付點，實現了金融服務廣覆蓋。為保證支付點金融服務財務可持續，即不需要政府補貼情況下各支付點財務能有自生能力，在選擇金融聯結的商戶時，充分考慮其營業活動產生的現金流，農戶支取的現金要完全依靠支付點商戶營業活動取得的現金，不需要金融機構為農戶取款而調撥現金，這樣節約了交易成本。另外，在成本分擔上，在農戶取款和匯款時收取一定的費用，彌補了商戶的運營支持，調動其的積極性。由于廣大鄉村還是“守望相助”的鄉土社會，支付點的員工和農戶基本都很熟悉，服務時間上可以做到隨到隨辦里，實現了營業時間不間斷。

惠農支付點金融知識教育成果明顯。支付點通過對POS機、手機銀行、網上銀行和電話銀行等非現金支付結算工具的使用講解，推動非現金支付結算方式在農戶、農企之間的普及應用，突破農村金融服務盲區，彌補了傳統金融機構網點服務的不足，順利實現了農戶取、匯款和繳費，“不出村、低收費、無風險”，讓廣大農戶切實共享普惠金融帶來的成果。

惠農支付點的SWOT分析

惠農支付點產生，從分工視角看，是行業內分工生化的結果；從交易成本理論視角看，是節約交易成本的原因；從社會關系視角看，是支付點、金融機構兩個合作伙伴之間，以創新為目標，基于合作伙伴之間的相互信任和承諾，通過特定的資產專用性投資，知識互換，以跨組織邊界的合作共享為途徑來實現普惠金融目標。從哲學層面看，任何組織的生成有其內部因素和外部因素，習慣上，將優勢（Strength）、劣勢 （Weakness）歸為內因，機會（Opportunity）、威脅（Threat）則被歸結為外因。為分析惠農支付點生成機制，借助SWOT分析框架，對惠農支付點進行定性分析。

優勢。一是提供小額取款服務，滿足基層金融服務需求。云南大部份農村處于邊遠山區，金融有效需求的物理分布頗為分散，且金額較小。基于成本收益考慮，金融機構不僅不愿意到行政村設點，原有的鄉鎮網點，甚至縣城網點，也在隨著改革而不斷收縮或取消，導致農戶連基本的存取款都非常不方便，然而存取款是農戶必須的金融服務，惠農支付點是應需求拉動產生。二是一個支付點能聯結多家金融機構，解決金融機構服務渠道需求。渠道分為虛擬和實體兩個層面，當需要虛擬與實體結合才能提供農村金融服務時，惠農支付點為金融機構提供了渠道便利，擴充了金融覆蓋率。三是能提供金融知識的教育功能，培育農戶金融意識。部分農戶的金融知識匱乏，是制約普惠金融發展的一個重要因素，特別是居住偏遠的農戶，不要說如何操作ATM、POS機，甚至連“信貸”、“通貨膨脹”等詞都聽不懂，通過惠農支付點在農村建立起廣泛分布的金融知識宣傳教育點，實現送金融知識下鄉，尤其是幫助當地農戶利用金融手段解決資金缺乏問題，讓農戶切實體驗學習金融服務的便利性，農戶金融意識的覺醒會優化農村整體金融生態環境。

劣勢。一是惠農支付點設立依賴于金融機構意愿，如果金融機構動力不足，處于弱勢的惠農支付點的代理商戶就無能為力。二是農支付點不能解決農戶近距離存款等問題，功能上受到局限性。三是惠農支付點存在一定的排他性問題，由于地域分散、業務量少和經濟發展等問題，一個行政村只可能設1～2個農支付點，從長期看，會降低該機構在更廣范圍內的業務競爭力，與增加金融服務供給的目標相悖。

機遇。一是農戶金融服務需求量越來越大，不但需要存、貸、匯需求，還需要投資理財、保險和期貨等金融服務，業務拓展的空間很大。二是國家對普惠金融的支持力度越來越大，惠農支付點將有更多的發展空間。

威脅。一是農支付如果與正規金融機構進行聯結而開展信貸業務，同樣要面對農村信用風險化解的難題，無法避免來自于農業的自然災害風險和農產品市場的市場風險。二是普惠金融具有商業目標和社會目標兩重性，進而，普惠金融和可持續發展之間存在了某種程度的矛盾：一方面如過度強調商業目標，則普惠金融就喪失了應有的普惠性，被重新賦予了貴族屬性；另一方面如過度關注社會目標，就導致商業目標落空，從而普惠金融發展具有不可持續性。如何平衡目標兩重性是惠農支付點的難題。

結論與建議

云南惠農支付點實踐表明，通過金融機構聯結商戶構建惠農支付點能較好地實現了農村金融服務的下沉，支付點現階段只是單一的支付解釋功能，下階段計劃拓展成農村普惠金融綜合服務平臺。支付點以非正規金融組織的身份成功融入鄉村，實現了行政村與正規金融組織的有效對接，創造出一個信息相對充分、“守望相助”的服務機構，延伸了已有的農業銀行、郵儲銀行、中國銀行、農村信用合作社等機構的農村普惠金融服務功能，基本實現了國務院要求的“推動行政村一級實現更多基礎金融服務全覆蓋”的目標。普惠金融的發展宗旨是能夠有效、全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務，主要任務就是讓目前還在正規金融體系之外的農戶、貧困人群、低收入群體及農村小微企業，能及時有效地獲取價格合理、便捷安全的金融服務。農村金融發展緩慢主要是因為農村金融市場存在的非生產性借貸、信息不對稱、抵押物缺乏、特質性成本與風險四個特征，導致城市現有的標準化金融服務無法順利移植到廣大農村。惠農支付點的創設，為眾多的鄉村分散農戶們提供了近距離辦理取款、匯款、繳費和刷卡消費，這種非標準化、零散化的支付點服務，彌補了農村金融服務不足。事實證明，這的確是普惠群眾、化解農村金融服務“最后一公里”問題的最佳實踐。基于本文對惠農支付點多角度的分析，提出如下發展農村普惠金融發展的啟示性建議。

第一，建議政府和監管部門要加大扶持普惠金融發展力度。鑒于支付點周邊居民銀行卡持有率低、用卡環境條件不成熟的情況，當地政府部門要支持惠農補貼采用銀行卡發放資金，提升農村的用卡環境。財稅部門對在農村地區配置電子機具出臺相應的稅收減免政策、加大增設營業網點、增加硬件設備、開辦新業務等財政補貼力度。金融監管部門實施信貸規模、風險權重、不良貸款容忍度、壞賬核銷等方面的差異化監管政策。金融機構降低申辦銀行卡代理商戶門檻，減免POS安裝費用、POS月租，降低農村地區POS刷卡消費分成費用標準。

第二，借助惠農支付點的信息優勢，促進農村信用體系建設。截至2015年末，云南全省人口4741.8萬自然人中，只有1784.8萬人被央行的征信系統檔案覆蓋、占人口總數的約38%，還有62%的人群沒被覆蓋，且大多數為邊遠地區的農村人群。這表明農村信用體系建設還有許多工作要做。實踐中，惠農支付點要利用其地緣優勢，協助央行和其他金融機構以采集農戶信用信息為普惠金融服務的工作突破點，開展農戶信用信息采集，構建一套完善的農戶信用信息采集、評級、授信系統。同時，加快電子化信用信息檔案建設，廣泛運用信用信息統計成果，不斷擴大征信系統運用的覆蓋面，培育農戶和農企的信用意識與誠信意識。除了發揮支付點的信息收集功能，還可以培育獨立的第三方征信評級機構，開發“落地氣”的征信服務產品，增強對農戶和農企的信貸支持，滿足他們多層次、全方位的征信需求，從而實現農村地區金融服務供給的有效增加、交易效率的顯著提高。借鑒國內外信貸技術和信用體系建設經驗，優化農村金融服務信用環境并促進更多支資金流入鄉村，解決農戶在農業產業化發展資金不足的問題，提高農業質量效益和競爭力，實現農村金融普遍惠及更多人口的發展目標。

第三，增加惠農支付點與更多金融機構的聯結，擴大農村普惠金融服務供給。非正規金融組織在高度依賴人際信用的傳統農村（社區），有信息、監督和合約執行等方面的內在優勢，這給農村的非正規金融組織與正規金融組織提供了天然的互補關系。如果正規金融組織與農村當地的非正規金融組織開展縱向合作，將篩選、還貸和監督等業務委托給后者，一方面能從廣度和深度等方面擴展農村金融服務，另一方面正規金融組織也因節省交易成本而保持財務可持續。隨著農民素質和農村社會文明程度顯著提升，社會主義新農村建設水平進一步提高，對于單個農戶來說，已不只局限于存、放、匯的基本金融需求，更需要投資理財、期貨、證券、保險等更高層次的需求，幫助個人及家庭實現投資、消費和發展的有效平衡。而當前以農信社為主的涉農金融機構在農村地區鋪設的服務設施功能設置上尚比較單一，且金融機構直接服務互通還有諸多障礙，例如當日匯款還不能當日到賬，這不利于形成普惠金融的理念。在政府積極推動之下，惠農支付點應以聯結更多的正規金融組織，代理代辦的更多的金融服務和產品，憑借成本低廉、貼近市場、熟悉客戶等比較優勢，克服正規金融組織設點入主農村解決不了持續發展的難題，有效延伸金融機構的服務伸向農村，縮短正規金融組織與農戶、農企之間的服務距離，實現最近距離為農村地區服務。

第四，構建惠農支付點全面的風險管理體系。發展普惠金融需始終堅持審慎的經營策略，不急躁冒進。惠農支付點要從文化建設、人員管理、合規建設、系統支撐以及社會金融生態環境建設等方面，全面地做好普惠金融的風險控制。建站支付點金融機構要確保巡查監測到位，按照“誰發卡、誰布機、誰設點、誰負責”的原則，經常到支付點開展實地檢查，查看業務開辦情況，加強對相關人員的督促和指導，杜絕操作風險的發生。同時，由于支付點有現金管理的安全需求，地方政府的派出所，需要將其作為安全監控的重點對象，協助其做好安全管理。

（作者單位：云南師范大學MBA教育中心）