工程建設領域中介機構腐敗行為分析及其治理

陳威威

(1. 南通大學　建筑工程學院, 江蘇　南通　226019; 2. 河海大學　工程管理研究所, 江蘇　南京　211100)

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工程建設領域中介機構腐敗行為分析及其治理

陳威威1,2

(1. 南通大學建筑工程學院, 江蘇南通226019; 2. 河海大學工程管理研究所, 江蘇南京211100)

摘要：工程建設領域歷來是腐敗的“重災區”。其中，許多腐敗行為是由中介機構參與實施的，這嚴重損害了市場競爭秩序，也易引發工程質量、安全事故。工程項目建設專業性強，涉及到的中介機構眾多，而不同中介機構的腐敗路徑各不相同，治理對策也應有所差異，有必要對其進行分類研究。在當前國家全面清理、規范中介服務的社會大背景下，梳理了工程建設領域的中介服務，厘清了工程項目建設中的建設環節、中介業務、中介機構之間的映射關系，并從市場化程度和行政化程度這兩個維度對工程中介機構進行了分類；著重基于權力來源不同的視角歸納總結了準行政類和其它類工程中介機構常見的腐敗行為，剖析了這兩類工程中介機構腐敗行為的共同特征和各自特征；針對這些特征，提出了工程中介機構腐敗行為的治理對策，以供政府相關部門決策參考。

關鍵詞：工程腐?。恢薪闄C構；治理

自2009年國家開展工程建設領域突出問題專項治理工作以來，工程腐敗成為了社會各界關注的焦點。通過破獲的工程腐敗案件，常?？梢园l現中介機構的身影，如原鐵道部部長劉志軍案。工程建設領域中的政府官員尋租和商業賄賂等腐敗大多是通過中介機構來運作的，可以說中介機構已成為新的腐敗主體。新一屆中央政府也已認識到中介機構腐敗的嚴重性，李克強總理今年4月21日主持召開國務院常務會議，會議決定集中清理與部門審批事項相關的審查、評價等中介服務，著力鏟除滋生腐敗的土壤[1]。

關于中介機構腐敗的問題，國內外學者們已經取得了一些有代表性的研究成果。Bayar比較了行賄人親自向政府官員行賄和使用中介機構代為行賄，認為使用中介機構行賄更安全、成功率更高，因為中介機構了解政府官員的廉潔情況和所期望的賄賂額度[2]。Hasker和Okten用博弈論模型分析了委托人、政府官員和中介機構之間的交易行為，證實中介機構的存在加劇了腐敗的嚴重性和使得常用的反腐方法失效[3]。Fredriksson通過比較研究，發現具有官方背景的中介機構若腐敗，則其辦事程序繁瑣拖拉、官僚作風更嚴重[4]。Drugov等學者設計了模擬公民和政府官員之間的賄賂實驗，實驗數據表明中介機構降低了公民和官員的道德成本，并導致了腐敗的增加[5]。鄭春勇總結了中介腐敗的四種表現形式，指出中介腐敗的主要成因是中介組織與行政權力存在依附關系，治理中介腐敗首先得阻斷這種關系[6]。李兵針對中介領域的突出問題提出應加強頂層設計、建立健全法律法規體系、打造堅實有力的監管平臺和執法平臺[7]。陳艷瑩等學者認為治理中介機構腐敗，不能單純依靠監督和懲罰官員,還必須建立政府官員回避制度,加大對中介機構參與腐敗交易的懲罰力度,推行電子政務,提高政府規制的透明性[8]。以上研究基于不同的視角對中介機構腐敗進行了剖析，提出了一些治理對策，為進一步研究中介機構腐敗提供了理論基礎和方法支撐。然而，這些文獻主要是從宏觀層面上針對社會中介機構的研究，關于專門研究工程建設領域中介機構腐敗問題的文獻尚不多見。工程建設領域相對于其他領域而言，在工程項目的全壽命周期中涉及到中介服務和中介機構眾多，中介機構腐敗問題也更為突出，具有典型性，在當前國家全面清理規范中介服務的社會大背景下，對其進行分類研究顯得十分必要和迫切。

因此，本文選取工程建設領域中介機構(下文簡稱：工程中介機構)這一主體為研究對象，擬對工程項目全壽命周期中的各個建設環節所涉及到的中介機構和中介業務進行梳理和分類，分析其業務中存在的腐敗行為及其發生機理，試圖找出有效的治理對策，以期完善現有的研究成果、遏制日益猖獗的工程中介機構腐敗現象和營造良好的工程建設氛圍。

1工程中介機構分類

1.1工程中介機構內涵

工程中介機構是依法成立的運用專門技能和知識，按照一定的業務規則或程序為委托人提供專業服務，并收取相應費用的法人或其他組織，如工程咨詢公司、招標代理機構、設計院、工程監理公司等。

工程項目全壽命周期中的決策、承發包、規劃設計、施工、竣工結算等建設環節均涉及到需要委托工程中介機構實施的業務，主要集中在咨詢、代理、評估、鑒定這四類專業服務，如工程決策環節的重大工程建設項目社會穩定風險評估、環境影響評價；工程承發包環節的招標代理；設計環節的工程設計、施工圖審查；施工環節的施工監理、工程質量檢測；竣工結算環節的監理審核、工程審計等。筆者在查詢相關文獻和咨詢工程管理專家的基礎上，對工程項目全壽命周期的各個建設環節所涉及的常見中介業務及其中介機構進行了梳理，理清了建設環節、中介業務、中介機構這三者之間的映射關系，詳見圖1。圖中，工程設計主要涉及到設計階段，但也涉及到施工階段，比如施工階段因現場施工地質條件變化等原因需要進行設計變更。工程監理，目前國內大多數工程監理公司還是僅僅從事施工階段的監理，很少有真正能從事全過程全方位的監理，故主要涉及施工、竣工結算這兩個階段。工程審計，主要集中在竣工結算階段，有些地方對政府投資項目強調跟蹤審計，審計關口也相應地前移，故還涉及工程承發包、設計、施工等階段。

圖1　建設環節-中介業務-中介機構的映射關系

1.2工程中介機構分類

理清工程項目的各個建設環節涉及的常用中介業務及其中介機構，有必要對工程中介機構進行分類研究，本文從市場化程度和行政化程度這兩個維度將常見的工程中介機構分成如下兩類：

1.2.1準行政類工程中介機構

由于行政體制改革，工程建設領域中的一些準行政職能轉由中介機構來執行。一方面是因為某些關系到工程產品質量與安全等事項的審查涉及到工程專業知識，一般公務員不具備這些知識，或者具備審查能力的公務員數量不足，所以政府職能部門委托相關的工程中介機構來履行這些職能；另一方面，工程中介機構的出現有利于精簡政府工作人員，改善公共服務，促進經濟發展。比如，在圖1中的施工圖審查、工程質量檢測以及一些工程審計工作通常分別由當地的建設行政主管部門、工程質量監督站、審計局委托施工圖審查機構、工程質量監督檢測中心、造價咨詢公司來實施。由于這些工程中介機構接受了政府相關職能部門的委托和授權，履行了部分行政職能，而且市場化程度較低，本文稱之為準行政工程中介機構。

1.2.2其它類工程中介機構

其它類工程中介機構是相對于準行政類工程中介機構而言，這些機構是自主設立、自主經營、自負盈虧，通過激烈的市場競爭來獲取業務，市場化程度高，與政府職能部門之間沒有委托代理關系、行政化程度低，是直接接受業主的委托來提供專業服務。大多數工程中介機構屬于這種類型，如圖1中的設計院、工程監理公司。

2工程中介機構腐敗行為分析

2.1工程中介機構腐敗的界定

研究工程中介機構腐敗的前提是要對腐敗進行準確的界定，但這是一個比較復雜的問題。通常，使用最廣泛的腐敗定義是“利用公共權力謀取個人利益”[9]。而國際知名反腐組織透明國際將腐敗定義為“為了私人利益濫用委托權力”[10]。 全球基礎設施建設反腐中心則認為：狹義的腐敗僅指賄賂，廣義的腐敗包括：賄賂、勒索、欺詐、卡特爾、濫用權力、貪污和洗錢等[11]。如果僅僅將腐敗界定在濫用公共權力上，似乎過于狹窄；透明國際和全球基礎設施建設反腐中心則較好，前者把腐敗外延擴大至濫用委托權力，后者通過列舉常見的腐敗行為來定義腐敗。由于工程中介機構較多，而且腐敗現象復雜多變，涉及到工程建設的各個環節，從廣義的角度來定義工程中介機構腐敗顯得較為合適。故本文認為工程中介機構及其從業人員為了其自身利益濫用委托權力的一切行為皆為腐敗。

2.2工程中介機構腐敗行為類型

基于上文腐敗的概念，腐敗行為都是濫用委托權力謀取私利，只不過這里的委托權力分成了公權和私權。準行政工程中介機構和其它類工程中介機構的權力來源不一樣，準行政工程中介機構的權力來源于政府相關主管部門的授權，這種委托權力可以是部分監督權或審批權，屬于公權的概念范疇，而其它類工程中介機構的權力來源于市場上委托方的授權，這種權力是基于合同賦予的，屬于私權的概念范疇。因此，基于權力來源的不同，可將工程中介機構腐敗行為分為如下兩類：

2.2.1準行政類工程中介機構腐敗行為

準行政工程中介機構因其提供的審批前置服務涉及到復雜的工程技術專業知識而具有行業和技術上的壟斷性，如施工圖審查工作專業性強，關系到工程產品的質量和安全，施工圖審查機構的設立條件非?？量?，其從業人員也都是具備豐富的工程設計、施工經驗。只有施工圖審查通過后，建設單位才可以申領施工許可證。然而，這類審批前置中介服務大都沒有統一的收費標準，存在亂收費的現象；或者盡管有收費標準，但多數是按項目投資額或合同價的百分比計算的，收費標準偏高，不夠合理。

為了私利，準行政中介機構或其從業人員還經常參與共謀。如：工程質量檢測機構與施工單位相互勾結，擅自改動檢測數據，提供虛假的檢測報告；造價咨詢公司從業人員在工程結算審計時，接受施工單位賄賂，利用職務之便，故意減少核減額，為施工單位謀取不當利益。

為了委托人的利益，迎合其需要，準行政中介機構弄虛作假，喪失了起碼的職業道德，甚至不惜觸犯國家法律。如：某環評咨詢公司提供環評報告中的民意調查對象不是真正利益相關方，而是虛構的，甚至利用了已經死亡多年人員的身份信息；招標代理機構與招標人惡意串通，操縱招投標活動。

2.2.2其它類工程中介機構腐敗行為

其它類工程中介機構或其從業人員利用職權設置障礙來主動索賄；或者為了好處費，沒有履行其本該履行的職責。如：監理工程師故意拖延計量審核周期來向施工單位索賄；接受施工單位的賄賂，降低評判標準，對工程質量睜一只眼閉一只眼；工程結算時，多計工程量，多算工程款。

因為利益驅使，其它類工程中介機構與相關利益主體共謀，采用串通、欺詐等非法手段侵害委托人的利益。如：設計院為特定供應商設置相應的技術、規格等條件；監理單位與供應商、施工單位串通，改動檢測數據，故意隱瞞材料質量等。

以上是對工程中介機構腐敗行為進行了提煉，只列舉了部分腐敗行為，然而遠不止這些。筆者通過分析相關案例，歸納總結出工程中介機構常見的腐敗行為，詳見表1。根據表1和圖1，可理清建設環節、中介業務、中介機構、腐敗行為這四者之間的相互關系，這有利于下一步分析工程中介機構腐敗行為的特征及最終提出有針對性的治理對策。

表1　工程中介機構常見腐敗行為

2.3工程中介機構腐敗行為特征

準行政類工程中介機構依附行業和技術壟斷亂收費腐敗行為，因為主管部門和其存在利益輸送。有些準行政類工程中介機構和主管部門未真正脫鉤；有些盡管已經脫鉤，暗地里仍與主管部門相互勾結。政府主管部門通過法律法規等形式明確工程項目各個建設環節中的行政審批事項來設租，準行政類工程中介機構憑借主管部門的授權向尋租人收取租金、大肆斂財，與主管部門結成利益共同體，最終異化為主管部門腐敗的工具。不僅如此，準行政類工程中介機構作為“經濟人”和“理性人”，還常充分利用公權，在履行部分行政審批或監督職能時，與他人共謀，為它自身謀取私利?？梢?，準行政類工程中介機構腐敗行為具有兩頭套利的特征。

其它類工程中介機構，由于市場化程度高、行政化程度低，很少存在與政府主管部門的共謀腐敗行為。其腐敗行為主要是利用專業技術優勢形成的自身與委托人之間的信息不對稱與其他利益主體共謀，進行暗箱操作和以權謀私，損害合同委托方的權益。其它類工程中介機構的腐敗行為具有很強的欺騙性。

此外，無論是哪一種類型的工程中介機構，其腐敗行為均具有隱蔽性、查處難度大的特征。準行政類工程中介機構，肩負著履行政府主管部門的部分審批或監督職能，不僅具有信息和技術優勢，而且得到主管部門的庇護，披著“合法”的外衣，使得其腐敗行為難以被調查核實，不容易成為被追究責任的主體。其它類工程中介機構的從業人員對工程中介服務中的漏洞和弊端十分熟悉，而且精通工程建設行業的相關專業知識和法律，在實施腐敗行為之前就采取了相關措施來規避風險，其腐敗行為也難以被發現和查處。

3工程中介機構腐敗行為治理對策

3.1政府主管部門應與準行政類中介機構徹底分開，并清理中介服務項目，引入競爭機制，優化委托模式

政府主管部門應與準行政工程中介機構徹底分開，不得替其承攬業務，在職公務員、事業單位工作人員不得在工程中介機構兼職，真正做到職能分離、人員分開、辦公場所分開，切實斬斷利益鏈條。主管部門還應對現有工程建設各個環節的中介服務項目進行清理，一律取消沒有法律依據的項目，編制中介服務項目目錄，規范服務項目設置。放開中介服務市場，按照“非禁即入”的市場準入原則，不管本地、外地，只要具備資質均可執業。對于現有工程中介機構少于3家，缺乏競爭性的，要培育或引進實力強、信用度高的工程中介機構，以杜絕行業壟斷。

當前工程中介機構的委托模式主要是建設單位直接選用有資質的工程中介機構，這對于政府投資的工程項目，存在利益輸送的風險，容易誘發建設單位和工程中介機構串通套取建設資金的問題。對招標代理、工程審計、施工圖審查等中介業務的委托，應該避免直接指定，政府相關主管部門應建立招標代理、工程審計等中介機構庫。需要委托時，可在工程中介機構庫里隨機抽取，這樣可適度預防準行政類工程中介機構為了一味地迎合委托方而喪失獨立性、公平性的現象，實現較科學合理地選用。

3.2對于其它類工程中介機構，應建立健全工程中介機構誠信體系平臺和行業自律機制

公信力是工程中介機構的生命之本，然而有些其它類工程中介機構及其從業人員經不住強烈的利益驅使，屢次違背基本的職業道德，實施腐敗行為。為了規范其執業行為，有必要建立工程中介機構信用體系，健全誠信激勵、失信懲罰機制。將工程中介機構的基本情況、從業人員情況、業績情況、投訴記錄及處理情況、獎罰情況等錄入信息庫，在誠信體系平臺予以公開，接受社會監督。對嚴重失信的工程中介機構，可將其列入黑名單，限制其市場準入。

行業協會也要按照法律、法規的規定，在主管部門的監督和指導下，結合本行業的實際情況制定切實可行的行業自律規范和獎罰規則，并定期對工程中介機構從業人員進行業務培訓和職業道德教育，讓誠信執業成為從業人員的自覺行為，進而充分發揮行業協會的自律作用。

3.3政府各部門應加大查處力度，形成監管合力，協同治理

目前，我國工程中介機構參與腐敗現象層出不窮，僅靠道德的提醒和約束的治理效果甚微。工程中介機構腐敗行為具有隱蔽性，主管部門需加大查處力度，提高腐敗被發現的概率。如：審計部門可對其委托造價機構審計的工程結算，組織精干力量進行對部分工程結算審計結果進行復核，以此來識別腐敗行為；主管部門可通過群眾和法人的舉報投訴來發現腐敗線索。另一方面，對于經查實的腐敗行為，加大處罰力度，對工程中介機構給予罰款、暫停執業甚至吊銷營業執照；對從業人員，可暫停執業資格，構成犯罪的追究刑事責任，違法行為特別嚴重的，終身禁止進入該行業。通過加大查處力度和處罰力度這兩個方面共同發力，提高工程中介機構及其從業人員的違法成本，遏制其腐敗行為的發生。

工程中介機構腐敗治理難度大、涉及面廣，政府各職能部門除了加強監管，還應強化溝通協調、建立健全信息共享機制，協同治理。發改委、環保、建設等主管部門可制定加強工程中介機構監管的有關制度和具體措施，受理群眾、法人舉報投訴，查處違法違規行為。工商行政部門負責工程中介機構經營資格的清理整治工作，將相關情況及時通報其主管部門。物價、稅務、財政部門負責對工程中介機構收費、納稅及財務制度進行監管。對于依法查處的工程中介機構腐敗行為，需加強與司法機關的聯系，建立案件移送機制。

4結語

工程建設領域因投資巨大、利潤豐厚等原因，歷來是腐敗問題的易發區和高發區。工程中介機構作為工程項目建設中的參與方之一，其自身腐敗問題也日趨嚴重。工程建設領域涉及到的中介服務和中介機構眾多，其腐敗行為與一般的社會中介機構有所不同。本文對工程中介機構進行分類研究，針對不同類型的工程中介機構，剖析了其腐敗行為的特征，提出了相應的治理對策，以期遏制日益猖獗的工程中介機構腐敗現象，營造良好的工程建設氛圍，為當前國家全面清理規范中介服務的工作添磚加瓦。

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Analysis and Governance of Intermediary Corruption in the Field of Engineering Construction

CHENWei-wei1,2

(1.College of Architecture Engineering, Nantong University, Nantong 226019, China;2.Institute of Engineering Management, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:Corruption is the most common phenomenon in the field of engineering construction. Many corrupt behaviors are implemented by the intermediary agencies, which not only cause damage to the market competition order but also easily lead to the occurrence of safety hazards and engineering quality accidents. Because of its professional nature, engineering project construction involves many intermediary services, and because of different intermediary agencies implement corrupt behaviors differently, governance countermeasures should also be different, it is necessary to conduct classified research. In the current social background that the nation is cleaning intermediary services comprehensively, this paper firstly sorted out the intermediary agencies in the engineering construction field, clarified the links among construction segments, intermediary business, intermediary agencies, and classified the intermediary agencies according to the degree of marketization and administration; secondly, summarized the common corrupt behaviors of quasi-administrative engineering agencies and other engineering agencies, analyzed the common features and respective characteristic of corrupt behaviors of the above engineering agencies; finally, in view of characteristics，proposed countermeasures to govern corrupt behaviors of engineering intermediary agencies for the relevant government departments.

Key words：engineering corruption; intermediary agency; governance

中圖分類號：F284; D262.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0985(2016)02-0074-05

作者簡介：陳威威(1978-)，男，江蘇如皋人，講師，博士研究生，研究方向為建設工程管理(Email:chen.ww@ntu.edu.cn)

收稿日期：2015-10-21修回日期： 2015-11-19