統一“奎獨烏”區域環境監管的思考

李立人　單衛燕

(1.克拉瑪依市環境科學研究所，克拉瑪依　834000；2.新疆油田公司新港公司，克拉瑪依　834000)

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統一“奎獨烏”區域環境監管的思考

李立人1單衛燕2

(1.克拉瑪依市環境科學研究所，克拉瑪依834000；2.新疆油田公司新港公司，克拉瑪依834000)

【摘要】根據“奎獨烏”區域經濟發展現狀，以及產業結構、產業布局、污染物排放和氣象條件，以細顆粒物(PM(2.5))、臭氧(O3)以及揮發性有機物(VOCS)為特征污染的復合型大氣污染，是目前乃至今后一段時間內所面臨的主要大氣環境問題，而這一環境問題是我國現行“屬地”特征的環境管理模式難以解決的。本文通過分析“奎獨烏”區域內各城市間的地域關系、復雜的行政區劃管理層級、大氣主要環境問題和環境管理資源現狀，提出整合區域內現有環境監管資源，探索建立跨“奎獨烏”區域環境保護機構的必要性和可行性。

【關鍵詞】統一 “奎獨烏”區域；環境管理；思考

引言

“奎獨烏”被我國經濟學家譽為新疆經濟發展的“金三角”，是新疆重要經濟核心區之一，具有全國最特殊的行政區劃。“十二五”期間，隨著獨山子1000萬噸煉油和120萬噸乙烯工程的投產運行，以及奎屯-獨山子經濟技術開發區和烏蘇市化工園區的建設，煤化工、石化、電力、鋼鐵、水泥、化學制品、生物制藥等重點項目相繼落戶，在不利氣象條件、地方保護主義、區域工業污染防治水平低以及環境管理相對落后等因素的影響下，區域性大氣環境問題日益突出[1，3]。如何通過大膽嘗試、創新環境監管體制機制，用環境保護的手段優化區域產業結構、能源結構、工業布局和破除“各為其主”的行政壁壘，從整體角度出發提升環境污染防治水平，改善區域大氣環境質量，促進“奎獨烏”經濟社會綠色協調可持續發展，是擺在我們面前的重要課題。

1區域概況

1.1區域位置、人口和社會經濟

“奎獨烏”位于天山北麓，包括奎屯市、烏蘇市、獨山子區、新疆生產建設兵團第七師“三地四方”(奎屯、烏蘇、獨山子三地，奎屯市、烏蘇市、獨山子區、兵團第七師四個行政機構)，總面積約2.23萬平方公里(不含兵團)，總人口約72.05萬人(含駐市兵團農場15.6萬人)[2]。從區域地理位置上看，奎屯市、獨山子和烏蘇市互為犄角，奎屯市距獨山子9公里，距烏蘇市14公里，獨山子距烏蘇市18公里，第七師團場主要位于奎屯、烏蘇境內，師部駐奎屯市。

區域中烏蘇是大型的農產品產區，第一產業發展優勢明顯；奎屯是北疆沿線重要的交通樞紐，二三產業發達；獨山子是新興的工業基地，第二產業高度發達[4]。2013年，區域人均GDP11936美元，是2013年新疆人均GDP的3.77倍、是全國的1.76倍[2]。

1.2區域內城市發展方向

“奎獨烏”區域在城市空間結構以及城市發展用地上均有“向心”的趨勢(見圖1)[4]。獨山子向北、向東規劃發展；奎屯向南、向東規劃發展，并以312國道、瑪納斯大街與獨山子石化大道相連接；烏蘇向東規劃發展，與獨山子以312國道相連，“奎獨烏“區域在大方向上朝著一體化方向發展。

圖1　“奎獨烏”區域發展方向

2區域大氣環境質量現狀及存在的主要環境問題

2.1環境空氣質量現狀

根據《新疆奎屯-獨山子-烏蘇區域大氣污染聯防聯控工作方案(2013-2017)》(以下簡稱《方案》)，2014年“奎獨烏”區域空氣中SO2、NO2、CO滿足國家二級標準，細顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)和臭氧(O3)超標較為明顯，最高日均值分別超標6.1倍、5.9倍和0.6倍。可吸入顆粒物和細顆粒物超標主要集中在1月，臭氧超標集中在7月。2009至2014年，“奎獨烏”區域優良天數逐年下降，2014年優良天數較2009年下降了12%。奎屯市下降幅度最大，下降了16%，污染天數也從2009年的8天增加到2014年的68天，增加了7.5倍。

2.2區域大氣環境存在的主要問題

首先，受區域特殊地理環境和氣象條件，以及產業結構、能源結構與城市布局不合理、污染防治設施落后、城市周邊大量農田開墾和城市建設等因素的影響，區域環境空氣質量污染主要表現為：空氣質量劣變、冬季顆粒物污染及二次粒子污染嚴重、夏季臭氧污染凸顯、區域沙塵天氣增多[1]。其次，大氣污染物在奎屯市、獨山子區、烏蘇市之間傳輸，構成相互關聯的區域性大氣污染帶。再次，從風向來看，奎屯在烏蘇的下風口，而烏蘇建設的中電投煤電聯產項目位于奎屯市的上風口，夏季嚴重染污奎屯市，而冬季又污染烏蘇。同樣，奎屯建設的寶塔石化正處于獨山子生活服務區的上風口，導致獨山子城區本來規劃向南發展，而不得不改變城區發展方向[2]。

特別值得注意的是，根據《方案》，2014年該區域內揮發性有機物( VOCs)排放量達5.76萬噸，其中獨山子區排放量就達4.94萬噸，而石油加工、煉焦、化學原料和化學制品制造業的排放量占96.4%[3]，已經超過了獨山子區二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵排放量的總和。研究結果表明：揮發性有機物( VOCs)在陽光的照射下可與氮氧化物發生光化學反應，生成臭氧、二次氣溶膠粒子，是近地面臭氧、二次細粒子(PM2.5)生成的重要前體物。

“奎獨烏”大氣區域性復合型污染問題給區域的現行環境管理模式帶來巨大挑戰，如何在國家“十三五”環境保護體制機制改革的大背景下，打破單個城市“各自為戰”，創新環境監管體制機制，改善該區域大氣環境質量，是我們必須要認真思考的。

3“奎獨烏”區域環境監管一體化的必要性和基礎

3.1“奎獨烏”區域環境監管機構設置的必要性

F奎屯、獨山子、烏蘇雖然三地區位臨近，但在行政區劃上分屬于不同的地、州、市管轄。行政區劃管理層級復雜：烏蘇與奎屯同處于伊犁哈薩克自治州，但是烏蘇隸屬于塔城地區管轄，而奎屯又是新疆生產建設兵團第七師駐地；獨山子是克拉瑪依市的一個區，距離克拉瑪依市中心城區151.4公里，由于歷史發展的客觀原因成為了克拉瑪依市的一塊“飛地”。

盡管“奎獨烏”區域已經制定了《方案》，確定了區域大氣污染治理項目152個，計劃投資44.71億元，計劃減排二氧化硫1.88萬t、氮氧化物2.03萬t、煙塵0.69萬t、揮發性有機物2.11萬t。但是，在“三地四方”不同行政區劃、各地利益盤根錯節、不同的考核上級、地方保護主義盛行的情況下，即使實現了市級環保部門對區、縣環保部門的垂直管理，在沒有絕對的環保行政主管部門的統一監管下，僅從行政區劃的角度考慮單個城市的大氣污染防治是難以有效解決整個區域的大氣環境污染問題的。因此，有必要變革傳統環境監管模式，探索建立跨地區統一的環境監管機構，方能有效落實對地方政府及其相關部門的監督，解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，規范和加強地方環保機構隊伍建設，充分發揮現有對策與措施在治理生態環境方面的作用，最大限度地調動各級政府、企業及廣大人民群眾對保護生態環境的積極性、主動性及創造性，實現“奎獨烏”區域生態與經濟的可持續發展，并為推動區域經濟一體化提供有益的探索。

3.2建立跨地區環境監管機構的法規政策依據

我國新修訂的《環境保護法》第 20 條明確規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”。“前款規定以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府商解決。”《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)提出：探索建立跨地區環保機構。這些為我們探索建立跨“奎獨烏”區域環境監管機構提供了法規政策依據。

3.3“奎獨烏”區域現有環境監管機構及人員情況

根據調查，“奎獨烏”區域內最早從事環境保護工作的是1984年成立的奎屯市環境監測站。2002年，隨著獨山子區、烏蘇、第七師環境保護局的陸續成立，區域內政府層面從事環境保護工作的人員有115人，具體見表1。

表1　“奎獨烏”區域內政府層面

這些環境監管人員為我們整合區域環境監管資源、建立“奎獨烏”區域統一環境監管機構奠定了人才基礎。

4“奎獨烏”環境監管機構設置的思考

4.1機構設置

由新疆維吾爾自治區立法機構和自治區人民政府授權自治區環境保護廳，整合“奎獨烏”區域內現有監察、監測人員，建立“奎獨烏”環境保護機構，并作為自治區環境保護廳的派出機構，統一管理“奎獨烏”轄區內的環境保護工作，轄區內各地環保局作為該環境保護機構的派出機構，管理轄區內的環境保護工作。“奎獨烏”環境保護機構內設行政管理、行政執法和環境監測3個主要職能部門。

4.2職能職責

在自治區環保廳的領導下：負責研究、編制、實施“奎獨烏”區域環境保護規劃，統籌協調區域合作和一體化戰略決策；承擔“奎獨烏”區域內環境問題的統籌協調、監督管理和區域環境污染防治；負責區域主要污染物減排、環境監測以及環境政策的制訂和落實、法律的監督與執行等；承擔受當地政府委托對重大經濟和技術政策、發展規劃以及重大經濟開發計劃進行環境影響評價的責任。

4.2運作方式

行政管理部門從環境保護角度出發發揮好組織協調作用，協調地方政府間的經濟利益，找到利益共同點；編制區域環境保護規劃和環境功能區劃，并負責落實和實施；抓好區域主要污染物的減排和環境污染防治；對重大工程項目進行環境影響審查把關；承擔組織擬訂并監督實施區域污染防治規劃和飲用水水源地環境保護規劃的責任；承擔指導和推動區域循環經濟和環保產業發展的責任；負責區域核安全和輻射安全的監督管理的責任；負責環境監測、統計和信息發布的責任。

執法部門在行政管理部門的領導下，承擔“奎獨烏”排污費征收工作的管理責任；負責區域內排污企業排污可證的審查和頒發，對各企事業單位的環境保護計劃和措施執行情況進行環境監察，對違法者給予處罰。

環境監測部門在行政管理部門的領導下，負責“奎獨烏”區域環境質量的監測分析，以及重點污染源的監督性監測和區域的生態環境監測網絡建設，搭建專門的區域環境信息共享平臺，為區域的環境管理提供科學依據。

5結束語

“奎獨烏”區域復合型大氣污染是目前乃至今后一段時間內所面臨的主要大氣污染問題，嚴重影響了區域環境整體質量，我國現行“屬地”特征的環境管理制度是難以解決的，國家提出“探索建立跨地區環保機構”為我們解決跨行政區域環境污染問題指明了方向。因此，積極有效探索建立區域一體化環境監管機構，是改善區域整體環境質量有效對策和途徑，將為強化《新疆奎屯-獨山子-烏蘇區域大氣污染聯防聯控工作方案(2013-2017)》的落實奠定基礎，也會使區域環境質量監測網絡建設與評估、區域環境信息共享與應急聯動等區域聯動措施順利實施。

參考文獻：

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[10]《新疆城鎮體系規劃(2012-2030年)》.

Thinking on Unified “Kuytun，Dushanzi and Usu” Region Environmental Monitoring

LI Liren1SHAN Weiyan2

(1.Karamay Environmental science research institute，Karamay 834000；2.Xingang Company of Xinjiang Oilfield Company，Karamay 834000)

Abstract：This paper，through analysis of regional relationships between cities and complicated administrative management level，atmosphere，the main environmental problems and environmental management resources present situation in “ Kuytun，Dushanzi and Usu”，puts forward to existing environmental regulation resources integration area，exploring the necessity and feasibility of regional environmental protection agency across the Unified“ Kuytun，Dushanzi and Usu” region.

Keywords：unified “ Kuytun，Dushanzi and Usu ” region； environmental monitoring；thinking

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0119-03

作者簡介：李立人，高級工程師，研究生，主要從事環境科研與管理工作

引用文獻格式：李立人等.統一“奎獨烏”區域環境監管的思考[J].環境與可持續發展，2016，41(2)：119-121.