開門立法中存在的問題及建議

董有恒

推進開門立法的實踐探索，應該從開門立法的基本要求出發，著重發揮立法機關的主動性，建立社會公益組織服務機制，完善相關立法法律制度，進而為社會主義法治建設奠定堅實基礎。

開門立法在我國的實踐雖然由來已久，但仍然存在許多問題和不完善之處。黨的十八屆四中全會提出：“深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。”這為開門立法法制化奠定了思想基礎。

開門立法的基本要求

推進立法信息公開。公眾對立法項目的深入了解是其能夠依法參與立法，表達立法意見的前提。推進立法信息公開，不僅要拓寬公眾獲取立法信息的途徑，還要豐富公開信息的內容，從而加深公眾對立法項目的理解和思考，進而形成系統的立法意見和建議。

拓寬公眾參與途徑。我國人口眾多、地域遼闊，不同地區之間的交通、媒體、通訊和互聯網的發展存在較大的差異。經濟欠發達地區的公眾能夠有效參與立法的途徑較少，且參與途徑和成本較高。這就需要我們拓寬各種參與渠道，切實保障不同人群參與立法。

保障公民表達自由。公眾參與立法的價值并不在于其專業性，而在于其最廣泛地反映人民的意志，是法律權威性的重要來源。因此，無論公民所表達的意見是否科學、專業，是否完善、系統，都應當得到立法者的重視，并經過充分的討論而得到合理采納。

完善科學立法決策。科學的立法決策要求立法者必須在集思廣益的基礎上充分討論各項立法意見，權衡各方利益沖突，依據嚴格的立法程序，提出“各方均可接受、至少可以容忍”的法律草案。

開門立法實踐中存在的問題 公眾參與立法的熱情有待提高

在全國各地，開門立法遇冷的案例不少。公眾參與的熱情不高，并不能說明法律草案的完美或者社會滿意度的提高，其背后的緣由值得我們思考。

在大多數人看來，法律屬于廟堂文化，雖然與人們的生活息息相關，卻是普通人難以企及的。立法是一種專業性極高的工作，邏輯嚴謹的法律語句，如果沒有詳細的注解和說明，普通人難以理解其中的含義，也就無法參與其中；缺乏廣泛、深入的宣傳和講解，公眾不明白自身利益與立法之間的關聯性，自然就降低了其參與立法的積極性；許多群眾因為文化水平的限制，無法用文字或者專業的語言將基層群眾的意見傳達給立法機關；公眾參與立法缺乏經濟保障，還要付出時間和精力成本。

公眾參與立法的途徑缺乏法律保障

現行法律關于公眾參與立法途徑的規定大多是原則性和模糊的文字表述，缺乏強有力的法律保障。立法法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。至于具體的參與途徑，立法法僅僅通過列舉的形式規定：“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，但對舉辦座談會、論證會、聽證會的程序、時間、地點、參加人員和會議結果的公布及應用等，都沒有詳細的規定。

此外，立法法第三十六條第二款規定：“法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會”，但何為“重大”，法律規定卻模糊不清，從而導致立法機關的裁量代替了法律的強制性規定。最終公眾能否參與立法、如何參與立法，則完全由立法機關決定。

公眾參與立法的效果缺乏反饋機制

許多立法機關雖然不止一次舉辦立法座談會、論證會或聽證會，甚至經常發布法律法規的征求意見稿，但是社會各界對公眾參與立法的效果仍然未置可否。這一現象源于立法機關缺乏反饋機制。

我們能夠看到的反饋信息僅僅是立法機關在網絡和報紙上公布的參與人數、意見條數等寥寥無幾的數字。卻鮮少聽聞立法機關采納了多少意見，采納了什么意見，如何回復公眾的意見等反饋信息。

如果立法機關僅僅是“聽”意見而沒有具體的反饋，那么公眾參與立法的制度就會流于形式。如果立法機關在各種會議和征求意見之后，沒有公布對公眾意見的處理情況，那么人們自然會認為立法機關沒有聽取公眾意見，甚至認為這是立法機關的“作秀”，進而對征求立法意見的活動產生抵觸情緒。這與開門立法的理念背道而馳。

立法決策對公眾意見論證不充分

目前，聽證會是征求立法意見的主要形式之一，而聽證會往往由立法機關主持，參會代表每人大約有十分鐘的發言時間，缺乏代表與代表之間、代表與立法機關之間的交流、討論甚至是辯論。

在缺乏交流平臺的條件下，公眾的意見往往各執一端，較為零散。這讓立法機關采納公眾意見成為一項浩瀚的工程。在陳述式的表達中，公眾也難以全面地表述個人訴求的深刻道理。只有通過不同觀點之間的充分爭辯與融合，才能讓立法者聽到更多民眾的心聲，才能讓立法者看清問題的本質，才能讓立法決策更加科學、貼近實際。

完善開門立法的建議 公開立法信息開展立法民調

由于公眾對立法信息的獲取渠道有限，所以立法機關應當主動將相關立法信息通過公眾熟悉的、容易接觸的媒體渠道發布給社會公眾。例如，電視、廣播、微博、微信、報紙、雜志、公交、地鐵和基層宣講等多種方式。

立法信息應當包括從立項到法律草案，從立法審議到議案表決等全部立法資料，并且應當附有法律專家的詳細注釋，必要時應當通過主要媒體向社會發布立法前評估報告或者就焦點問題進行公開辯論。

立法機關的法律委員會或者專門委員會應當就相關立法議案在關鍵地區和群體中進行科學的民意調研，主動向社會公眾征集立法意見。如此一來，既能夠讓公眾更加詳細地了解立法動向，使群眾提出的立法意見更具針對性，同時又可減少公眾參與立法活動的成本。

充分發揮行業協會、中介機構等社會組織的群眾代表作用

公眾在參與立法爭取自身利益時，往往是勢單力薄的。這就需要有一個專業的社會組織（利益集團），通過運作各項社會資源，代表社會公眾參與立法活動，為該群體在法律源頭上爭取合法權益。

我國應當借鑒外國社會組織發展的經驗，鼓勵、扶持公益性社會組織的發展，充分發揮行業協會、中介機構等社會組織的群眾代表作用。

完善立法法對公眾參與立法的規定

立法法對公眾參與立法的原則性規定，開啟了我國開門立法實踐的法制化進程。但是，公眾參與立法仍然缺乏具體的法律保障。

首先，立法法應當嚴格規定立法征求意見、座談會、論證會、聽證會的程序，保證公眾依法參與立法的權利。在征求意見的立法程序中，立法機關應當從“傾聽者”轉變為“參與者”，社會公眾應當從“傾訴者”轉變為“游說者”，應當將立法話語權從立法機關的完全掌控中向社會公眾傾斜。

其次，立法法應當規定立法機關在征求意見座談會、論證會、聽證會之后及時向社會反饋對公眾立法意見的統計、討論和采納情況，并針對焦點問題作出必要答復。

再次，立法法應當規定公眾參與立法活動的必要費用，包括交通費、通訊費、食宿費、誤工費和資料費等，由立法機關給予適當的經濟補償。

（作者單位：寧夏大學政法學院）