關于加強發展規劃監督的思考

譚彬奇 黃志強 黃俊生

發展規劃是一項系統性、科學性、政策性和區域性都很強的工作，人大監督抓住地區發展規劃的貫徹實施，就抓住了一個地區及行業部門的發展綱領，就抓住了地方事務中具有根本性、長遠性的重大事項。

人大對規劃的監督，既是由規劃的性質和功能所決定的，也是由人大及其常委會的性質和地位所決定的。在發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃三大規劃體系中，居于主導地位的發展規劃，一直由于法律法規的缺失和規劃管理體制的混亂，在規劃的編制、審批、執行和調整過程中，存在不少問題。人大的監督也因認識不能統一，做法各異，可資借鑒的經驗和模式缺乏。現就人大對發展規劃的監督作一些探討。

人大監督面臨的主要困難

法律監督的有限性。一直以來，適用于人大對政府發展規劃監督的法律不夠完善，憲法和地方組織法的規定比較原則。而監督法雖然對國民經濟和社會發展五年規劃批準、中期評估和調整以及年度計劃等作出了規定，但沒有對區域規劃、功能區規劃、專項規劃等監督作出具體規定。因此，有必要加強發展規劃的法制建設，以促進發展規劃監督的科學化、規范化和法制化。

工作監督的局限性。當前，各級人大及其常委會按照監督法的要求，將國民經濟和社會發展五年規劃和年度計劃納入了法定監督范圍，并對五年規劃中期實施評估、調整。但是，人大在監督中更多的是按照慣例，對規劃指標完成情況進行審議并提出審議意見，并在每年人民代表大會期間予以通過，其他有效的監督方式較少。同時，對專項規劃的制定、實施、評估等缺乏監督；對五年規劃中期評估主要是按“時間過半、任務過半”的標準進行評價，實施中存在的問題也主要依靠經驗進行診斷和檢討。由此造成對發展規劃的監督把握不深，泛泛而談、程序性監督較多。

規劃管理體制的復雜性。規劃體制附屬于經濟體制和政府管理體制。目前，各地除國民經濟和社會發展總體規劃明確由發改委牽頭外，專項規劃工作分散在地方各級政府及其相關部門，政府也很少有明確的法規規定予以規范，人大直接監督的更少。因此，各種規劃沒有形成統籌協調的管理體系，難免產生各種各樣的問題。比如，規劃體系紊亂、數量過多過濫；各規劃邊界不清晰，相互銜接不密切等。同時，有些專項規劃屬于市級相關部門牽頭，有些屬于區級部門牽頭，這給區級人大常委會實施監督帶來了不明確性。

加強發展規劃監督的路徑

開展地方立法，提供法制基礎保障

目前，國家層面正在積極推動出臺發展規劃的專門法律制度，個別地區先行先試制定了發展規劃方面的地方性法規，對完善中國特色社會主義市場經濟制度體系作了有益探索。

重慶等具有立法權的省級人大常委會應盡快建立發展規劃的專項法律制度，以規范發展規劃的體系內容、編制程序、實施機制、監督機制和法律責任等。明確功能區實施計劃定位，發展規劃立項，專項發展規劃編制的領域、論證、環評、完成時間，以及實施過程中的監測、預警、評估等。通過解決當前發展規劃編制和實施工作中存在的突出問題，更好地發揮發展規劃的導向作用，為科學編制和有效實施發展規劃提供法制保障。

制定地方規范性文件，彌補地方立法權缺失

沒有立法權的地方人大常委會可以根據相關法律法規，制定本級人大發展規劃監督辦法等規范性文件，以彌補地方人大因為立法權缺失（包括市轄區規劃權限缺失）帶來的規劃監督難題。應通過明確發展規劃監督的體系內容，以及監督的重點，聽取和審議規劃工作報告、詢問、質詢、特定問題調查和罷免等監督方式，讓規劃監督更加規范、明確、具體。

適時運用重大事項決定權，推進重點專項規劃執行

各級人大常委會特別是沒有立法權的區縣人大常委會，可以結合各級人大常委會討論決定重大事項的有關規定，對部分重要專項規劃行使決定權，通過強調規劃的法定性、權威性和連續性，防止“規劃規劃、墻上掛掛”等現象發生。

如重慶市人大常委會在2003年作出的《關于重慶渝中半島城市形象設計方案的決定》，為規劃實施以來貫徹好“減量、增綠、留白、整容和優化城市功能、控制建筑容量、疏解居住人口、增加開敞空間”的原則起到了重要作用。

豐富監督手段，提高日常監督力度

法律的生命在于落實，監督的成效也在于落實。既把監督發展規劃像監督計劃預算執行一樣，每年都列入常委會年度監督工作計劃，每年都聽取和審議規劃執行情況的報告，又綜合運用執法檢查、視察、調研、專項工作評議、專題詢問等多種監督手段，通過審議意見、評議意見、建議等，督促政府及有關部門科學規劃，依法落實，解決好相關問題。

對市轄區無規劃權限或跨區的專項規劃，可實施上下聯動監督或借助駐區上級人大代表實施監督。

監督關口前移，抓住規劃編制重點

目前，各級人大對規劃編制的監督，更多的是通過人民代表大會及其常委會的審議，由于前期介入少，信息掌握有限，僅靠會議監督很難出效果。為此，需要改變方式，抓好監督重點，以達到事半功倍的效果。

一是突出規劃編制程序監督。程序是否科學是提高規劃質量的重要保障。人大要更多地介入規劃審批前的各種程序的監督，特別是前期準備工作中的基礎調查、信息搜集、課題研究、重大項目論證，草案擬訂中的銜接協調，征求意見中的專家咨詢論證、聽證等，以及審核與批準、發布等主要程序情況。

二是突出規劃銜接監督。要遵循城鄉規劃、土地利用總體規劃服從國民經濟社會發展總體規劃，專項規劃和區域規劃服從本級和上級總體規劃，下級政府規劃服從上級規劃，專項規劃之間不得相互矛盾的原則。特別要注重各指標體系、規劃時限、年度計劃、用地指標的銜接。

三是突出重點專項規劃監督。隨著經濟社會的發展，各種規劃的地位和內容不斷調整和變化。從國外發達國家規劃發展趨勢看，政府的產業政策將相對弱化，經濟社會發展的中長期規劃將更加向戰略性、指導性和定型化方向轉變，而對公共資源、公共產品和服務以及社會協調發展的規劃將更加重要。

完善評估機制，探索建立人大在第三方評估中的主導地位

為了克服“重規劃編制、輕實施評估”的突出問題，對五年發展規劃中期進行評估已由監督法確立為正式制度安排，這為完善規劃評估機制提供了法律保障。

各省市發展改革部門大多委托研究咨詢機構獨立進行第三方評估。近年來，一些地方人大也引入了第三方評估方式。按照監督法賦予人大中期評估的權力和第三方評估方式本身的作用，人大可以在發展規劃第三方評估方式中探索建立主導地位。采取自我評估和外部評估相結合的方式，由人大常委會委托的研究咨詢機構獨立開展第三方評估。

評估中加強對約束性指標的考核，以改變指標落實難的情況。探索開展規劃年度評估，對指標年度進展、主要任務落實、項目實施效果等進行評估，并提出促進規劃實施的建議。同時，圍繞規劃目標和任務，強化監測能力建設，加強對規劃綱要和各類專項規劃完成情況的統計、核查和考評，出臺發展規劃考核評價辦法，強化跟蹤監測及結果應用。

（作者單位：重慶市渝中區人大常委會）