依法逐級走訪，規(guī)范信訪秩序

樂山市城市管理行政執(zhí)法局

摘要：深入分析研究新常態(tài)下社會矛盾的新情況、新變化，注重研究新常態(tài)下信訪問題解決的新思路、新辦法，規(guī)范當(dāng)前信訪秩序，保障司法公正便捷，完善制度約束機制，科學(xué)創(chuàng)新制度設(shè)計，讓信訪回歸本源，切實維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：信訪秩序；困境；對策建議

中圖分類號：C91

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.26

文章編號：1009-6922（2016）04-9l-03

信訪工作是黨和政府的一項重要工作。當(dāng)前，從中央到地方，都在強調(diào)適應(yīng)新常態(tài)。作為信訪工作者，我們眼下的主要任務(wù)就是深入分析研究新常態(tài)下社會矛盾的新情況、新變化，注重研究新常態(tài)下信訪問題解決的新思路、新辦法，切實維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。本文旨在探索按照“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的要求，落實做好依法逐級走訪，規(guī)范信訪秩序中遇到的問題，提出對策建議。

一、困擾當(dāng)前信訪秩序的主要問題

（一）由于“司法困境”引起的部分上訪群眾“信訪不信法”

信訪工作中我們遇到很多信訪事項其實應(yīng)該進(jìn)入司法程序或者已經(jīng)經(jīng)過司法審理終結(jié)，判決或調(diào)解已經(jīng)發(fā)生法律效力，但因當(dāng)事人不服司法判決或者判決因種種因素制約執(zhí)行不了、執(zhí)行不完善等原因，當(dāng)事人重拾“信訪救濟”。這部分我們將其界定為“救濟渠道混淆”。部分涉法者上訪固執(zhí)己見要求從行政程序上將原本通過司法途徑審判的問題以信訪方式解決。“信訪不信法”的人治心理支配著部分群眾以“棄法不訴”的偏激方式達(dá)到解決自己訴求的目的。

（二）由于“青天情懷”引起的部分上訪群眾“信上不信下”

部分上訪群眾根深蒂固地懷有“中央是親人，省里是好人，縣里是惡人，鄉(xiāng)里是仇人”的“青天情懷”，認(rèn)為“自己利益受損全部是基層政府執(zhí)行走樣或者亂整導(dǎo)致的”，因此才會出現(xiàn)如此頻繁的越級上訪，到北京、到省城集訪、反復(fù)訪、纏訪、鬧訪等情形，嚴(yán)重破壞了信訪秩序，牽扯了中央、省、市等各級政府的精力，極大地消耗了行政資源。“信上不信下”的懷疑心理支配著他們以“見大領(lǐng)導(dǎo)”的過激方式達(dá)到解決自己訴求的目的。

（三）由于“法不責(zé)眾”引起的部分上訪群眾“信多不信少”

部分上訪群眾認(rèn)為法不責(zé)眾，認(rèn)為“人多力量大”，人多才能引起上級政府的重視，遂導(dǎo)致大規(guī)模群體性上訪。大規(guī)模群體性上訪是指幾十人、上百人或者更多的人為了維護(hù)自身利益和共同權(quán)益，在認(rèn)為自己的權(quán)益被他方侵占或侵害后所采取的一種有礙社會穩(wěn)定的聚眾方式，動輒到政府門前集體聲援訴求，或直接到機關(guān)辦公場所聚集反映情況。此種類型集訪嚴(yán)重影響機關(guān)正常辦公秩序。“信多不信少”的從眾心理支配著部分群眾，希望以人多勢眾的聚眾方式達(dá)到解決自己訴求的目的。

（四）由于“維穩(wěn)壓力”引起部分上訪群眾“信錢不信理”

部分群眾對利益訴求“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧無人問”的傾向比較嚴(yán)重，使信訪工作陷入案結(jié)事不了、息訴不息訪、重信重訪等怪圈。信訪人明知自己的訴求不合理，很難得到法律政策支持，但仍然不達(dá)目的不罷休，懷著“不給我解決我天天來鬧，你總會給我解決，鬧大了影響你們官員的帽子、政績”的心態(tài)。在現(xiàn)行維穩(wěn)體制下，確實給基層政府造成了極大的工作壓力。部分信訪群眾為了得到利益（部分合法，部分不合法，這里需要作仔細(xì)區(qū)分和界定），法律、信訪秩序都被他們拋之腦后，這部分人的行為后果直接影響了信訪秩序的規(guī)范。

二、實行依法逐級走訪的必要性和意義

依法逐級走訪是指信訪人采用走訪形式提出信訪事項時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)信訪事項的性質(zhì)和管理層級，到依法有權(quán)處理的本級機關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所提出信訪事項的行為。對跨越本級提出的信訪事項。上級機關(guān)不予受理，但要引導(dǎo)來訪人以書面或走訪形式向依法有權(quán)處理的機關(guān)提出，同時將相關(guān)情況及時通報下級有關(guān)機關(guān)。

（一）依法治國的要求

按照中央改革信訪工作制度的決策部署，國家信訪局2014年5月1日公布實施了《國家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》（國信發(fā)[2014]4號），四川省信訪局于2015年1月4日在《四川日報》第4版全文公布《四川省信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》，詳細(xì)規(guī)定了信訪事項登記、受理范圍、不予受理范圍、不再受理范圍以及信訪事項通報和責(zé)任追究等內(nèi)容，為全省開展依法逐級走訪工作提供了制度支持和工作依據(jù)。

（二）維穩(wěn)保障的要求

推行依法逐級走訪的基本要求是“雙向規(guī)范”。一方面，規(guī)范信訪工作行為。通過提出程序性和可操作性的工作要求，壓實屬地和相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任，規(guī)范受理辦理程序，推動及時就地解決問題。另一方面，規(guī)范信訪人的信訪活動。嚴(yán)格規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)群眾依法逐級走訪，理性反映訴求。對不依法逐級走訪的，明確不予或不再受理；對不到接待場所，而是到辦公場所、公共場所纏訪鬧訪，違反《信訪條例》6項禁止性行為的，以及對少數(shù)以鬧求決、以訪牟利的違法行為，由公安機關(guān)依法處理，切實維護(hù)正常的信訪秩序和社會秩序，促使信訪矛盾不上交，及時得到化解，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（三）民生為本的要求

實行依法逐級走訪的根本目的是使群眾合理合法訴求得到及時就地解決，使信訪問題在基層屬地得到妥善化解，切實維護(hù)群眾的合法權(quán)益。因為即使信訪人越級上訪，更高層級的政府和領(lǐng)導(dǎo)因為不在一線，不了解事情的前因后果，還是會依程序交辦或轉(zhuǎn)辦當(dāng)?shù)鼗鶎诱@個過程耗時耗精力耗資源，不如第一時間就找到有權(quán)部門進(jìn)行及時疏導(dǎo)解決，才能最大程度上維護(hù)自身合法權(quán)益。

信訪工作不是簡單的你告狀我受理，它是黨和政府體察民情、了解民意、發(fā)揚民主的重要渠道，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶之一。做好信訪工作，關(guān)心人民群眾的生產(chǎn)生活，為人民群眾解決實際困難和問題是“立黨為公、執(zhí)政為民”的具體體現(xiàn)。人民群眾的信訪問題，從根本上講都關(guān)系到人民群眾的切身利益，因此實行依法逐級走訪勢在必行。

三、規(guī)范當(dāng)前信訪秩序的對策建議

《中華人民共和國治安管理處罰法》《國家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》《四川省信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》《省高院、省檢察院、省公安廳關(guān)于依法處理違法上訪行為的實施意見》（川公發(fā)[2010]126號）等法律法規(guī)的實施對規(guī)范信訪秩序提供了完備和強有力的法律保障。我們認(rèn)為解決當(dāng)前信訪秩序的落腳點還在于運用法治思維和法治方式做好信訪工作、規(guī)范信訪秩序。

（一）保障司法公正便捷，破解“信訪不信法”

之所以出現(xiàn)“信訪不信法”的問題，不在于信訪本身，而在于很多信訪事件沒有在法治軌道內(nèi)解決。由于立案難、執(zhí)行難，很多應(yīng)當(dāng)通過訴訟解決的糾紛進(jìn)入信訪渠道；很多地方政府出于維穩(wěn)思維，對信訪的處理不按政策法規(guī)辦，而是采取“揚湯止沸”式應(yīng)急解決，不從根本上著眼，無疑助長了“信訪不信法”的風(fēng)氣；加之《信訪條例》自身存在法律位階較低，規(guī)范范圍較窄，與相關(guān)法律法規(guī)銜接不夠等問題。

目前，信訪法治建設(shè)已有長足進(jìn)步：《行政訴訟法》大修之后，破除了“民告官”的瓶頸，對“信訪不信法”問題有所緩解。對應(yīng)當(dāng)通過司法途徑解決的公民訴求，導(dǎo)入司法程序依法解決，各級信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理，這有力地維護(hù)了法律權(quán)威，避免出現(xiàn)“信訪不行就訴訟，訴訟輸了又信訪”的窘境。

在具體操作層面上，一是讓群眾愿意進(jìn)法院的門，掏得起訴訟費用；為維護(hù)自身合法權(quán)益敢打官司；降低立案標(biāo)準(zhǔn)和訴訟門檻，對于平常案件的訴訟審理盡量根據(jù)實際情況運用簡易程序，發(fā)揮短平快的優(yōu)勢，既讓當(dāng)事人體會到法律的威嚴(yán)與公正，又滿足了當(dāng)事人快審快結(jié)不想拖拉的心理要求，要讓群眾嘗到走司法程序比走信訪渠道還要便捷的甜頭。二是提高司法人員的整體業(yè)務(wù)素養(yǎng)和司法水平，建立高素質(zhì)的法官隊伍；公正、公平、公開、陽光辦案。三是在宣傳媒介上創(chuàng)新宣傳依法逐級走訪的內(nèi)容，結(jié)合“法律七進(jìn)”和即將開始的“七五普法”幫助群眾形成選擇法律途徑來維護(hù)自己的權(quán)利的理念；選擇個案廣泛宣傳，幫助正義方即勝訴者從經(jīng)濟上挽回?fù)p失，從法理上討回公道，伸張正義，弘揚社會正氣。

（二）完善制度約束機制，破除“信上不信下”

站在政府的角度，要健全完善制度約束機制，打造服務(wù)型政府平臺，讓群眾愿意到基層政府就近解決訴求。一是結(jié)合各地各部門實際依法依規(guī)制定具體操作辦法與措施，便于政府機關(guān)工作人員依法行政，也便于信訪接待人員有序接訪。二是落實責(zé)任到人，把信訪問題的受理、交辦、轉(zhuǎn)送、催辦、督辦和辦結(jié)反饋等環(huán)節(jié)納入規(guī)范、統(tǒng)一的法制化軌道上來，建立健全科學(xué)規(guī)范的接待、受理、答復(fù)群眾信訪訴求的工作程序，真正做到“件件有著落，事事有回音”，降低信訪成本。來訪人還可以按有關(guān)規(guī)定對信訪事項進(jìn)行滿意度評價。三是依托督查督辦機制來保障。對于不按要求登記錄入、應(yīng)受理而未受理、未按規(guī)定期限和程序受理辦理來訪事項、不執(zhí)行來訪事項處理意見，造成群眾越級訪的，要按照有關(guān)規(guī)定提出改進(jìn)建議，情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的，還要向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)提出責(zé)任追究建議。

（三）敢于運用治安處罰，破解“信多不信少、信錢不信理”等違法上訪亂象

法律規(guī)范在前，群眾信訪在后。對照信訪群眾的言行做法，一把“法律制度”的尺子量到底，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，逐級依法信訪，基層政府部門要認(rèn)真調(diào)查處理，大開方便之門，大力鼓勵并予以正向宣傳，樹立正面倡導(dǎo)型價值導(dǎo)向；對于非正當(dāng)纏訪、鬧訪、蠻訪、脅訪、反復(fù)訪等非法上訪，要敢于運用治安處罰，樹立反面震懾型導(dǎo)向。公安機關(guān)既要遵循“慎用警力”的紀(jì)律，又要敢于對尋釁滋事者進(jìn)行大膽管理。嚴(yán)格把握好法度，既要敢于追究制造不安定因素為首者的責(zé)任，又要保護(hù)好大多數(shù)正常上訪人的人身安全。

（四）科學(xué)創(chuàng)新制度設(shè)計，讓信訪回歸本源

一是明確黨政“一把手”對信訪工作負(fù)有主要責(zé)任。完善信訪工作效能評估體系和建立巡回接待制度，把信訪工作各項指標(biāo)作為各級領(lǐng)導(dǎo)、職能部門，特別是基層黨政正職政績考核的重要依據(jù)，變?nèi)罕娚显L為干部下訪。二是建立以信訪評估為核心的信訪工作預(yù)防機制，堅持把信訪評估貫穿于決策實施的始終。對一些具有傾向性、苗頭性的問題，在最短的時間內(nèi)用最小的成本予以化解。三是進(jìn)一步依托大調(diào)解工作體系，開展“矛盾不出村（居）委”活動，充分發(fā)揮基層信訪接待站的作用，建立一套“情況一線調(diào)查了解、初信初訪一線解決”的工作制度，提高初信初訪的一次辦結(jié)率。逐步推行基層信訪代理制，發(fā)動群眾與社區(qū)工作人員簽訂信訪代理委托書等形式，由信訪代理人代為反映、跟蹤辦理進(jìn)度，實現(xiàn)被動接訪向主動代理、偏激信訪向有序信訪的轉(zhuǎn)變，從源頭上減少信訪問題的發(fā)生。四是對信訪考核結(jié)果的運用要更加合理。要更加科學(xué)地設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，不搞排名，但可以嘗試實行“末位通報制”，并與各地各部門年終目標(biāo)考核相掛鉤。

信訪工作不僅僅是信訪部門和各地各部門信訪工作人員的事情，要看到信訪事項初發(fā)于基層政府、部門未能科學(xué)有效地精準(zhǔn)履行自身職能職責(zé)。因此各地各部門科學(xué)依法行政、為民務(wù)實清廉才是回歸信訪工作的本源，只要依法履職、服務(wù)為民的主陣地我們做好了，信訪工作將無往而不勝。全體信訪工作者應(yīng)始終堅持以法治思維和法治方式全面推行依法逐級走訪，切實維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，規(guī)范信訪秩序，推動信訪工作持續(xù)健康發(fā)展。

責(zé)任編輯：康璇