試論由統治型向治理型轉變的國家治理模式

國家治理主要涉及政治、經濟、文化、社會、生態文明和黨的建設等領域，當前我國面臨著多層次的社會改革，迫切需求現代化國家治理理論與方法。要推進我國國家治理體系和治理能力的現代化，就要進行國家治理模式的根本轉型。本文回顧了我國歷史上存在的統治型，新中國剛成立建立的全能型，分析了當代趨向的治理型國家管理模式，為推進我國國家治理建設提供了現狀分析與理論指引。

十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”列為“全面深化改革總目標”之中。“推進國家治理體系和治理能力現代化”是一個縱觀全局的更高層面的國家發展目標和價值追求，是深入討論我國各領域體制改革的基石和各項行政政策的出發點。

一、中國傳統社會的統治型國家治理模式

在中國漫長的傳統社會中，國家治理治理主體即整個國家治理體系是服務于統治者的利益的，在本質上是一種統治型國家治理模式。

中國傳統社會內部形成的統治型國家治理模式，即官僚專制主義國家政權，是為了協調傳統社會中經濟基礎與上層建筑的矛盾而產生的，與中國傳統社會的多元化經濟基礎是相適應的。中國傳統社會的控制系統中，國家的權力依托宗教信仰與文化傳統，幾乎是絕對合無限的。

傳統的中國社會是基于地域化、分配關系和等級觀念的家國共同體，這種家國共同體“在原生形態中是由血緣、地緣這樣的親族關系以及與之相隨的交往關系所構成的，在傳統社會這一歷史階段，無論是以什么樣的形式出現的共同體都具有‘家’的特征”。當代中國依然有很多傳統社區或者較為偏遠區域還依然存在著這種典型歷史階段結構，家國共同體的典型特征是同質性、封閉性和穩定性，這是由傳統社會的統治型國家治理模式的封閉性帶來的。封閉性與王朝統治時代中所普遍存在的地權集中化具有內在的一致性。

支撐中國傳統社會王權的，在根本上是地權因素，地權的封閉性造成權力的集中化與權力關系的封閉性相伴生。誠如張康之所言，“統治型治理模式的封閉性根源于權力關系的封閉性”，“權力關系本質上就是一種封閉性的關系，是一種通過謀求內在平衡而實現外在功能的關系”。

二、新中國所建立的全能型國家治理模式

自1949 年新中國成立，到1978 年改革開放前，中國呈現出一種全能型國家治理模式的特征。與全能型國家治理模式相伴隨的，是全能國家概念，即高度組織化的政黨國家。我國建國初期受蘇聯全能主義的影響，出現了全能國家的一些特征。國家的所有單位、社會的各個領域、不同層次的管理集中于中央政權。中央政權可以對社會的所有階層、所有領域直接管控，公與私、政府與市場、國家與社會由此界限模糊，幾近合為一體。所以，對全能型國家治理模式來講，其治理國家的主體是國家，它具有權力唯一性、集權性特征。

至80年代改革開放前，我國已經制定了較為完善的全能型治理體系，攫取全部的社會權力，用以實施對整個社會、市場的完全控制，使社會呈現出高度政治化，缺乏自主性。個人社會生活極大程度上受國家調控影響，社會體制成為政治邏輯的適應與附庸。全能型國家治理模式中國的歷史貢獻不可磨滅，它促成了二十世紀下半葉中國的崛起，在全國范圍內創建并實施了社會主義制度，在國內開展了全面的大規模的社會主義政治、經濟以及社會改革和建設，取得了社會主義現代化建設的一系列的重大勝利。新中國也為突破既有的蘇聯化的高度集中式的全能型國家治理模式而進行了嘗試性的探索，雖然這些探索最終未能促使中國突破全能型國家治理模式的束縛，但國家綜合運用了由此帶來的權威發展社會主義，在為后來實現“中國特色”社會主義現代化道路上更進一步的發展奠定了牢固的物質基礎。

但是，國家權力應在某種程度上得到必要的限制以防止無節制擴張上世紀七八十年代，全能型國家治理模式下的政治發展到了頂峰，但相伴而生的卻是民主的崩壞，國家為此付出了沉重的代價。因此，客觀分析全能型國家治理模式的缺陷有重要的現實意義。

首先，這種治理模式在治理結構上有不足之處。社會公共權力受國家控制，社會各級自主性將難以發揮，；計劃體制則抑制了個體的經濟活力，公民缺乏勞動積極性，他們對國家的政治、社會以及經濟都產生了負面的情緒。由此，國家發展停滯不前，陷入癱瘓。

其次，全能型國家治理模式下的計劃體制時代，計劃的制定者及決策者本身的知識與能力有一定的局限性，難以應對龐大的社會、市場信息；國家計劃經濟下官僚疾癥的頑固性則加重了社會分配中的主觀性，市場指導社會資源合理化分配的功能難以發揮。

總之，“新中國成立之初所建立的全能型國家治理模式作為中國國家現代化發展進程中的一個關鍵的過渡階段，雖然是實現“中國特色”社會主義國家治理模式的必由之路，但隨著社會經濟的發展以及中國現代化進程的推進也必將被新型的國家治理模式所取代。”

三、21 世紀以來我國國家治理模式向治理型轉變

21世紀以來，得益于社會主義市場經濟的助力，中國經濟飛速發展，我國的國家治理模式逐漸過渡到以經濟為導向的國家治理模式。習近平總書記在第十八屆三中全會公報中指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這種國家治理的現代化進程，應當伴隨著新型國家治理體系的建立，通過制度化的辦事程序和科學化的治理手段，基于法治思維與法律制度，將我國的制度有效轉化為治理國家的效能。目前，我國社會經濟平穩發展、政治環境相對穩定，綜合國力穩步提升。一系列成就都說明了我國的國家治理體系和治理能力總體上是與社會發展相適應的，對社會發展能起到一定的促進作用。

四、治理型國家治理模式及其特點

治理型國家治理模式的概念源于制度分析學派提出的“多中心治理理論”。經過奧斯特羅姆等人的發展，“多中心治理理論”已經發展成為一個系統的、完善的國家治理理論，在治理領域占據主流地位。“多中心治理”是相對“單中心治理”提出的。“單中心治理”是指在社會公共事務中，政府作為唯一的權威實行排他性管理；“多中心治理”則要求地方政府單位、政府派生單位、社會組織以及私人機構與個人等同樣參與社會事務的管理，形成兩方面互動，甚至是多方互動的局面。

在治理型國家治理模式中，國家依然作為社會公共事務的主導，同時也重視社會其他成員的訴求，從分析視角而言，更為均衡和客觀。與傳統的治理模式相比，在理念上存在根本的區別，這種區別主要體現在以下五個方面。

第一，國家治理的主體多元化。這是“多中心治理”與“單中心治理”的根本區別。從上世紀80年代起，多個政治發達的國家在“多中心治理”理論的促進下紛紛開展了治理型國家治理模式的常識，國家機器嘗試鼓勵社會力量（包括社會組織和私營部門等）表達政治訴求，并漸容納社會力量參與到社會公共事務的管理中。這一過程客觀上實現了公共權力的重新配置。

第二，國家治理的客體立體化。中西方的經典國家治理理論都認為治國就是治民，這是因為中西方傳統的學者在一定程度上都受到了階級統治觀念和社會生產關系的影響。隨著社會生產力的發展，社會生產關系發生了劇烈的變化，社會經濟與政治理論不斷成熟，科學技術不斷發展，這都導致了傳統治理客體表達其政治訴求的愿望和能力與日俱增。傳統的治理客體越來越多地參與到了國家治理中，而國家機關則在一定時空中成為治理的客體。

第三，國家治理目標的人本化。不論是孔子追求的“君臣父子”的社會秩序，還是亞里士多德設計的古希臘城邦，其治理目標都定位于建立中產階級掌權的政體。現代的生產關系則要求以人為本的社會治理目標，社會經濟、政治、文化和環境的建設都應當追求人的可持續發展，實現人民的自由和幸福。國家統治秩序的建立，無論經濟建設還是社會改革，最終都應當落實到人。

第四，社會治理方式的規范化。傳統的國家治理多依賴宗教和神權，注重培養治理客體的順從度，而忽略了治理的法理性與規范性，孔子所謂的“民可使由之，不可使知之”所體現的正是這種傳統治理方式的表達。社會權力的法理性與規范性對現代國家治理至關重要，它一方面保證了社會權力行使的效率，另一方面保證了社會權力不被濫用。因此，各個國家一般都制定和頒布了行政程序法和政府信息公開法等相關法律。

五、構建治理型國家治理模式的途徑

治理的最終目的是對社會進行有效的約束與規范，為人民群眾謀福祉，促進社會的發展與進步。我們首先要正視當下中國社會面臨的問題，，我國在建國初期受蘇聯模式影響，建立了高度集中的計劃經濟體制，造成全能型國家治理之風盛行，政府成為國家治理的唯一主體，體制的僵化，嚴重地壓抑了廣大人民群眾的積極性。改革開放后，中國社會經歷了多層次、全方位的深入改革，建立了中國特色社會主義制度，三十多年的探索與實踐取得的成就舉世矚目。

治理型國家治理模式的建構，離不開對現行的國家治理體系的弊端的深刻、清醒的認識，治理型國家治理模式，講究國家治理體系與能力的現代化，即讓社會治理的配套制度能夠與經濟社會的發展相匹配，無論是立法、財政投資還是政府考核制度，都要與社會發展相適應。

其次，政府要轉換自身職能，改革完善政府治理體制。要從根本上改變我國“強政府、弱社會”的治理格局，政府要推動治理創新，對經濟市場進行調控與監管，提高自己的公共服務技能，提高自己的社會管理水平。

最后，我國是人民民主專政的社會主義國家，積極引導人民參與國家治理是必須的。近年來，我國的法律建設不斷完善，但與社會日新月異的社會發展相比，在社會領域的立法還稍顯不足。這嚴重制約了國家治理的現代化發展，因此，推進國家治理體系和治理能力現代化發展，必須對現有法律進行完善和健全，必須依法治國，從而創造穩定的社會環境。

本文系江蘇哲學社會科學規劃課題“江蘇特色志愿服務的制度化建設研究”（批準號13SHD018）階段性研究成果。

（作者單位：南京理工大學馬克思主義學院）