我國的行政事實行為及其類型化分析

本文通過對我國現行法規定和行政法實務的實證分析，將行政事實行為分為行政調查、行政評估、行政內部流程、行政前置作業、行政補充作業、行政單純執行、政府信息提供等具體類型，進而將這些行政事實行為歸納為依附性行政事實行為和獨立行政事實行為兩大類。

法律上的事實行為的定義不一而足。臺灣行政法學者陳新民先生曾對行政事實行為這一概念的來龍去脈做了簡要的介紹，并提出了自己的看法。他認為，行政事實行為與行政法之法律行為相對，本質特征在于并不追求產生、變更或消滅行政法上權利義務關系的結果。我國大陸不少行政法學者也以各不相同的表述傳播陳先生的說法。但我們認為，這一特征并未反映行政事實行為的本質。

表意行為與事實行為之別，無論公法領域還是私法領域都是存在的，并且有一個共同的界定標準，即是否包含意思表示。兩者的共同之處則在于系人類行為而非事件。表意行為又包括法律行為和情誼行為，法律行為的核心要素是追求特定法律效果的意思表示，而情誼行為雖然含有意思表示但意思內容限于情感傾向而不涉及法律調整。

在民法上，在法律行為和事實行為之間存在著事實上契約這樣的中間概念。事實上契約的本質特征是：雖然欠缺與行為相對人之間的意思聯絡這一法律行為的核心要素，卻在實質上又具有類似法律行為的效果。因此，事實上契約其實并非事實行為。投幣購票或購物是一種典型的事實上契約，雙方當事人之間并無要約和承諾的到達，但其權利義務關系則完全按合同處理。

在行政法上，在行政機關的法律行為和事實行為之間也存在一個中間概念，即行政事實行為。行政事實行為并非行政法上的事實行為。行政機關的法律行為一般稱為行政決定，這是行政機關對行政相對人的權利義務施加特定法律效果的表意行為；而行政事實行為則是指，行政機關雖未對行政相對人的權利義務直接施加特定法律效果，但仍然對其權利義務產生影響的行為。換句話來說，行政事實行為并非不追求而只是不直接追求產生、變更或消滅行政法上權利義務關系的結果。因此，行政事實行為同樣適用依法行政原則。

一、行政事實行為的具體形態

行政事實行為的共同點在于行政機關并未作出決定以將特定法律效果施加于相對人權利、義務。而行政事實行為的具體形態是復雜多樣的。根據對我國現行法律規定和行政法實務的觀察，本文將其形態總結為以下幾個種類：

1.行政調查

行政調查包括勘察、聽取申辯、聽證、通知補正材料等行政活動，需要行政相對人的配合，但并不直接產生實體法律效果。行政調查是行政執法的一個環節，極有可能直接損害行政相對人的權益，須特別注重正當程序原則的適用。行政調查作為行政決定的準備活動所采用的措施，也可能用于行政情報匯集，但兩者的性質以及與具體行政決定之間的關系則完全不同。

2.行政評估

行政評估包括向公眾征求意見、委托第三方或專門人員進行評價等行政活動，不需要特定行政相對人的配合，也不直接產生實體法律效果。建設項目環境影響評價、高校設置評審、物品估價、技術鑒定等都是典型的行政評估，是行政決策民主化、科學化的保障性措施。雖然評估結果系于專業技術判斷，但評估主體資格、評估程序合均可受法律評判。

3.行政前置作業

前置作業包括行政機關內部的初審、請示、報告及批復等，相應結論直接作為行政決定依據。比如，申請律師執業，設區市司法行政機關的初審結論是省級司法行政機關作出許可決定的依據。

4.行政補充作業

行政補充作業是指行政決定完成之后并不具有執行性質的補充性行政事實行為，其法律效果獨立存在，比如教育督導報告的公布。

5.行政內部流程

行政內部流程包括行政機關內部的審核、咨詢、討論，影響行政決定的進程但并不作為行政決定依據，甚至并沒有產生相應的行政決定。為了便于決策過程中各種意見的充分表達，相關信息原則上不向社會公開。行政調查、行政評估和行政前置作業雖然同樣處于行政決定的準備階段，但并非內部流程，除涉及國家秘密等法定例外情形以下，均屬于政務公開的范圍。

6.單純行政執行

單純行政執行是行政機關純粹根據生效法律文書就其載明的事項將法定結論轉化為現實結果。作為執行依據的法律文書不只是行政決定書，還包括法律規定由行政機關協助執行的司法文書，比如不動產登記機關協助執行人民法院的生效裁判。

6.行政情報匯集

行政情報搜集為行政決策所必需，但未必與具體的行政決定相結合。比如大范圍的人口普查及其他各種統計調查，特定區域的機動車流量監測等。

7.政府信息提供

行政機關的政府信息提供包括危險警示（疫情、災情等）、信息查詢和信息公開。信息提供是行政機關履行法定職責的活動，適用依法行政原則。信息提供本身并非行政決定，但對某些行政信息來說是否提供取決于前置性的行政決定。這種前置性的行政決定與行政補充作業所對應的行政決定不同，前提依附于信息提供程序，后者則處于被依附的地位。

三、依附性行政事實行為

部分行政事實行為如行政調查、行政評估、行政前置作業和單純行政執行等，雖然在形式上具有一定的獨立性，但與行政決定或司法決定相關，一般不會對行政相對人的權利、義務產生獨立的影響，可以歸入依附性行政事實行為，不單獨接受合法性審查（行政復議或行政訴訟）。

同一行政管理事項的不同環節分別由不同行政機關實施，依附性行政事實行為并不是獨立的行政決定，比如行政許可中的初審。但依附性行政事實行為的缺位或越位，均有可能導致相應行政決定不合法，因此在對最終的行政決定進行合法性審查的程序中，也需要對依附性行政事實行為進行審查。但是，對行政評估的審查范圍僅限于評估資質和程序而不涉及專業技術判斷。

當然，依附性行政事實行為在特殊情況下也可能直接影響行政相對人權利、義務或造成損害。比如，調查行為泄露了第三方的隱私或商業秘密，此類情形中受到損害的當事人依法有權直接啟動救濟機制。

如果行政前置作業涉及行政機關不履行法定職責，比如設區市司法行政機關對律師執業許可申請不履行法定職責，則構成行政決定。這也就是說，初審和拒絕實審是兩種不同的行政行為，前者為行政事實行為，行政相對人不能直接訴諸行政復議或行政訴訟；后者為行政決定，行政相對人可以直接訴諸行政復議或行政訴訟。

至于司法協助執行的行政事實行為，除非超出執行依據，否則其合法性不單獨接受合法性審查。如果行政機關在協助執行時擴大了范圍或違法采取措施造成損害，或者行政機關不履行司法協助執行職責造成損害，則受到損害的行政相對人可以請求確認行政行為違法并予以行政賠償的。

四、獨立行政事實行為

有一些行政事實行為從其法律效果來看具有相對的獨立性，可稱之為獨立行政事實行為，比如行政內部流程、行政補充作業、行政情報匯集和政府信息提供。獨立行政事實行為也并不全部屬于可訴行政行為。

行政內部流程無論是否與行政決定相關，對于行政相對人并不產生行政法上的效果。杭州市教育局曾對杭州教育學院關于一名教師自動離職處理的請示報告作出批復，這同樣也屬于舉辦者與事業單位之間的內部流程，對這名教師并未直接約束力。由于人事管理權限依法歸屬高等學校，對該教師的權利、義務產生影響的有效決定為杭州教育學院的民事法律行為，相應的爭議為民事爭議，應通過仲裁和民事訴訟解決。杭州市教育局的批復為行政事實行為，雖然可以作為民事證據，但其合法性在民事程序中不受審查。與此同時，由于作為行政內部流程的批復并沒有產生相應的行政決定，其合法性也不可能進入司法審查程序。

行政補充作業并不具有執行性質，其法律效果獨立存在的。關于此類獨立行政事實行為，可以教育督導報告的公布為例加以說明。專項督導或者綜合督導結束，教育督導機構應當向本級人民政府提交督導報告；縣級以上地方人民政府負責教育督導的機構還應當將督導報告報上一級人民政府教育督導機構備案。而第二十四條又規定：縣級以上人民政府或者有關主管部門應當將督導報告作為對被督導單位及其主要負責人進行考核、獎懲的重要依據。根據現行法的規定，對于督導報告的公布，并不在任何合法性審查的范圍之內，系不可訴行政行為。

行政情報匯集和政府信息提供也是獨立行政事實行為。行政情報匯集的目的不在于就公民、法人的權益施加法律效果，但在實施過程中也可能造成損害，因此雖然也可能引起損害賠償訴訟，但不存在由人民法院判決撤銷的可能。政府信息提供涉及到行政機關相對于公民、法人的法定職責，并對行政相對人的權益產生直接的法律效果，按照現行法的規定屬于可訴行政行為。

五、結語

行政事實行為類型化是一種實用的法律適用工具，可以就行政法律關系中的權利救濟途徑提供快速、有效的指引，對促進依法行政和提高行政效率均具有重要的現實意義。本文通過對行政事實行為的具體類型加以分析對比，將之歸納為依附性行政事實行為和獨立行政事實行為兩大類。盡管這一類型歸納并不周延，因為客觀上不可能做到，但類型化努力可以促進行政爭議解決方案明晰程度的提高，使得法律規范的模糊性和法律后果預期的難度隨著類型化精準度的提高而降低。

（作者單位：浙江智仁律師事務所律師）