住房公積金制度存廢之爭初探

摘 要：為提高職工住房消費能力，在借鑒新加坡住房公積金制度的基礎上，形成了具有中國特色的住房公積金制度。從建立之初到現在，住房公積金制度存廢之爭一直沒有停止過。本文運用制度經濟學理論，以某市住房公積金數據為基礎，從提高效率、促進生產、促進公平三個方面對住房公積金制度運行進行了分析，認為制度有其存在的理論基礎，并對制度在公平性方面存在的問題提出了優化建議。

關鍵詞：制度經濟學；住房公積金制度；公平性

住房公積金制度目的是為加強職工購買房產的能力，基于住房改革過程與新加坡住房公積金制度設立的一項系統的住房制度體系。從建立之初，住房公積金制度就飽受爭議，現在又面臨著存廢之爭？那一項制度存在的依據是什么呢？

一、住房公積金制度發展面臨的困境

住房公積金制度經過二十多年的發展，雖然取得了一定的成績，但還有許多制度發展的深層次問題尚未解決，這也是制度飽受詬病的淵源。“濟富不助貧”是根本原因，制度缺少公平性，主要體現在：

（一）起點不公平

1.職工的月繳存額差距過大。按照目前某市的繳存情況來看，繳存基數的上限為21048元，按最高繳存比例單位、個人各12%計算，月繳存額為5052元，部分單位還會按相同比例繳納補充公積金和住房補貼等，那么月繳存額合計金額更高。繳存基數的下限定在1950元，依據平均繳存比例單位、個人各11%進行計算可得每個月的繳存額是429元，這部分職工很少有補充公積金。最高繳存額是最低繳存額的10倍，有進一步擴大差距之嫌。

2.職工因稅收政策享受的優惠差距過大。以某市為例，無論從繳存的住房公積金，還是貸款利息，政策對中低收入職工的支持的力度都有限。從表一可知，最低收入者基本無法享受稅收優惠政策，其他收入人群享受的稅收優惠政策的力度也不同。

（二）使用不公平

1.不同收入職工使用住房公積金貸款次數不同。住房公積金制度體系內部存在一些收入較高的繳存職工兩次申請公積金貸款情況，享受到了公積金貸款低利率的優惠，從而實現改善其居住條件目的。也有一些收入較低的員工因為存在首付款，還貸能力等條件限制，缺乏購房貸款能力，不能充分享受低利率政策，也不能享受公積金貸款利息抵免稅等相關優惠。

2.存款利率低。這些收入較低的繳存員工，因為購買能力不足，其繳存的公積金只能在公積金中心進行“沉淀存放”，得到依據一年期存款利率進行計算的利息。再加上資金存在的貶值風險，資金使用率降低，此項制度的參與不能對其住房條件產生積極影響。

二、制度產生的理論淵源

人際交往中存在的規則，社會組織架構與機制就是制度的主要組成部分，把制度當作是一項研究對象的經濟學分支就是制度經濟學，主要內容包括：制度對經濟行為與經濟發展產生的影響，經濟發展怎樣去影響制度演變等。制度是指人際交往中的規則及社會組織的結構和機制。制度經濟學是把制度作為研究對象的一門經濟學分支，主要研究制度對于經濟行為和經濟發展的影響，以及經濟發展如何影響制度的演變。科斯 （Ronald Coase）《企業之性質》首次對制度經濟學提出了認知，將交易成本概念引入其中，并對企業與市場在經濟交往中的作用做了詳盡分析。從“成本—收益”分析來看，一項新的制度安排只有在其預期凈收益大于預期的成本時，才會建立。而判斷一項制度是否存在的主要依據包括：一是制度是否提高了效率？二是制度是否促進了生產？三是制度是否促進社會公平？

三、住房公積金制度存廢的理論分析

在提高效率方面，住房公積金制度對于微觀個體來說，有利于提升效率。現實表明：大部分職工在購買住房申請貸款的過程中，幾十萬不等的首付款讓很多人愁上眉梢。一般情況下，職工工資具有粘性特征，有持續上漲趨勢，基于當前收入計算貸款數量及月還款額度，結合工資整體發展態勢具備償還能力。根據某市當前住房公積金貸款政策來說，員工在購買首套90平米以下的住房過程中，申請的公積金組合貸款的首付比例占到兩成。若申請按揭貸款，則首付款比例為三成。也就是說員工購買一套價值100W人民幣的住房，申請公積金貸款只需自身出資20W元首付款即可，而申請按揭貸款的員工則需要出資30W元，籌集的資金額度超出了百分之五十。從儲蓄的角度出發考慮，如果員工收入增長態勢與住房價格增長態勢基本保持一致，存儲的時間也會相應增加百分之五十。所以，首付款比例的縮減對于員工提早實現購房行為，減少員工購房等待時間具有重要作用，也從個體上實現了員工對于住房購買的效率。

在促進生產方面，住房公積金制度對生產也會產生一定積極作用，上文論述的有關提高效率方面認知表明：住房公積金制度有利于提前生成住房交易，形成有效購房需求。供給理論表明：在有效需求的推動下，有效供給動力增強，房地產業得以全面發展。理論研究與國外實踐均表明，房地產業作為國家支柱型產業，與宏觀經濟總量發展趨勢呈正相關關系。因此，房地產業的發展一定程度上促進國民經濟的發展，本文不再展開對房地產業與一國經濟發展的理論分析。

此外，個人住房公積金貸款相對于商業銀行的按揭貸款而言，職工每月可少支付一部分利息，這部分利息可稱為職工的可支配收入用于消費，一定程度上刺激生產促進經濟增長。以貸款期限30年、貸款金額100萬，按揭貸款利率按8.5折，公積金貸款利率按3.25%進行測算，商業銀行利息總支出約50萬元，公積金貸款利息支出約36萬元，可為職工節省約為14萬元，若商業銀行貸款利率按4.9%測算，不給予任何折扣，則可節省21萬元。

在促進公平方面，住房公積金制度在繳存比例方面，采用職工原則上繳存比例一樣，但依據各個不同單位經濟效益存在的差異，允許繳存比例存在差異。但同一單位內部繳存比例要求一致，并對繳存比例上下限進行了規定。住房公積金制度設計秉承公平原則，所有繳存員工賬戶余額的存款利率與一年期存款利率相同，在申請公積金貸款過程中的貸款利率相同，都是住建部指定的貸款利率。可貸款額度的設置也充分綜合職工賬戶余額倍數、還貸能力、首付款比例、最高限額等四個因素的最低值進行設定，與此同時，為完善我國工資收入分配體制存在的部分問題，充分體現公積金制度發揮的保障作用，某市也專門針對中低收入繳存職工實際情況進行額度設置。比如購買保障房和首套住房的，余額倍數按20倍計算；申請二套住房的，余額倍數按10倍計算等，賬戶余額不足2萬的，按2萬計算等，在一定程度上完善了我國收入分配體制存在的缺陷，社會的公平性增強。

綜上訴述，基于制度經濟學理論背景下，住房公積金制度對于促進生產、提升效率、促進公平等方面發揮著重要作用。

四、提高住房公積金制度公平性的具體建議

針對住房公積金制度在公平性方面存在的問題，為了增強住房公積金制度的吸引力，可從以下兩個方面提高制度設計的公平性。

（一）起點公平—繳存基數限高保低

職工住房公積金的月繳存額由繳存基數和繳存比例構成。在大多數城市，住房公積金均有統一繳存比例，比如北京為12%，天津為11%，而繳存基數為職工上一年度的月均工資，月均工資的統計口徑依據國家統計部門來核定；在繳存基數方面，可設置繳存基數的上下限，熨平職工本身工資差距的振幅，縮小住房公積金月繳存額的差距，同時逐步提高職工的最低繳存基數。

（二）使用公平—限制過度使用住房公積金貸款

在使用方面，為促進住房公積金制度的公平性，需從以下三個方面予以完善：

1.對公積金貸款實行差別化定價。相對于住房公積金的繳存人員而言，在申請公積金貸款過程中，需根據其購房套數、緩存基數、購房面積等條件設置差別化貸款利率，也就是差別化定價。比如對首次購房者而言，購買面積也小于固定面積的可適當下調貸款利率，反之則要上調貸款利率，可和按揭貸款利率一致。具體可以參照墨西哥全國勞動者住房公積金（INFONAVIT）的方式，對不同繳存群體實行差別化的貸款利率。如此可確保所有繳存職工只能享受一次低息貸款，一定程度上促進制度的公平性，限制高收入職工過渡使用住房公積金貸款的低息資源。

2.設計合理的利息補償機制。當前有部分繳存職工沒有購房意向，卻一直繳存公積金現象，這部分群體沒有享受到公積金制度優惠，繳存額也只能獲取一年期定期存款利率的利息，等其退休時就可能會承受貨幣貶值帶來的一系列風險。因此，為進一步增強住房公積金對職工的吸引力，就要對員工公積金綜合貢獻因素進行考量，通過增值收益等方法對繳存職工予以補償。補償總體思路為：對住房公積金貸款從未達到個人最高限額的進行補償，對從未進行過住房公積金貸款的予以補償，前者應對其進行相應比例，而不是全額的補償，這種補償額是全額補償與貸款差額和最高貸款限額比的乘積。后者應按照住房公積金存貸利差，按年住房公積金賬戶金額對其進行利率全額補償。其中，住房公積金管理中心也會產生一定管理費用，因此補償應減掉這部分產生的費用。這種形式的利率補償制度是對住房公積金貸款者權益的保護，也照顧到了未貸款群體的利益，使得住房公積金制度整體趨于平衡。

3.拓寬住房公積金使用渠道。對住房公積金繳存群體實行分層措施，對于具備購買住房條件的繳存職工，可讓其通過申請公積金貸款來享受低息政策。對于不具備購房能力的繳存職工，可讓住房公積金結余資金用在公共租賃住房建設上，優先考慮租給繳存職工。以此保障住房受益群體限制在住房公積金繳存范圍內，避免“被參與”現象出現，保證所有繳存職工參與此制度都能享受到不同程度的居住優惠條件。所有繳存職工都因參與這項制度而獲取收益，確保所有繳存職工參加制度后住房福利均有提高。

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