機關事業單位養老保險改革問題及對策

事業單位養老保險制度是我國社會保障制度的重要組成部分，但隨著社會主義市場經濟的發展，也存在一些問題亟待解決。如何解決改革中所遇到的難點，是當前需要深入研究的重大現實問題。

一、事業單位養老保險制度改革的重要意義

（一） 事業單位養老保險制度改革是建立健全社會保障體系的重要內容

我國社會保障制度改革最早是從國有企業開始的。經過20 多年，企業社會保障制度已基本形成了一套完整的社會保障制度體系。但是，行政事業單位的社會保險制度改革一直滯后，其養老、醫療仍由財政負擔，由此導致企業與行政事業單位之間社會保險繳費與待遇不平等，社會保障制度缺乏統一性和規范性。因此，必須加快事業單位養老保險制度改革，為統一規范社會保障體系的形成創造條件。

（二） 事業單位養老保險制度改革是健全公平競爭市場環境的客觀要求

市場經濟體制的基本要求就是建立公平市場競爭環境，但從實際看，我國行政事業單位養老保險制度改革遠遠滯后于企業，導致企業與行政事業單位之間收入分配差距的擴大，阻礙了正常的人員流動，客觀上違背了市場環境的基本要求。因此，加快事業單位養老保險制度改革，對于促進公平市場競爭環境形成和人才合理流動具有非常重要的作用。

（三） 事業單位養老保險制度改革有利于推進事業單位改革的進一步深化

我國事業單位經過多年運行存在諸如職能界定不清，供養人口太多，財政負擔沉重等問題，需進一步深化改革。根據國務院事業單位改革的精神，事業單位劃分為行政職能型、公益服務型三類，其中將行政職能型改為機關，經營型改為企業，僅保留公益服務型事業單位。這就大大縮減了事業單位規模和職工人數，有效的減輕各級財政負擔。然而當前我國事業單位改革的另一重點就是養老保險改革。改革的下一步需減少事業單位對財政供給的依賴性。建立事業單位之間統一規范的社會養老保險制度，不僅有利于建立全社會統一、規范的養老保險制度，也為深化整個事業單位改革創造至關重要的條件。

二、事業單位養老保險制度改革存在的問題

（一）養老保險雙軌問題

“雙軌制”問題開始于1991年，中國實行企業職工養老改革，相關決定中規定由國家、企業和本人共同承擔社會養老保險費用，實行社會統籌方式。企業職工養老從“單位負責”過渡到“社會保障”。機關事業單位沒有列入改革范圍，仍由國家財政撥款。這樣，在養老制度上，機關事業機構和企業就形成了兩種截然不同的“軌道”模式。由于時間的推移，隨著改革開放的不斷深入，國家“雙軌制”帶來的影響也越來越明顯。

1、養老金差距越來越大

一方面，機關事業單位和企業養老金的計算方法大不相同，導致了兩者退休待遇之間的差異。因為在企業里，員工的養老金是社會平均工資的五分之一，而在機關事業單位里，事業單位里計發養老金的方式與政府機關大同小異，即以退休前的全額基本工資為基礎的，是工齡的長短為計發依據，其他類別的工資比如級別工資等也是按很高的比例系數計算的。另一方面，退休金的調整比例的不同加劇了兩者之間的差距。1995年起，企業退休職工退休金調整比例為上一年度員工的平均工資增長率的40%-60%，而機關事業單位的則為同級別在職員工平均工資增長率的90%。近些年來，國家8次連調企業退休者的養老金，但是調整結果還不如機關事業單位一次的調整，由于調整幅度的差距導致兩者養老金差距擴大至五千多元。

2、不利于人才合理流動

現行的機關事業和企業養老保險的雙軌制嚴重阻礙了勞動力人口的合理流動。每年都有大量的人員參加公務員考試，而一些中小型企業難以招到優秀人才。其中的原因之一是因為大多數人認為機關事業單位養老保險待遇較高，并且個人不用繳納各種社會保險費。人力資源大量流向機關事業單位的同時，又難以從機關事業單位流向企業。這主要是因為企業養老保險制度為“統賬結合”，一旦轉到企業工作，則職工養老保險的個人賬戶部分缺失，養老待遇將會受損。由此可見，雙軌制嚴重影響了人才的流動方向，導致了人力資源在勞動力市場上的分配不平衡，阻礙了人才市場的健康發展。

3、加大了政府財政壓力

我國企業職工養老保險制度養老保險費由國家、企業、個人三方共擔，采取社會統籌與個人賬戶相結合的模式。而大多數機關事業單位工作人員個人不需要繳納養老保險費，由政府進行財政預算，給予財政支持，籌資模式屬于現收現付式。在我國“未富先老”的形勢下，人口老齡化的加劇使得機關事業單位退休人員越來越多，然而，社會保險的剛性發展特征使得養老金也會越來越多，這樣一來政府的財政負擔只會越來越重。

（二）頂層設計問題

1、缺乏完善的法律細則

目前，機關和事業單位機構養老保險制度改革沒有統一的法律政策以及完善的法律細則，各地方制定了不同的實施辦法，這樣就導致了政策上的隨意和多樣。在參保對象上，有的地方規定為機關和事業單位全員參保，有的規定為僅自收自支事業單位參保；在繳費基數上，有按檔案工資的，也有按實發工資的；在繳費比例上，有按在職員工工資總額為繳費基數，即“單基數繳費”的，也有按離退休養老金與在職員工工資之和為繳費基數的。

2、缺乏規范的養老保險制度

現在的養老制度實行的是現收現付制，也就是說，用現在正在工作的人繳納的養老保險費支付給已退休人員，退休人員領取到的養老金是現在在崗員工繳納的。這種保險財務模式是根據每年的實際需要，從工資中提取一定比例的養老金，本期征收，本期使用，而不為以后使用提供儲備。從而導致在基金管理方面，沒有基金積累。

三、進一步推進我國事業單位養老保險制度改革的政策建議

根據前述分析，現就我國事業單位養老保險制度的改革提出下述政策建議：

（一）推行“雙軌制”向“單軌制”轉變

如前文所述，雙軌制模式不利于人才的自由流動和社會的穩定，也不利于事業單位自身制度的改革，嚴重阻礙經濟社會發展。需要對事業單位和企業養老保險制度進行銜接，具體如下：

首先，事業單位與企業的養老保險制度要逐步實現政策上的統一性。二者實行統一的 8%繳費基數比例，并記入個人賬戶，單位繳費部分全部用于統籌基金。同時，還應建立企業年金和事業單位職員年金，妥善解決兩種養老保險待遇的落差問題。

其次，要重點處理好“中人”的問題。機關事業單位職工可以參照企業職工養老保險改革時實行時的處理方法，將人員按其退休時間分為三種類型：老人（機關事業單位養老保險制度改革前已經退休的工作人員）、中人（改革前已經參加工作但尚未退休的工作人員）和新人（改革后參加工作的工作人員）。基本養老金計發辦法應采取“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的原則進行合理穩步地改革。在這三種群體之中，“中人”的養老待遇問題最為復雜，需重點要處理好。

第三，關于轉移養老保險基金的辦法，不能只局限于本省本地區只轉移保險關系，應執行連同個人賬戶不受限制一同轉移的辦法，對養老保險由事業單位到企業，按現有企業個人賬戶同等情況補建賬戶，這樣可以避免兩類人員的養老水平的不一致性。

（二）加強改革頂層設計，完善相關法律法規

事業單位養老保險制度改革，離不開有效的制度供給。有效的制度供給是事業單位養老保險制度改革根本的保障，沒有有效的制度供給，改革進程必然緩慢或者受阻。試點省市改革的實踐也很好地證明了這一點。而對于事業單位養老保險制度改革的制度供給而言，我國可以參照發達國家的經驗。發達國家在推進公職人員養老保險制度改革時，多以立法先行，借助法律法規的權威性來推動公職人員養老保險制度的建立。而我國在此方面還比較薄弱，與事業單位養老保險改革關聯最密切的只有《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》及《事業單位職業年金試行辦法》。因此，我國事業單位養老保險改革下一步應在“摸著石頭過河”式改革的基礎上，加強頂層設計，將事業單位養老保險制度改革問題上升到更高的法律法規層面，如對《中華人民共和國社會保險法》進行修訂，或制定專門的《事業單位工作人員養老保險管理條例》等等。如此，方能確保改革穩步推進，取得預期效果。

（作者單位：江西應用技術職業學院）