高職院校混合所有制辦學改革理論研究與實踐探索述評

[摘要]文章梳理了高職混合所有制辦學改革討論、研究的基本概況，分析了高職混合所有制辦學改革的價值，并對高職混合所有制辦學改革的內涵、特點等進行了探討，在全國高職院校混合所有制辦學實踐探索案例分析的基礎上，提出目前混合所有制辦學的困境，即教育公益性與資本逐利性的矛盾問題、國有資產流失的風險控制問題、公辦高職院校混合制辦學改革的動力問題。

[關鍵詞]高職教育 混合所有制 經費投入

[作者簡介]吳益群（1968- ），女，江蘇南通人，南通航運職業技術學院成教院副院長，副教授，研究方向為教育管理；范可旭（1979- ），男，山東濰坊人，南通航運職業技術學院高教研究所，講師，碩士，研究方向為高職教育。（江蘇 南通 226010）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）09-0014-04

混合所有制是指分屬不同性質所有者的產權共存于同一經濟體的經濟形式，其本質為股份制經濟或以股份制為基礎的經濟形式。首次將“混合所有制”這一原本為經濟領域的專業術語移用于職業教育領域的官方文本是《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）（以下簡稱《決定》），其中“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”的表述引起了職業教育界的強烈反響。

一、對高職混合所有制辦學改革討論、研究的基本概況

《決定》發布后僅兩個月，教育部高職處便委托國家示范性高職院校——蘇州工業園區職業技術學院牽頭組建團隊開展專題調查研究，了解全國高職院校混合所有制的辦學情況，對職教領域試行混合所有制的可行性進行深入探討。全國高職高專校長聯席會議2014年年會對該研究課題給予立項支持，并委托該課題組負責籌劃“激發高職院校辦學活力”分論壇，專題討論“高職院校混合所有制改革”，全國高職高專校長聯席會議2015年年會再次提及“混合所有制辦學”并征集案例。

2015年11月，筆者以“高職教育混合所有制改革”作為關鍵詞在中國知網進行主題搜索，搜到報紙時評8篇，雜志專訪、專稿、特稿等6篇，研究論文10多篇，主要發表于《中國教育報》《光明日報》《中國職業技術教育》《教育與職業》《職教論壇》等報紙和期刊上。各類文章的作者除了報社知名記者外，多為高職院校的校長、書記，高職教育研究所所長及教育主管機關職能部門的管理人員。深圳職業技術學院黨委書記、校長劉洪一的《混合所有制，職業院校如何嘗試》、蘇州工業園區職業技術學院黨委副書記王壽斌的《混合所有制：高職改革“市場化”探索》等，從不同角度對混合所有制辦學改革進行了思考，都極具代表性。

除上述相關研究外，上海市教育科學研究院潘奇主持的“混合所有制辦學的理論探討與實現策略研究”和煙臺大學于光輝主持的“教育領域探索和發展混合所有制的問題研究”均被列為2014年度國家社科基金教育學項目和全國教育科學“十二五”規劃2014年度立項課題。盡管目前關于混合所有制辦學領域的課題研究數量少、起步晚，但上述兩個課題能夠同時在國家級的課題評審中獲得立項，足以說明國家已經開始關注混合所有制辦學的改革，力求首先在理論上獲得突破。

二、高職混合所有制辦學改革的價值

（一）解決高職教育經費投入不足的問題

職業教育需要進行實訓基地建設和學生技能訓練，生均培養成本是普通高等教育的2～3倍。但是，長期以來，我國高職教育的投入普遍低于普通高等教育，經費投入不足的問題已經成為制約我國職業教育發展的重要瓶頸。而我國擁有世界上最大規模的職業教育體系，完全依靠政府投入不現實，只有大力發展混合所有制，吸引更多的社會資本投資職業教育，形成政府、企業和個人多方投入機制，才能從根本上解決職業教育投入不足的問題。

（二）解決高職教育校企合作深度融合的問題

多年來，雖然政府十分重視校企合作，也采取了一定的政策措施予以推動，職業院校也有與企業合作的強烈愿望，在促進校企之間的合作上做了各種嘗試和努力，但學校與企業之間的關系仍是感情維系多過利益維系，產學合作的長效機制仍然沒有建立起來，原因是未能從根本上調動行業、企業參與高職教育的積極性。而混合所有制則依托股份來集聚企業，依靠產權、股份和收益來維系校企關系，形成命運共同體，從而促進校企深度融合。

（三）解決高職院校管理體制去行政化的問題

在現有體制下，高職院校管理最大的弊端是政校不分家，政府“管辦評”三位一體，學校法人治理結構不能有效落實，辦學自主權得不到真正體現。學校實行黨委領導下的校長負責制，按照黨、政兩條線設置內部管理機構，部門繁多，冗員過多，辦事效率低下。實行混合所有制辦學，資本權益不再單一，不同利益主體相互協商又相互制約，在不違背黨的教育方針的前提下，內部管理結構按照資本效能的最佳狀態優化設置，形成新的產權配置結構、法人治理結構和內部管理運行體系，原有的權益結構壁壘被打破，去行政化問題迎刃而解。

（四）解決高職教育建立市場競爭機制的問題

國家高層管理在職業教育領域提出混合所有制概念，隱含了要以市場機制和經營理念來推動職業教育發展的深意。隨著社會主義市場經濟的深入發展，我國教育的市場介入已經成為不爭的事實。公辦高職院校與民辦學校或機構相比，在辦學積極性、市場開拓能力、服務意識和水平等方面均顯不足。目前公辦高職院校已經面臨生源危機，要想走出困境，必須市場化。而混合所有制具有成熟的市場運作機制，可使資產從停滯狀態轉化為運動狀態，使資產的存量結構和增量結構遵循市場效率原則，在流動中不斷得以優化，并因競爭而生成內在激勵機制。

三、對高職混合所有制辦學改革相關理論的探討

（一）高職院校混合所有制改革的內涵

從宏觀上講，混合所有制經濟是指一個國家或地區所有制結構的非單一性，即既有國有、集體等公有制經濟，也有個體、私營、外資等非公有制經濟；從微觀上講，則是指不同所有制性質的投資主體共同出資組建的實體。我國現有1300余所高職院校，其中近80%是國家辦學（大多由教育行政部門主管），20%左右為社會力量辦學，可見宏觀層面上的混合所有制職業教育辦學已經存在。由此可推測《決定》的意圖不在宏觀而在微觀，即通過由公辦學校吸納社會資本參與辦學形成具有多元產權結構的辦學個體的改革，進一步鞏固和擴大宏觀層面非公有制辦學的成果和規模。高職院校混合所有制辦學的內涵就是要吸引各種形式的社會資本以資金、知識、技術、管理、設備等要素，按照利益共贏、風險共擔原則實質性參與投資辦學，使高職院校產權結構發生革命性變化，由國家單一所有制主體辦學，轉變為不同所有制經濟主體共同投入并共同實施決策、評價、改進的新型辦學主體。

對于高職院校混合所有制辦學的內涵的理解，還要注意把握兩個核心要素：一是混合所有體制必須有國有資本成分，二是混合所有制的主體必須是獨立法人（蘇州工業園職業技術學院單強牽頭的課題組的觀點）。這就排除了不涉及實質性產權合作或資金投入的職教集團、合作聯盟或協作組織之類的松散型校企合作。在這樣的理論界定下，可以把高職教育領域的混合所有制分為“大混合”和“小混合”兩個層次。“大混合”是指國有資本與社會資本在院校法人層面實現混合；“小混合”則是指學校內部二級辦學機構層面或具體項目層面的混合，包括二級學院、實訓基地、研發中心等載體中的混合，但要以法人資格出現。

（二）高職院校混合所有制改革的特點

與企業混合制改革相比，高職院校混合所有制改革更為艱難。無論資本怎樣混合，企業的性質不會變，現代企業制度的基本要求不會變，但高職院校混合所有制改革不僅要解決一般混合所有制經濟組織必須解決的股權結構、治理結構、運作機制、投資退出機制等問題，更重要的是如何平衡教育的公益性與企業的營利性。

1.混合所有制高職院校是公益性與營利性矛盾的統一體。高職院校以提供有效培養高素質技術技能人才教育服務為首要目標，區別于一般企業組織以單純追求經濟利益最大化為首要目標，高職院校教育服務的公益性事業特征區別于一般競爭類營利性企業特征。現代學校制度建設與現代企業制度建設雙重任務的矛盾運動會貫穿于高職院校混合所有制發展始終，決定混合主體新制度建設的成敗。

2.高職教育混合所有制改革集“破繭式”創新與社會性規范于一身。教育是相對公平和圣潔的領域，不能有失社會規范和責任。高職教育混合所有制改革體制創新的空間巨大，是一項系統性的復雜工程，尚處于試點和經驗形成階段，在目前法律邊界、權益保護、運行規范等都沒有明確政策規定的情況下，改革者能否做到創新意識與規范意識并存將決定改革的成敗。

（三）高職院校產權混合的路徑設計

蘇州工業園職業技術學院單強牽頭的課題組就資本跟誰混、怎么混的問題，對高職院校產權混合的路徑做了如下五種設計：

1.公辦院校自改自治。采用管理層收購的辦法，由政府牽頭對公辦院校進行資產清算，折合成股權，其中部分讓渡給學校的管理者和教職員工，使他們擁有管理權、監督權及收益權，成為學校的主人。這種模式一般適用于體制機制僵化、辦學缺乏活力、出現較大困難的公辦院校。

2.公辦院校吸納民資盤活。公辦院校通過向民間開放資本，引進行業優質企業或國外教育集團資本，以較少的國有資本吸引豐厚的民間資本參與辦學，實現校企合作、校校合作、強強聯手。這種模式一般適用于優質公辦高職院校。

3.國資注入民辦院校援助。長期以來，國家財政在生均撥款、科研經費等方面對民辦院校鮮有支持，政府或教育主管部門如果通過注入國有資金、購買服務、減免利息等形式給予民辦高職院校實質性援助，則可以充分發揮政府“指揮棒”的作用。這種模式一般適用于所轄范圍內優質民辦高職院校。

4.公辦與民辦之間委托接管。政府或教育主管部門對經營不善、瀕臨倒閉的民辦高職院校進行資產清理，折合成股份，按照就近從優原則，促成同一轄區優質公辦高職院校的接管，以解決民辦院校存亡問題。相反，優質民辦高職院校對難以維系的公辦學校，尤其是國企舉辦的學校進行接管，可以避免國有資產長期低效運行或過快衰減。

5.中外合作辦學。我國高職院校放眼全球，尋求境外資本注資辦學，或吸引跨國職業教育機構、相關行業、企業，以技術、管理等要素參與合作辦學，形成一批高水平、國際化的職業院校。

四、高職院校混合所有制辦學的實踐探索

（一）全國高職院校混合所有制辦學實踐探索案例

全國高職高專校長聯席會議2014年、2015年連續兩年的年會征集混合所有制案例，就目前掌握的資料來看，自我認定并申報及已被關注研究的案例有二十多個。這些院校是在職業教育混合所有制辦學概念提出之前，因各自需要自發先行進入該領域的探索與實踐，形式多樣，各具特色。可總結歸納出以下幾種混合辦學模式：

1.不同資本合資新辦職業院校。蘇州工業園區職業技術學院開辦之初屬公立性質，后經過一系列改制、兼并、重組、轉讓，由上海翔宇教育集團、蘇州光華集團、蘇州市教育局等六家股東按比例占股，完全按股份制運作。廣西理工職業技術學院由廣西理工職業技術學校與廣西左江水泥廠、廣西信爾房地產投資有限公司、南寧馳晨信息科技有限公司等企業以股份制方式聯合成立，投入資金1億多元。學校與左江水泥廠擁有50%的股份，其他民企（個人）擁有50%的股份。

2.公辦民辦職業院校相互委托管理。齊齊哈爾職業學院（后升格更名為齊齊哈爾工程學院）的前身黑龍江東亞大學（民辦）于1998年2月受政府委托，托管了8所瀕臨倒閉的企辦學校，組建了全國第一家民辦教育集團，盤活企業教育資源5000萬元，2013年底在海南受托管理三亞城市職業學院（民辦），2014年1月又受托管理甘南縣職業教育中心學校（公辦）。公辦高校廈門理工學院入駐民辦院校廈門軟件職業技術學院，獲得該校控股權，廈門理工學院校長擔任廈門軟件學院理事會理事長。

3.公辦高職院校引入社會資本建立校企合作共同體。公辦高職院校因校企合作需要，引入包括國有企業資本、民營資本、境外資本、政府投資等形式多樣的社會資本，最終形成共同體結晶，可歸納為三種類型：一是公辦高職院校引入社會資本興辦二級學院。沈陽職業技術學院引入沈陽亞偉科技有限公司民營資本6500萬元，合作共建亞偉信息管理學院，獨立校舍，獨立師資，獨立核算，校企共同培養物聯網高級應用型人才。迅達（中國）電梯有限公司投資2000多萬元與廣東工程職業技術學院共建電梯技術學院，按照企業員工的培訓模式對學生進行職業訓導。類似的模式在金華職業技術學院、浙江金融職業學院等高職院校都有風格各異的嘗試。二是公辦高職院校引入社會資本建設實訓基地。中山火炬職業技術學院與中山火炬工業開發總公司聯合共建生產性實訓校區，將場地、設備、資金、技術、專利、人才劃分成若干股，公司、學院、入駐企業分別選持股份，按比例分配紅利，創造了“多形式參股”的實訓基地建設模式。浙江工貿職業技術學院創建溫州名購網，學院提供場地設備，師生負責平臺運營，企業提供產品和流動資金，按照股份制企業組織模式進行實際運作，打造了一個真實工作環境、真實工作任務、真實操作過程、真實評價體系的實戰平臺。三是高職院校與社會資本合資成立經營性公司。南通航運職業技術學院與新加坡海員聯合會以及森海海事服務（新加坡）有限公司三方股份制合作，共同出資成立中新（南通）國際海事培訓中心有限公司，工商注冊，企業性質，境外資金注入，中外合資辦學，提供以英文為主要教學語言的各類中高端海事培訓服務。杭州職業技術學院與浙江省特檢院、容安公司共同投資1400萬元共建電梯培訓中心，企業占股60%，學校占股30%，特檢院占股10%，實施市場化運行模式。

4.民辦職業院校引入國有資本。南通紫瑯職業技術學院原是民辦高職院校，2012年引入江蘇省教育發展投資中心1000萬元（占股5%）國有資本，2013年經向地方政府申請獲批為民辦事業單位法人高校，2014年經教育部批準升格為應用型普通本科高校，并更名為“南通理工學院”。這是一個令人羨慕卻不易復制的特殊案例。

由以上案例可以看出，公辦院校主動出擊的混合多數為“小混合”，即上述第三種模式，原動力來自于校企合作縱深發展的需要。這種混合不必“傷筋動骨”地改變主流方向，在頂層設計未出臺之前“淺嘗小試”，似乎更穩妥些。但是，若該共同體為非獨立法人，按蘇州工業園職業技術學院單強牽頭的課題組的觀點，則算不上混合所有制，這里尚存爭議。至于公辦民辦的相互委托型混合則是被動混合，被委托的一方一般已經出現辦學危機，委托后其治理結構往往隨受委托方的原有性質。最徹底的混合當屬“大混合”，即第一種模式，集各方投資主體資源形成合力，按股份制要求治理和運營。

（二）混合所有制辦學實踐中的困境

1.教育公益性與資本逐利性的矛盾問題。我國現有的眾多教育法律均規定了教育機構的公益性，公辦高職院校作為二類公益服務性事業單位，雖可部分進行市場配置資源，但規定了其非營利性的事業性質。逐利是資本的天性，以營利為目的也是企業的本性。任何一個機制，決定其性質的是所有權，而非管理權或管理方式。就社會資本參與公辦教育的方式來看，主要為捐資辦學和投資辦學。捐資辦學需要捐贈文化的基礎和稅收制度的鼓勵，目前我國在這方面較為落后。捐資不會影響公辦高職院校現有體制機制和治理結構，所以混合所有制改革所涉及的社會資本顯然應是投資性質。投資必求回報，所以營利性與公益性的矛盾自然凸顯，混合后的高職院校事業性質或企業性質的歸屬與轉化成為難題，因此需要盡快出臺符合中國國情的深化職業院校混合所有制改革的指導性方針和相應的法律文件，以界定民間資本的基本權益、社會力量辦學的準入邊界及混合制管理的相關標準。

2.國有資產流失的風險控制問題。在國有企業改制的過程中，發生了一些國有資產流失的情況，在公辦高職院校混合制改革中，必須防止這種現象發生。目前公辦職業院校因與市場接軌程度不高，自主權不充分，又有上級紀委審計部門巡查，故辦學行為尚不失范。但是，職業院校非經濟實體，不宜用經濟指標衡量得失，其教育產品質量難以量化。產權混合后，如果公有和民資股東對其代理人激勵機制不一致，很可能導致公有股權代理人與民資股東“合謀”，產生國資流失的風險，因此需要相應的監督機制、保障機制以及實施細則加以防范。

3.公辦高職院校混合制辦學改革的動力問題。高職院校混合制辦學改革資產混合的雙方，是否都具有混合的動力和積極性，要看國家給予怎樣的鼓勵政策及扶持程度。在現行體制下，公辦高職院校借助政府辦學的力量在招生、教學、科研等各方面都要比民辦院校有優勢，如果因混合改姓“民”或“企”，而喪失原先各種優勢，公辦高職院校必無興趣“混改”。目前對于大多數運行正常的公辦院校來說，最想改善的是校企合作的緊密度，希望得到行業企業支持，為了調動企業的積極性，它們更愿意將混改定位于“小混合”。若要促使公辦高職院校實行“大混合”，恐怕只能用減少其財政投入，取消其政策優惠，將其推入市場來倒逼，但這樣做是否會讓高職教育走上競爭性產業化道路，還須慎重。對于瀕臨倒閉的公辦高職院校來說，“大混合”直接關系到生死存亡，其改革的積極性毋庸置疑，但是否有實力派民辦院校來接手，也得碰運氣。與普通公辦高職院校相反的倒是民辦高職院校，因政府政策和資金支持缺失，很樂意引入國資，改善辦學環境。另外，社會資本如果嗅不到利潤的味道，也同樣沒有興趣參與高職教育投資。因此，能否充分調動混合雙方或多方的積極性，是事關高職教育能否大規模開展混合制辦學改革的關鍵。

目前，就混合所有制職業教育改革這一課題，形成了一些頗具前沿性研究成果和先導性的實踐案例。但是，這些理論性成果如何轉化為具體實踐，局部性實踐如何得到全面推廣，尚有諸多亟待解決的理論、法律、體制等問題，需要政府、學校、社會多方發力，協同合作，切實參與到職業教育改革中來。

[參考文獻]

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[3]王壽斌.股份制辦學：魅力與風險同在[N].中國教育報，2015-06-30.