我國職業教育經費支出體制的問題及改革方向

[摘要]作為現代職教管理體系核心之一的職業教育支出機制，在不斷取得實際成效的同時也存在支出混亂、支出績效不明顯、支出結構不均衡等問題，嚴重影響了職業教育產出的數量和質量。支出機制管理觀念滯后、溝通機制混亂、發展模式固化和監督機制存在漏洞是問題的主要癥結所在。因此，未來經費支出機制改革的重點應推進職業教育支出均衡化，完善職業教育績效評價機制，加大職業教育支出機制的監管力度。

[關鍵詞]職業教育 支出機制 支出績效

[作者簡介]李中建（1971- ），男，河南南陽人，鄭州大學商學院，教授，博士生導師，研究方向為農民工與職業教育；呂夢敏（1994- ），女，河南鄭州人，鄭州大學商學院本科在讀，研究方向為農民工與職業教育。（河南 鄭州 450001）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）09-0018-04

職業教育的良性發展對滿足新生代農民工自身發展需求、解決社會結構性失業、加快城市化進程以及維護社會穩定等均具有重要意義。從黨的十六大提出“加強職業教育和培訓”到十七大提出“大力發展職業教育”，再到十八大提出“加快發展現代職業教育”，國家對發展職業教育的要求不斷提高。發展職業教育具有極強的時代性和迫切性，要求構建一套既符合我國國情又與國際標準接軌的現代職業教育管理體系。

目前學界圍繞職業教育管理體系，主要開展兩方面研究：一是借鑒德國、美國、加拿大等職業教育先進國家的經驗，對我國職業教育的定位、體系和模式等多方面問題進行研討；二是著眼于職業教育的投入機制，深入剖析如何擺脫單一財政籌資、建立多元的資金籌集渠道。這兩類研究為我國現階段職業教育管理的制度設計提供了重要的參考，也表明學者對職業教育管理問題的重視。然而，受傳統觀念影響，目前學界對于與投入機制相對應的支出機制的關注程度卻不高，少數關注的研究者也主要著眼于職業教育績效評估機制，鮮有對職業教育支出機制的理論探索和多維思考。構建適宜職業教育發展的支出機制，最大限度地優化教育資源配置，提高職業教育培訓產出的質量和效益，以高效率的職業教育支出體制支撐產業升級，應是當前積極研究的問題。本文從分析我國現行支出機制存在的問題出發，探討機制存在癥結的原因，并對優化職業教育支出機制提出相應的政策建議。

一、我國職業教育經費支出機制存在的問題

支出機制作為職業教育管理體系的最終環節，決定著職業教育的產出質量。支出管理質量的好壞將在很大程度上影響產出的學員能否達到現代技術崗位要求。目前我國職業教育機制已經日趨完善，擁有多種職教培訓部門，管理主體呈現多元化特征，包括縣級以上地方各級人民政府的主管部門、行業組織和企業，還有部分以社會團體和公民個體形式參與管理工作。這種多頭管理的模式有效確保了職業教育培訓的廣度，擴大了培訓覆蓋面，對短時間內迅速壯大農民工培訓隊伍、普及初等職業技能做出了很大的貢獻。現行的培訓機構按類別的不同分為資格證書培訓和崗位證書培訓，以及一些重點扶持少數民族的職教培訓課程。根據《中國教育統計年鑒（2013）》的數據，截止到2012年，我國職業技術培訓學校有112293所，教學班536037個，結業生數為47155968人，為各產業培養出了一大批高技能人才，為我國產業轉型升級做出了積極貢獻。

在職業教育支出體制不斷取得進步的同時，應當看到，因為傳統計劃經濟模式的影響，以及利益部門之間的沖突和阻撓，至今仍然存在不少亟待解決的問題。“十三五”規劃所確定的產業升級步伐的加快，要求我們加快推進與技術進步、生產方式變革相配套、產教深度融合的現代職業教育進程。

（一）經費支出多頭管理

現階段，我國教育、發展改革、財政、農業、扶貧、人力資源和社會保障等眾多管理部門各自都有負責職教工作的部署和管理，大多經由財政直接撥款獲得培訓資金，各自建有相對獨立的培訓組織，按照上級政策指令或者各自制定標準來確定學員資格、選拔學員、開辦培訓課程以及設定考核標準，即這些部門都擁有一定的權力來決定資金的使用和分配。但是，部門之間往往彼此缺乏溝通和交流，導致支出機制存在明顯的混亂性，缺乏系統觀念，甚至辦學體制和模式都存在矛盾性，不能做到統籌規劃、聯合辦學，主要表現為不同部門之間存在某些惡性競爭、攀比以獲取更多的經費數量，忽視資金的利用效率，導致教育和培訓資金的利用率偏低；單個部門的培訓課程存在一定的隨意性，基礎培訓存在較大的重復性，缺乏培訓優勢和特色課程；多方管理主體模式使得很多制度和政策難以統籌安排，培訓標準不一致，導致農民工不能靈活多樣地在不同組織機構之間進行培訓轉換，參加的培訓課程過于單一。

這種多頭管理、支出混亂的機制將影響職業教育管理的進一步優化升級。一是導致職教管理體制不順暢。多部門管理，權力劃分不清晰，相互推卸責任，過分追逐培訓資金的數量，由于經費支出質量難以衡量，就忽視支出質量。例如，某些機構會故意夸大預算資金，以便獲取更多資金留做他用，這不利于財政部科學地統籌安排支出資金。二是導致我國職教管理機構的公信力下降。社會不相信政府能把納稅資金保質保量地用在提高農民工職業教育技能上，對教育機構的責任定位、管理水平和培訓效果存在懷疑，使得政府作為職業教育這一準公共物品管理主體的服務功能嚴重缺位。三是挫傷新生代農民工參加培訓的積極性。各機構缺乏課程聯系和有機轉換，考核指標差異較大，轉換學分不方便，不便于農民工跨班級、跨課程以及跨機構靈活支配時間和選擇培訓課程。特別是考慮到新生代農民工具有相對較高的權利意識，這樣不盡合理的培訓制度在很大程度上會打消他們的積極性，使他們對職業教育培訓失去信心，甚至帶來一些影響社會穩定的隱患。

（二）經費支出績效不明顯

現階段職業教育培訓的支出績效不明顯。一方面，培訓機構并不太重視培訓效果。務工人員往往培訓一段時間后就可拿到一個證書，作為進入技術企業的一個“敲門磚”。培訓機構并不考慮課程結構是否合理，導致有些農民工雖多次參加培訓，但通過培訓，工作技能有所提升的人很少，依然不能達到技能型人才的標準。另一方面，根據新生代農民工工作合同性質的不同，分為體制內和體制外兩類，兩種類型的農民工在技能方面差異較大，對培訓的需求有所不同。但是，現階段大多數培訓組織不能根據農民工的類型實施有針對性的培訓，往往導致體制內的農民工多次接受相同培訓，體制外的農民工無法獲得培訓機會，從而使得總體支出績效不明顯。此外，培訓內容沒有進行合理的規劃安排，沒有區分一般性培訓和特殊性培訓，“眉毛胡子一把抓”，導致有些農民工接受的全是一般性培訓，沒有掌握過硬的職業技能，而有部分人雖然在某一技能領域技術過硬，但技能適用范圍過于狹隘，不利于今后工作的靈活調換。

這些問題都將阻礙職業教育的健康良性發展。一是支出機制的缺陷將進一步影響投入機制實施的效果。投入和支出是相輔相成、互為統一的，任何一方存在缺陷都將導致整體培訓結構的斷裂。社會公眾對職業教育培訓功能的不信任感將會增加，從而打消支持職業技能培訓的積極性，這樣將會影響培訓組織進行民間籌資，不利于拓寬除財政以外的多元籌資渠道。二是不能夠滿足新生代農民工對職業教育的訴求。他們對職業教育在改善經濟報酬、提高社會身份方面抱以很大的期望，但眼下這種低效率的培訓結構并不能滿足他們這種迫切的需求。三是不利于相關產業的技術革新。中國版的“工業4.0”規劃——《中國制造2025》把制造業看作是立國之本、興國之器、強國之基。新一輪科技革命和產業變革要求我國加快提高產業工人的技術水平，以技術帶動創新和質量。如果職業教育不能培養出一大批可以投身于生產第一線的素質高、技能強的產業工人，將會影響我國制造業、技術服務業等產業技術革新的步伐。

（三）經費支出結構不均衡

一是現階段的職業教育培訓經費更多地偏向于短期化培訓。2013年，參加職業技術培訓的總人數為47155968人，其中參加一個月以內職業技術培訓的有29686597人，占比為62.954%；三個月以上的培訓組織占比很小，尤其是一年及以上的培訓，占比僅有2.030%。過短的培訓時間不利于進行技能密集度高的培訓，學員只能學習到一些培訓周期短、知識密集度低、技術替代性高的低端制造業技能知識，對于技術難度大、技能密集度高的專業技能往往淺嘗輒止，不利于提高高新科技產業工人的職業技術，不利于培養基礎扎實、動手力能力強的中高級藍領工人。

二是城鄉之間支出不均衡，存在較為明顯的二元結構，職業教育的農村生均經費支出遠低于城市。以職業高中為例，農村區域中全國教育和其他部門、地方教育和其他部門的生均經費支出均低于全國平均值13301.83元和13299.84元，分別相差2510.08元和2508.09元，這表明農村職業教育經費支出與城鎮相比存在差距，仍處于較低水平（見表1）。這種城鄉差別不利于解決農村近年來的結構性失業問題，限制了將農村剩余勞動力投向市場。

三是地區之間職業教育經費支出存在較大差異。無論是地方農村職業高中還是中等職業學校，東部地區的生均教育支出都明顯高于中西部地區。中西部相比，中部又存在明顯的經費劣勢（見表2）。其中，針對農村職業高中，東部地區生均經費支出平均值比中部、西部地區分別高出8067.06元和6964.4元，特別是北京和上海兩地，生均經費支出分別為62268.75元和55588.96元，遠高于東部平均值17338.15元。對于中等職業學校，東部地區生均經費支出平均值比中西部分別高出8429.57元和4980.36元，而北京和上海兩地又分別以38260.31元和44527.87元居于支出高位。長期以來，因東西部經濟發展水平差異較大，并且中央沒有對中西部地區教育給予較東部明顯的支持，導致東西部地區職業教育的經費支出情況差距較大。中西部相比，中部因為政策支持少，經費支出明顯低于西部地區。東中西部之間的支出地域差異不利于職業教育的均衡發展，不利于中西部地區提高當地勞動力的文化素質，無法對區域經濟的科學持久發展注入穩定的高技能人才，經濟發展后勁不足。

二、我國現行職業教育經費支出機制癥結的原因

職業教育承擔著將我國龐大人口壓力轉化為巨大人力資源的重任，以期通過支出機制為社會輸出數以億計的高素質勞動者，但現階段機制尚不能使農民工順利實現由農民到產業工人的轉變。為了進一步改革和提高我國職業教育的功能屬性，必須找出問題背后的深層次原因。職業教育支出管理的執行作為一個包括眾多參量和因素的復雜過程，出現上述問題的根源也是多重的。

（一）支出機制管理觀念滯后——重投入輕支出，缺乏效益理念

首先，政府不重視職業教育產出的績效，缺乏完善的職業技能考核機制。對職業教育各方管理主體的考核也集中在如何獲取最大化的資金支持，即怎樣快速籌錢、怎樣加大資金投入力度，卻輕視資金的去向和資金的社會效益。其次，職業技能培訓機構將資金轉化為教育產出時，社會導向性差，不能很好地做到以市場需求和就業為導向，存在較為嚴重的重專業、輕職業、強理論、輕實踐等傳統教育觀念，導致經培訓輸出的勞動力依然難以滿足市場中各類企業的技能需求。最后，社會公眾也不重視資金的具體使用，往往只注重政府投入經費的數量，觀念上認為只要經費支出去就表明政府及企業等各方面都特別重視職業教育，關注點沒有延伸到經費使用的真實效果上，不能形成一個預算、支出、評價和反饋的閉合式管理鏈條。

（二）溝通機制混亂——橫向缺乏融通，縱向缺乏銜接

一方面，橫向缺乏融通。眾多的職教經費支出管理部門之間難以構建有效的溝通渠道，各自只著眼于自身利益，進行經費支出安排時，不考慮整體支出效益最大化，出現相互之間不配合工作、政策改動隨意性大、培訓標準存在沖突等情況，不利于農民工準確判斷政策走向，分析用工形勢，科學選擇培訓課程。另一方面，縱向缺乏銜接。當前涉及職業教育的政策數量多、頻率大、種類繁，部門上下級之間交接任務缺乏實踐性。往往是由財政部和教育部下達培訓計劃，省、市、縣等與農民工教育有關的部門才會針對上級給予的經費和項目，迅速建立起一系列職教培訓機構，雖然行動力度大，但往往任務一茬接一茬，一項接一項，缺乏連續性。有些臨時性教育機構，因臨時性、階段性的政策而生，沒有連續性，甚至與下一個新出的執行政策存在一定的沖突，使得培訓沒有穩定的效果。

（三）支出機制發展模式固化——沿襲歷史慣性，忽視均衡發展

首先，職業教育發展模式存在明顯固化。一直以來職業教育都被看作是短期性、階段性教育，培訓時間短，與普通教育的長期性、連續性的特點相對立。實際上，職業技術教育應該是持續不斷的公共產品。目前的培訓過于短期化，不利于帶來可持續的支出效應，不利于培養出中高級職業技術人才。其次，針對城鄉職業教育的發展，歷史上一直都是城市優先發展，犧牲了廣大農民的受教育機會。事實上，農村學員才是職業教育的主力軍，若現階段仍然沿襲這個歷史慣性思維，將會使大量農村剩余勞動力由于技能缺乏而流動不出去。最后，地區之間職業教育發展不均衡的原因是歷史慣性和后續政策差異的結果。東部地區由于經濟發展程度高，配套的職業教育經費充足，基礎設施完善，所以各方面教育指標都明顯高于中西部，而近年來的西部大開發政策加大了西部教育經費的支出，卻忽視了公平發展，造成職業教育經費支出水平的地域不均衡。

（四）監督機制存在漏洞——濫用職權嚴重，監管缺陷明顯

職業教育作為準公共產品，政府同時擔任計劃制定者、協調者和監督者三重角色，缺少第三方監督主體，不能較好地兼顧公平和效率，缺乏有效的監管制度。鉆制度漏洞、濫用職權、將職業教育經費據為己有等違法違紀行為時有發生，同時執法部門監管不力，以權謀私不能受到懲罰，這進一步導致私權泛濫。另外，社會公眾難以起到監督作用，沒有健全的網絡監督平臺，有些經費支出賬單不能做到公開示眾，某些政府甚至濫用法條阻止公眾行使自己的執行權、監督權。

三、完善我國職業教育經費支出機制的措施

經濟發展新常態下，職業教育有著廣闊的社會需求，黨的十八大關于“加快發展現代職業教育”的政策指向，要求我們不僅要關注職業教育發展的規模和速度，更要重視職教管理和支出績效。地方政府及主管部門應采取推進職業教育支出均衡化、完善評價機制、加大監管力度等措施，解決多頭管理、績效不明顯、支出結構不均衡等問題，切實提高農民工參與職業教育培訓的積極性，提高職業教育產出質量，早日構建完備的現代職業教育管理體系。

（一）推進職業教育支出均衡化

第一，職業技術培訓應采用趨向長期性、持續化發展模式。在現有培訓方式的基礎上，擴大長期技術培訓的培訓通道，重點培養“高、精、尖”職業技術人員，使培訓時間趨向均衡分布。第二，要逐漸消除職業教育支出的二元化結構。首先，要進一步加大對農村地區的經費支出力度；其次，要在農村地區財力、物力緊缺的情況下，注重農村資源的利用效率，保證縣級集中整合資源興辦骨干示范性職業學校；最后，使縣級示范性學校與鄉、村的職業培訓機構、農民文化技術學校加強聯系，形成農村職業教育網絡。第三，加強對中西部地區職業教育的扶持力度。一方面，可通過有關金融機構增加用于中西部地區的職業教育專項貸款數額，有條件的地區根據實際情況，可研究設立職業教育基金；另一方面，要鼓勵東部地區與中西部地區之間多開展職業教育交流與合作，如進行省際合作，建立“省對省”的互幫互助模式，共同研究確立合作項目，再如政府應鼓勵東部重點職業學校與中西部地區職業學校建立校際聯系，實現對口扶植、精準扶貧。

（二）完善職業教育績效評價機制

構建成熟的職業教育支出機制，需要制定職業教育支出標準，建立健全評估機制。首先，為職業教育支出設置科學性、可行性標準，既要考慮我國的實際國情，又要與科學化、規范化的國際先進標準對接。以技能培養質量和服務貢獻程度為評價核心，在內容上，采用職業資格證書獲得率、行業協會對培訓效果的滿意度、公司對學員技能的滿意度、學員求職成功率等指標。同時，細化考核指標，設置和完善不同的技能等級，在培訓初期進行水平檢測，中期和后期分別進一步檢測，突出績效提高的程度。其次，支出評價要與前期資金投入相結合，要以成本收益分析為基礎，建立科學的預算分配體系，從系統輸入角度、系統輸出角度，制定使職業教育效益最大化的資金分配標準，同時也作為支出績效評價的重要參考標準。最后，鼓勵多元主體參與評估過程，防止個人決策的隨意性和前后不一致的政策性矛盾，確保綜合考核與評價客觀公正。

（三）加大職業教育支出機制的監管力度

首先，各級人大及政府法治部門要建立起職業教育支出專項檢查監督制度，定期檢查公共教育資源配置和使用情況，及時公布檢查結果。其次，保證監督渠道對社會公眾的暢通，頒布相應的實施細則和制約依據，使得企業、社會團體和個人可以《中華人民共和國職業教育法》等相關法律法規作為監督的質量標準行使必要的監督權。最后，要充分利用網絡監督平臺。借助互聯網不受時間和地域限制、開放性等特點，有效解決信息不對稱問題，使職業教育支出信息能夠在第一時間被群眾知曉，有效消除“信息盲區”，使職業教育支出依據公開化，促進職業教育支出績效的提高。

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