我國高職教育管理體制變革研究

[摘要]我國現行高職教育管理體制是20世紀90年代前后高等教育體制改革的產物，存在政出多門、職能重疊、統籌乏力等弊端，成為影響高職教育發展的障礙。根據高職教育的屬性要求，應對管理體制進行地方化改革，在政府層級安排上以省級政府為主、市地級政府為輔，在部門職能上將單一部門模式作為目標框架，吸收多部門分散模式的優點，形成高職教育管理的整體性結構。

[關鍵詞]高職教育 管理體制 變革走向

[作者簡介]湯敏騫（1969- ），男，河南南陽人，華中科技大學教育科學研究院在讀博士，河南職業技術學院思政部副主任，副教授，研究方向為高職教育管理。（湖北 武漢 430074）

[課題項目]本文系2014年度教育部人文社會科學研究專項任務項目（工程科技人才培養研究）一般項目“高職院校舉辦體制改革研究——以河南省高職院校為例”的階段性研究成果。（項目編號：14JDGC007）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）18-0011-04

在我國高職教育系統中，高職教育管理部門之間、與其具有隸屬關系的高職院校之間的組織結構及其相互關系構成高職教育管理體制。主管部門對所屬高職院校具有干部任免、經費撥付、辦學監督等行政管理權力，兩者之間以權力命令與服從關系為特征，影響高職教育的結構布局、資源配置，決定高職院校的辦學定位、專業結構和辦學效益等。在現代職業教育體系建設進程中，開發高職院校的體制活力，研究完善高職教育管理體制，對促進現代職業教育服務于社會發展和人才成長大有裨益。

一、高職教育管理體制的現狀與成因

1.現狀：條塊分割。2002年8月24日國務院發布了《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號），首次提出建立職業教育管理體制，即在國務院領導下，實行分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與。此后，我國職業教育管理體制沿著這樣的思路不斷完善。目前我國高職教育管理體制采取“條塊結合，以塊為主”的總體結構，在中央、省、市（地）三個行政層級，以行政隸屬關系為主線，由各級政府設置教育部門、人力資源和社會保障部門、有關行業部門參與管理。其中，教育部門負責綜合管理高職教育和直接管理部分高職院校，人力資源和社會保障部門負責綜合管理職業培訓和職業技能鑒定，行業部門負責管理與業務相關的職業培訓和職業技能鑒定以及直接管理自辦的高職院校。

目前高職教育管理體制結構的特征表現為條條分割、塊塊分割和條塊分割，管理職能的塊塊交叉與條塊分割并存，但主要是條塊分割。“條塊分割”的高職教育管理體制對高職院校發展所起的作用表現在正反兩個方面：一方面，省級教育行政部門、其他業務部門與市地級政府分割履行職能，從不同政策領域和層次發力，分工合作，齊抓共管，推進具有各種隸屬關系的高職院校持續發展；另一方面，各管理部門未經協調出臺的相關政策難以跳出部門視野，使得“大職教觀”的理念缺乏行政組織的整體性架構支撐，①在實踐中形成按照隸屬關系分配政府財政撥款使高職院校經費來源渠道和經費數額不等的制度性“瓶頸”，財政投入總量嚴重不足，高職院校設置、專業設置、資源配置無法統籌管理，高職院校之間不同的辦學狀態和辦學水平有失公平。

2.成因：高教體制改革遺產。20世紀90年代前后，我國按照“共建、調整、合作、合并”的八字方針，由中央政府主導集中實施高等教育管理體制改革，逐步淡化和改變學校單一的隸屬關系改革中央部門辦學體制、加強省級政府統籌、變條塊分割為條塊有機結合。教育部、財政部、國家計委等部門在各地配合下于1998年7月、1999年3月、1999年12月先后三次對國務院部門（單位）院校隸屬關系進行集中調整，使中央部門辦學、中央與地方關系等問題得到改觀，建立了中央和省兩級辦學、以省級政府為主的高等教育管理新體制。

改革后，高職教育管理體制成為遺留問題。根據當時教育部的要求，省級政府要利用政府機構改革的契機調整省內各業務廳局所屬學校的管理體制，原則上各業務廳局不再辦學，非教育部門舉辦的高校劃歸教育部門管理，地方高校以地方教育部門管理為主 ，希望“廳局所管學校應該調整其隸屬關系，徹底解決行業辦學的問題，有條件的學校應使它更加綜合一些，結構布局不合理的要及時進行調整”。②改革后，高校舉辦主體的結構整體下移，之前中央層面存在的問題下移到省域層面，問題集中領域由普通高等教育領域聚焦在高職教育領域，出現省級業務廳局和市地級政府分割辦學、省級業務廳局高校數量超過教育部門高校數量的省域中觀舉辦格局。“條”“塊”從中央部委、省級政府下移指向省級行業廳局、市地級政府。時任教育部副部長周遠清總結說：“管理體制改革在中央這一級已經基本完成，各省市一級并沒有完成，并且也很不平衡。”③相應的，省級政府和市地級政府的高職教育管理權限、責任如何分配，省域高職院校“條塊分割”的隸屬關系格局如何規劃調整，成為新的課題。

二、高職教育發展的體制困局

經濟合作與發展組織將教育管理分成國家、地區、地方和機構四個管理層次，前兩個層次通常較為關注政治、經濟因素對決策的影響。④這四個教育管理層次與我國高職教育管理體制中的中央政府（包括中央政府各部門）、省級政府（包括省級政府各部門）、市地級政府（包括市地級政府各部門）和高職院校本身四個層級相對應。馬林遜根據責任與決策所在的政府層次對教育體制作了劃分，中央政府、省級政府、市地級政府的高職教育管理分別與中央集權型、地區管理型和本地管理型三種體制大致對應。⑤在我國，隨著20世紀90年代高等教育管理體制（國家層次、中央集權型）改革的結束，高職教育被納入中央、省兩級管理，以省級政府（地區層次、地區管理型）為主進行統籌的宏觀管理體制。同時，因為高職教育屬于職業教育的組成部分，還被要求納入市地級政府（地方層次、本地管理型）的職業教育規劃。新中國成立至今，我國政府的高職教育管理權經過兩次下放，第一次下放是從中央集權到中央、省兩級分權，第二次是在第一次分權的基礎上發展為中央、省、中心城市三級分權，行政權力和管理重心逐次下移。目前高職院校（機構層次）的隸屬關系主要在省、市兩級，舉辦主體為省級教育部門和其他行業部門、市地級政府以及少數大型國有企業，管理主體則包括具有綜合管理職能的教育部門、人力資源和社會保障部門以及其他相關職能部門。這種管理體制兼有以教育行政部門為主的單一制管理模式和多部門分散制管理模式的特點，其中，以分散制管理模式的特點較為突出。這種分散管理型模式使得政府對高職教育的管理政出多門、職能重疊、統籌乏力、教育資源配置（高職院校布局、專業布點等）重復和分散，導致人才培養多于用人需求、辦學效益低于預期目標，使高職教育在普通高等教育中處于整體落后的局面。

2012年國家社會科學基金教育學重點課題《〈職教法〉修訂的實證研究》課題組面向國家教育行政學院第40期高校領導干部進修班的來自全國30個省（自治區、直轄市）120所高職院校的書記、校長，收集了關于管理體制方面的建議。調研對象一致認為：“管理體制是高職教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發展必須突破管理體制障礙。”⑥

面對以上困局，未來是沿著20世紀90年代高等教育管理體制改革的路徑繼續完成既定目標，由中央政府宏觀指導，省級政府在省域主導，省、市地兩級管理，打破部門舉辦體制，高職院校統一轉由教育部門管理；還是在主導部門或機構的宏觀指導下，強化行業企業的辦學與管理權，另走一條與我國普通高等教育管理體制改革目標和路徑不同但符合高職教育規律要求的道路？這一問題事關高職教育發展規律的理論探索，更關乎高職教育實踐的發展，亟待研究和解決。

三、高職教育管理體制的應然內涵

1.高職教育屬性。首先，高職教育屬于職業教育。“職業性說”認為，職業是個人通過技術技能獲取生活來源的工作類別，人只有掌握職業必需的技術技能才能維持職業活動。高職教育應結合職業的特點和要求，既為社會用人單位培養合格勞動者，也為個人成長立業服務。⑦其次，高職教育屬于高等教育。職業教育的教育功能層次與勞動分工天然相聯，工作復雜程度高低不同要求職業崗位人員的工作能力凸顯層次性，這種勞動分工層次差別要求高職教育與中等職業教育有功能層次區分⑧。高職教育的培養目標是瞄準職業或職業崗位需求，用人部門參與培養的技術型“專才”，⑨相當于西方國家培養技術員、工程師層次職業人才的教育即“高等專業技術教育”，與為“學科發展”培養“通才”的普通高等教育區分開來。

鑒于高職教育的以上屬性，高職院校在辦學中應與實際部門緊密聯系，根據行業、企事業單位的需要及其職業或崗位的技術技能規范要求，吸收社會用人單位合作，共同開展具有職業性、高教性的專業設置、培養目標、課程計劃、教學內容等教育教學活動。為了完成技術型人才的培養目標，高職教育應采取不同于普通高等教育的辦學機制和管理體制，與社會用人單位等實際部門開展合作辦學。

2.高職教育行政權力組織設計。高職教育管理權力的組織分布既涉及不同層級政府之間的縱向安排問題，相關理論觀點概括為“政府層級說”；又涉及政府部門之間的橫向安排問題，相關理論觀點概括為“部門職能說”。

“政府層級說”的理論基礎是科層制理論和國家結構形式理論，實質是中央、省、市地三級政府之間的行政、財政關系問題，在高職教育管理中主要是省、市地兩級政府的縱向關系問題。高職教育管理應以地方管理為主，管理體制要符合地方性的要求，學者相應提出“省級統籌說”和“市地統籌說”兩種思路以分別對應集權管理型和分權管理型兩種模式。“省級統籌說”與集權管理型模式相應，是根據高職教育在教育層次上屬于高等教育范疇、高等教育由省級政府統籌管理的認識衍生的觀點，主張高職教育在地方管理上應由省級政府發揮主要作用，市地級政府僅負責對本地的中等職業教育進行統籌管理。《中華人民共和國教育法》第十四條規定，高等教育由國務院和省、自治區、直轄市人民政府管理，所以“省級統籌說”具有直接的法律依據。“市地統籌說”與分權管理型模式相應，是根據高職教育在教育類型上屬于職業教育范疇、職業教育由市地級政府統籌規劃的認識而衍生的觀點，主張高職教育在中央政府的統一領導和省級政府的宏觀指導下，由市地級政府將包括省級行業部門在本地舉辦的高職教育一并納入本地職業教育發展規劃進行統籌管理。在“市地統籌說”中，政策與法律之間存在沖突。1991年10月、2002年8月和2014年5月國務院發布的三份關于職業教育的文件都支持市地級政府承擔統籌職業教育發展的責任，但《中華人民共和國教育法》第十四條僅授權市地級政府領導和管理中等及其以下教育的權力，因而市地級政府缺乏管理高職教育的法定授權。由于市地級政府缺乏管理高職教育的高效力制度依據和相應的行政權力、經濟實力和專業能力，實踐中只有若干副省級城市黨委成立教育工作委員會或高校工作委員會，與市教育局合署辦公，對屬地高職教育以及其他高校進行統籌指導，其他一般市地級政府難以對高職教育進行統籌管理。⑩

“部門職能說”的理論基礎是管理幅度理論和關于“條條”關系的整體性治理理論，實質是按照功能結構匹配原則對高職教育行政權力在一個政府層級的機構（部門）之間的橫向數量配置和權限進行劃分，相應的方案有統一管理型（單一部門管理型）和分散管理型（多部門管理型）兩種模式。目前我國的高職教育屬于由多個政府部門共同參與管理的分散管理型模式，沒有采取統一管理型（單一部門管理型）模式。省級各相關管理部門的一般分工是：主管部門主要負責高職院校的人事和基建經費管理，領導班子配備歸口省委組織部，思想政治工作由省委高校工委負責，核撥事業經費由省市級財政部門負責，辦學規模、布局層次、專業設置、教學業務、招生就業、教師職稱評審等由省教育部門分別會同省發展改革委員會、人力資源和社會保障部門管理；市屬高職院校實行省、市（地）雙重領導，以市（地）為主的管理體制。多部門分散管理型模式要求高職院校應與各司其職的管理部門逐一互動，以爭取政策、資金、人員、物資等辦學資源。這種管理模式使高職院校發展受制于與分散的多個管理部門的互動狀況，制度設計有失公平，又分散高職院校的辦學精力，最終影響高職院校的辦學效率。

四、思考：沿循抑或創新

在公平和效率的雙重考量下，我們要思考適合于高職教育發展的政府層級安排和部門職能設計，以確定現行高職教育管理體制的未來走勢是保持舊制還是有所創新。

1.政府層級方面。針對“政府層級說”中“省級統籌說”和“市地統籌說”各自的制度依據、資源稟賦，在現有憲法和法律框架下，在中央對全國高職教育實行國家層次統一領導的前提下，省域應堅持以地區層次的省級政府管理為主、以地方層次的市地級政府對本地高職院校的管理為輔的管理體制。省級政府直接管理各高職院校的干部人事、財政經費撥款和指導教育教學業務，市地級政府在高職院校校企合作、面向本地辦學等方面提供力所能及的經濟幫助、人力資源和物資設施支持與服務。

為了提高治理能力，應改進現有職業教育部門聯席會議制度，提升或賦以聯席會議決議以強制效力，充分發揮職業教育部門聯席會議制度的作用。2004年6月4日經國務院批準，建立了由教育部牽頭，發展改革委、財政部、人事部、勞動保障部、農業部、扶貧辦共7個部門和單位組成的職業教育工作部際聯席會議制度，負責統籌全國職業教育工作，力圖使職業教育管理工作形成合力。隨后，部分省、市（地）相繼建立和實施省級或者市（地）級職業教育工作聯席會議制度。2005年10月《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求，“縣級以上地方政府也要建立職業教育工作部門聯席會議制度”，自此，職業教育工作部門聯席會議制度成為各級政府協調職業教育工作的基本制度。

根據新公共管理理論、利益相關者理論，不管是單一制國家還是聯邦制國家，在政府管理過程中，都注意發揮包括次一級政府在內的更多參與者的作用。在實施職業教育工作部門聯席會議制度的過程中，我國各級政府也應吸收各相關方面代表，共同構建社會合作伙伴機制，共同參與決策進程。實施職業教育工作部門聯席會議制度，應明確規定參會各方不僅包括現已規定的政府管理方代表，還必須包括與職業教育相關的社會用人單位（雇主方）、高職院校（同時代表受雇方）兩方代表參會。三方派出同等數量的人員，形成決議，嚴格遵照事前制定的有約束力的會議規則，必須考察參會人員所代表的有關方面的最終意見。職業教育工作部門聯席會議決議應整理各相關方面提出的合理化意見和建議，使各相關方面的立場和利益在這一機制的運行過程中達到協調、統一，增進職業教育工作部門聯席會議所作決議的代表性和可執行性，推動我國高職教育從單一管理主體的線性管理模式向有牽頭機構主導的多部門共同治理模式轉變。

2.部門職能方面。針對“部門職能說”，未來的高職教育管理體制可將單一部門管理型模式作為目標框架，吸收多部門分散制管理模式的優點，將兩者結合起來，形成高職教育管理新結構。針對多個政府部門共同管理一所高職院校的多頭管理問題，學者提出，簡化政府部門的職業教育管理職能，明確政府部門的職能主要是主導職業教育的發展方向和辦好示范性職業院校；主要的改進方向是培育能將教育和生產實際緊密結合的行業組織并在職業教育管理中充分發揮作用。111991年10月、2002年8月和2005年10月國務院先后發布了三份關于職業教育的專門文件，1996年9月施行了《中華人民共和國職業教育法》，這些政策文件都一再強調職業教育各管理部門之間的職能分工，即國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理，國家計劃、勞動人事、財政等綜合部門在各自職責范圍內做好人力資源需求預測和畢業生就業狀況發布、經費來源和其他有關的職業教育工作，行業主管部門和行業協會對行業職業教育進行行業指導、推進校企合作和質量評價。這一管理格局及上文提到的運行弊端是受新公共管理理論主張分權、競爭和激勵的影響而出現的，而針對這些政府機構碎片化改革的整體性治理理論應運而生。

整體性治理理論著力于政府內部機構和部門的整體性運行，主張管理從分散、破碎走向集中、整合。121997年，英國的佩里·希克斯基于對新公共管理理論的批判，提出以有效解決民眾問題為主旨，以協調、整合為機制凝聚機構、連接部門，面向縱向治理層級、橫向治理功能和跨公私部門三種環境進行政府整體運作，提高政府治理效率。2005年，英國的帕特里克·鄧力偉針對公共服務碎片化、政府組織功能散裂化的問題，提出以顧客需要為基礎，以合并功能相近機構的逆部門化和碎片化、大部門式治理等為內容的“重新整合”整體主義思想，旨在簡化和變革政府機構與工作對象之間的關系。

根據整體性治理理論的要求，在理念上，我國高職教育管理部門應回歸公共性治理理念，摒棄封閉施政的消極思想，以解決高職院校發展問題為主旨，主動發揮管理和服務職能；在結構上，應打破政府內部機構之間條塊分割的局面，將功能相近的部門或機構進行歸并，明確教育行政部門作為綜合職能部門進行宏觀政策管理，主要依靠行業組織對高職教育發揮專業指導職能，在各政府部門之間形成整體合力，共同推進高職教育事業的發展。

[注釋]

①董仁忠.“大職教觀”視野中的職業教育制度變革研究[D/OL].上海：華東師范大學，2008：104[2016-04-01]. http：//www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？QueryID=0CurRec=1recid=filename=2008146369.nhdbname=CDFD9908dbcode=CDFDpr=urlid=

yx=v=MjE1NzhNMUZyQ1VSTHlmWU9kbkZ5emtXcjNKVjEyN0ZySzhHTkxLcHBFYlBJUjhlWDFMdXhZUzdEaDFUM3FUclc=.

②周遠清.高教管理體制改革和布局結構調整取得歷史性的重大進展[N].中國教育報，2000-12-15.

③周遠清.完善體制改革 深化教學改革 強化教育思想改革[J].中國大學教學，2002（11）：5.

④⑤（美）W.L.博伊德.教育大百科全書：教育管理[M].高洪源，譯.重慶：西南師范大學出版社，2011：22，23.

⑥佛朝暉，邢暉.轉型期高職院校發展的政策期待——基于對120名高職院校書記、校長的調研分析[J].職業技術教育，2013（1）：16.

⑦俞啟定.職業教育應突出“職業”性[J].中國職業技術教育，1997（3）：41.

⑧姜大源.高等職業教育的定位[J].武漢職業技術學院學報，2008（2）：6.

⑨楊金土，孟廣平，嚴雪怡，等.論高等職業教育的基本特征[J].教育研究，1999（4）：61.

⑩李振江.青島市高等職業教育發展狀況、問題與對策研究[D/OL]濟南：山東師范大學，2007：42[2016-04-01].http：//www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？QueryID=2CurRec=1recid=filename=2007144061.nhdbname=CMFD2007dbcode=CMFDpr=urlid=yx=v=MjE3MjZLOEd0SEtycEViUElSOGVYMUx1eFlTN0RoMVQzcVRyV00xRnJDVVJMeWZZT1JwRnlqbFc3N0pWMTI3R2I=.

11勵增艷，孔存慧.我國職業教育管理主體存在的問題與對策[J].職業教育研究，2008（5）：58.

12竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）：57.