近十年來中等職業教育發展的特點、問題及路徑

[摘要]進入21世紀，在中央政府的推動下，中等職業教育得到迅速發展，體現為目標上的被動適應、發展方向上的集團化趨勢、發展動力依靠資助政策以及發展成效上的規模效應等特點。同時，也暴露出發展上的急功近利、關涉主體的錯位配合以及發展動力上的外源性等問題。為此，應從過程有效性的視角來落實主體責任去化解上述問題，使中等職業教育在不斷強化整體合力的基礎上健康發展。

[關鍵詞]中等職業教育 "特點 "問題 "路徑

[作者簡介]丁留寶（1973- ），男，安徽旌德人，江西科技師范大學，講師，博士，研究方向為教育史。（江西 "南昌 "330013）張潔（1981- ），女，江西九江人，江西青年職業學院工程技術系，助教，研究方向為思想政治教育。（江西 "南昌 "330045）

[中圖分類號]G710 " "[文獻標識碼]A " "[文章編號]1004-3985（2016）01-0016-05

改革開放之后，在中央政府的推動下，職業教育發展呈現出井噴勢頭。以江西省為例，招生人數從1979年的38305人升至1999年的161755人，增加了3.2倍。但是，在21世紀初卻連續兩年出現下滑，2000年為160022人，2001年為151036人。之所以呈現出發展的頹勢，與中等職業教育優惠政策的退場不無關聯。例如，1994年教育部下發《關于普通中等職業學校招生與畢業生就業制度改革的意見》，強調在國家統包統分制度下，鼓勵學生自主擇業，這在一定程度上減弱了中等職業教育的吸引力，再加上大學擴招導致高校的門檻降低，又進一步強化了這一趨勢。因此，如何在新的歷史挑戰下促進中等職業學校發展，成為中央政府亟待解決的重要課題。2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》首次把“農村和西部地區”作為中等職業教育發展的重要突破點，并在這一理念的邏輯建構下把“增加職業教育經費投入”作為這一路徑選擇的重要推動力;2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》明確提出構建“職業教育學生資助制度”以著力踐行增加職業教育經費的基本思路;2007年，《國務院關于建立健全普通本科學校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》從國家層面實現了對中等職業教育資助體系的全覆蓋，從而實現職業教育的規模迅速發展。但是，令人擔憂的是，這種外生性的吸引力并沒有獲得持久動力，學生人數在2010年達到峰值之后于2011年又呈下滑趨勢。這表明政府所主導的職業教育發展政策尚需改進與完善。這不僅是政府需要思考的問題，同時也應是學術界關注的焦點。近年來，職業教育發展問題受到學界的普遍關注，但大部分研究仍局限于個別領域而鮮有系統、全面的視野來審視問題。基于上述考慮，筆者嘗試通過對近十年來中等職業教育發展趨勢的全景式考察，揭示其中的問題，并在此基礎上找出相應的路徑與方法。

一、中等職業教育的發展特點

（一）發展的目標：被動適應

我國社會發展戰略轉向以經濟建設為中心之后，中等職業教育的發展方向與路徑就不是以教育的內在邏輯推動，而是服從于經濟大發展這一宏偉目標，可以說對經濟發展動力的認知程度決定了我國教育改革的方向與目標。改革開放以來，我國經濟取得了舉世矚目的成就，但也存在發展不平衡等嚴重問題，特別是農村以及中西部地區的經濟難有起色。這種不對稱發展不僅使我國經濟發展路徑與成果難以獲得廣泛的共識，同時對于經濟的進一步發展也是不利的。因此，加強經濟的平衡發展日漸成為我國經濟發展的重要走向，也是經濟發展的重要增長點。為此，國務院提出了發展新農村建設以及東西互動的發展戰略，而這種發展思路必然會對中等職業教育發展產生直接的影響。2002年，《國務院關于推進職業教育改革與發展的決定》指出：“大力推進職業教育的改革與發展，要以鄧小平理論和江澤民同志“三個代表”重要思想為指導，堅持體制創新、制度創新和深化教育教學改革，為經濟結構調整和技術進步服務，為促進就業和再就業服務，為農業、農村和農民服務，為推進西部大開發服務。”在這一邏輯下，國務院進一步提出了規模擴容的要求，即“在‘十五’期末中等職業教育面向農村的年招生規模要達到350萬人，面向西部地區的年招生規模要達到120萬人”的宏偉目標。從上述分析可以發現，中等職業教育發展受制于政府對經濟建設的理解與認知，認識水平的高低決定中等職業教育發展的路徑與方向。因此，這種在政府主導下以經濟建設為中心的發展思路在一定程度上忽略了教育本身的內在機制，決定了中等職業教育發展將呈現出“精彩”與“陣痛”并存的局面。

（二）發展的戰略方向：集團化趨勢

職業教育集團化的生成與發展是遵循經濟與職業教育發展內在邏輯的必然選擇，同時也是市場經濟推進中職業教育逐漸多元化的內在要求。以江西省為例，2003年《江西省教育廳關于組建職教集團的若干意見（試行）》印發，由8所中等職業學校加盟，以華憶教育集團為龍頭，依托臺灣電子有限公司創建了吉安職業教育集團，從而揭開了組建職業教育集團的序幕。2005年，國務院明確提出了集團化辦學的思路，進而推動了職業教育集團化的大發展。“2011年，全國除西藏外的30個省（區、市）都已組建職業教育集團，其數量大幅提高到500多個。這些職教集團參與成員單位達到2萬多個。其中，中職學校4347所，高職學校1153所，企業10000多家，行業協會989個，科研機構近600家，其他單位1002個。”這表明，近年來職業教育集團化發展已初具規模，并逐漸成為地方政府發展職業教育的基本戰略方向。必須強調的是，職業教育集團化發展的本意是協調各方利益主體，強化資源共享，但由于這種集團化發展主要由政府來主導，側重于強化職教做大的發展理念而缺乏對各方主體利益的自覺維護，因而并沒有達到預期的效果。2011年，教育部對全國中等職業教育狀況的調查發現，“近半數的企業認為學校的專業技能培養與現實脫節，超過六成的企業認為學校實踐教學與學生實用技能培養亟待改進。”這表明在集團化辦學的過程中，各方主體之間仍然存在明顯的隔膜，并沒有實現真正的融合。若僅停留于形式的浮華而不著力整合內在資源、尋求多方價值的最大公約數以求得內在實質性的合作交流，那么這種制度設計的效果與優勢將難以呈現，職業教育仍將是一個“泥足巨人”，無法闊步前行。

（三）發展的推動力：資助政策

20世紀八九十年代，中等職業教育規模直線上升，但至90年代末則呈下滑趨勢。比較正反兩個趨勢的歷史經驗可以發現，降低投入成本與提升預期收益是中等職業教育興盛的重要砝碼，而要重振中等職業教育仍然要從上述經驗中尋找答案與鑰匙。2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》中明確提出要把“多渠道增加經費投入，建立職業教育學生資助制度”作為中等職業教育提升吸引力的主要手段。2007年《國務院關于建立健全普通本科學校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》以及2009年《財政部、國家發展改革委、教育部、人力資源和社會保障部關于中等職業學校農村家庭經濟困難和涉農專業學生免學費工作的意見》，要求通過構建資助政策以降低學生生活以及學習成本投入的路徑來實現提升職業教育吸引力的終極目標。需要指出的是，中央政府為大力發展中等職業教育提供了多種路徑，但在規模擴容的“硬性任務”分派的不斷擠壓下，中等職業教育資助政策逐漸成為推動其發展的重要支撐，并且在中職教育內涵建設乏力的情況下，淪為學校爭奪生源的重要砝碼，乃至套取國家資金的重要渠道。

（四）發展的成效：規模效應

2002年之后，中等職業教育發展又呈現出喜人的局面。以江西為例，中職在校人數從2002年的268989人上升到2009年的625451人，中職學校所占比例也相應從30.6%提升至44.7%。從學生數量來看，中等職業教育發展確實取得了不錯的成績，甚至達到了國家預期的規模目標。但是，通過學生數量增長的外在浮華來透視中職教育的內涵建設，卻呈現出另一番景象。筆者曾對江西省中職教育的發展狀況進行縱向與橫向的對比，結果發現，進入21世紀以來政府在強化職業教育發展的過程中呈現出一定的片面性，“即不斷強化招生規模的增量追求，卻在關涉人才培養質量、師資建設以及基礎設施建設方面缺乏強有力的政策支持”。2011年5月國家督導組的調查報告顯示：“按教育部2001年頒布的《中等職業學校設置標準（試行）》的相關規定，在2009年全國1.4萬多所中等職業學校（不含技工學校）中，各項辦學條件全部達到標準要求的僅有148所;70%以上的學校，專業課教師占專任教師比例、生均校舍建筑面積等指標不達標。2009年，全國有19個省份中等職業學校（不含技工學校）的生均教學儀器設備值與2005年相比出現下降，其中3個省份2005—2009年中等職業學校（不含技工學校）生均教學儀器設備值連續4年下降。”這表明國家對中等職業學校辦學條件的建設力度仍然薄弱。

中等職業教育發展是教育發展的重要組成部分，但在發展主義理念的主導下，中等職業教育在發展目標上以服務經濟建設的大局為本，在發展方向上強調集團化、以做大為原則，在發展動力上以吸引學生入學的資助政策為核心，在發展效果上主要表現為學生數量規模的不斷上升。這些特點表明，中等職業教育發展雖然收獲了豐碩的成績，但也產生并累積了諸多問題。

二、中等職業教育發展的問題

（一）急功近利，缺乏全盤系統謀劃

中等職業教育發展以服務經濟建設為中心，受經濟發展的功利性思想影響，中等職業教育發展也存在急功近利的問題。2002年以來，中央政府在發展職業教育的理念中重點突出了規模增長的硬性要求，這就為地方政府發展職業教育確定了較為剛性的發展內容。雖然相關文件中也提到發展職業教育要從多個角度入手，但由于數量的增長比質量的提升不僅更為容易同時也更加顯性，因此尋求數量迅速提升甚至幾年翻番的規模效應逐漸成為發展職業教育的主要內容。強調規模發展本身無可厚非，但如果片面強調數量增長而忽視質量提升，那么必然影響中等職業教育的可持續發展。這是因為人才培養有其自身運轉的邏輯，拔苗助長難以成林，循序漸進才是正道。人才培養是一項系統工作，如果違背教育發展的內在規律，急功近利而缺乏全盤的系統規劃，不僅不能推動中等職業教育的發展，反而會引發更多的問題。

（二）推動主體單一，缺乏必要的協調與糾錯機制

政府主導的教育改革，盡管具有權威性，但容易使教育發展過于依賴政府。事實上，教育本身是一項系統工程，需要政府、社會組織、企業乃至家庭的協同努力才能完成好。如果僅依靠政府來解決，就要賦予政府更多、更強、更廣泛、更無限的權力，而權力的膨脹必然會擠壓其他機構以及社會組織的權利空間，這將導致這些機構更加依賴政府，其結果是在不斷弱化社會機構自身“免疫系統”的同時，政府日漸承擔更多的責任與功能而疲于應付，再加上政府自身的運作邏輯與教育本身的發展規律并不具有同構性，因而政府的外在推動實際上難以使教育獲得實質的發展。經過多年的發展，各級政府也逐漸認識到這一點。國務院于2002年提出建立職業教育工作部級聯席會議制度，以協調各部門聯動，統籌發展職業教育。江西省于2002年建立了由省計委、省經貿委、省教育廳、省勞動廳、省人事廳、省財務廳、省農業廳、省國稅局、省地稅局、省工商局、中國人民銀行南昌中心支行等11個部門組成的“江西省職業教育工作聯席會議”制度。但是，從設計上看，這一制度并沒有跳出從體制內求解路徑的固有思維。事實上，要推進中等職業教育發展必須協調各方主體的關系，形成政府、社會、企業、單位、培訓單位以及教育實體的協調機制。只有實現上述機制的良性互動，才能真正發揮多方利益主體的潛在優勢，在人才培養方向上形成合力，進而培養出社會及企業所需要的人才。在政府主導的模式下，政府以外的各方并沒有獲得獨立的成長空間，喪失了發揮其獨特功能的機會與平臺，使得職業教育發展日漸成為一個政績指標，而疏離了職業教育發展的本源目標。

（三）內源性動力不足，缺乏內在的吸引力

在規模效應不斷膨脹的同時，職業教育的內在吸引力仍然沒有得到明顯的提升。2008年，有研究者曾對職業教育社會吸引力問題做了一次全國范圍的社會調查。調查表明，雖然有94.6%的被調查者持有“職業教育學生照樣能成才”的價值觀，但把職業教育作為求學第一選擇的比例僅為7.2%，職業教育在部分人心目中仍然屬于差生的教育。與此相應，有92.8%的被調查者希望孩子未來學業的第一選擇是普通高等教育，其中選擇重點大學本科高校的更是達到67.7%。陳勝祥等2011年所進行的調查也顯示，大部分學生選擇職業教育仍然是學業成績不理想的一種無奈之舉。由此可見，職業教育在公眾視野中仍然無法與高等教育相對等。事實上，學生選擇到中職讀書，無非是尋求自身能力的提升與就業選擇的擴大，但如果職業教育的內涵建設無法深化，人才培養的質量無法提升，那么中職教育的吸引力問題仍然難以解決。近年來，國家高度重視職業教育的內涵建設，出臺一系列政策文件引導職業教育由規模發展向內涵建設轉向。例如，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中明確把提升中等職業教育的質量作為今后發展的重點，并提出把“加強‘雙師型’教師隊伍以及實訓基地的建設”作為提升職業教育基礎能力的重要抓手。從總體上來看，在中等職業教育的發展過程中，政府主要是遵循社會經濟發展的基本模式來建構職業教育發展基本理念，經濟從粗放型發展向節約型轉變的過程中，職業教育的發展模式也必然要從做大向做強轉型。但是，就目前而言，職業教育的內源性動力仍顯不足，再加上以資助體系為主導吸引學生的方式不斷異化為爭奪生源的重要砝碼，甚至產生騙取國家財政補貼的產業鏈，逐漸放大了職業教育的負面效應，不斷消解了政府為此所做出的努力，因此中等職業教育從做大到做強的轉變仍然任重道遠。

三、中等職業教育發展的路徑

（一）重塑發展理念，釋放主體活力

近年來中央政府之所以出臺多項政策來推進職業教育發展，與當下的社會經濟發展速度有直接的關聯。這一方面說明職業教育與經濟發展的相關性，另一方面也強化了職業教育的附屬性。眾所周知，經濟發展呈現出快捷、多元的特征，這與學校教育循序漸進的人才培養并不具備同構性，即學校的人才培養存在滯后性與穩定性。因此，如果完全以經濟發展的要求來推動職業教育發展的速度，必然會增加相關主體的壓力。首先，對于地方政府而言，目前職業教育的社會認可與政府的政策目標仍存在差異，這種不同的認知成為地方政府推動中等職業教育發展的重要阻力。其次，對于學校而言，由于政府把數量增長的指標分解到各個學校，并以辦學資格的承續來刺激學校工作重心的轉移，使學校在招生上疲于應付。這不僅會傷害教師的積極性，同時也會因為在招生過程中的夸大宣傳而給學校帶來負面影響。最后，對于企業而言，中職畢業生的理論知識與技能并沒有達到企業的要求，這不僅增加了企業培養的成本，也在一定程度上使企業在招聘過程中放棄了把中職畢業生作為優先選項的打算。因此，要想真正發展中等職業教育，就要在理念上給政府與學校松綁，不把數量的增長作為評價的剛性指標。只有在寬松的環境下，相關主體才能夠從繁復的事務性工作中解脫出來，為職業教育的內涵建設提供充分的精力與時間，這是提升中等職業教育質量的基本前提。

（二）優化投入產出比，發揮整體優勢

長期以來，政府對中等職業教育的投入嚴重不足。據統計，2000—2006年普通高中預算內教育經費投入、學雜費總額和總經費的絕對數增長分別是中職的10倍、9倍和8倍，在預算內教育經費占各級各類預算內教育經費的比例上，普通高中上長了160%，中職下降了70%。雖然2005年之后，國家通過財政資助等政策實現中等職業教育免費，但這種僅僅惠及學生的政策本身并不能有效提升職業教育的吸引力，甚至會引發套取國家資金補助的問題。這表明中等職業教育的吸引力問題不僅要有投入力度的增加，還要有完善的制度設計以提升財政的使用效率。首先，對學生的免費政策上，沈紅、趙秩軍提出的“出門免”方式不僅可以紓解政府財政的緊張，也是監督學校專業設置與學生職業選擇的有效機制，能夠有效提升資金的使用效率。其次，在學校層面上，應加強學校硬件與軟件的建設力度。近年來，政府把職業教育資金投入的受惠對象重點放在學生身上，但職業學校的建設并沒有受到公共政策的青睞，使得職業院校缺乏對優質人才的吸引力，導致專任教師呈逐年下滑趨勢。例如，江西中等職業學校專業教師從2000年的7213人下降到2009年的5975人，降幅達20.5%。因此，在把資金投入學生增量的同時，還應注重學校各項建設的同步發展，確保財政投入的有效性。總之，在政府資助體系的建構中，應把職業學校作為一個整體來對待，不論是學生或是學校都應享受到優惠政策，以期發揮學校的整體優勢，從而確保資金的使用效用。

（三）厘清權利邊界，發揮主體功能

中等職業教育發展涉及政府、企業、社會組織以及學生等相關主體，由于沒有厘清各自的權利與責任，各主體在推動職業教育發展中存在一定的價值沖突。事實上，政府應該扮演公共政策的制定者、執行者與監督者的角色，承擔平臺建設的責任，而不應成為各項具體人才培養活動的直接承擔者;學校應該承擔內涵建設及人員培養的職責，而不應把招生工作設定為學校甚至是教師的硬性任務;企業的主要任務雖然是發展生產，但不應固守這一領域，而應在職業教育發展中承擔更多的責任，這與其在社會經濟發展中的地位息息相關;學生不僅僅是公共政策的受惠者，也應該承擔一定的責任，特別是對那些定向培養的學生，可以通過建立誠信檔案以約束他們在學業和就業上與國家的政策指向相一致，這也是確保企業意愿的重要砝碼。

就當前的發展現狀來看，四大主要相關主體中，最薄弱的環節是企業。企業是社會經濟發展的直接推手，他們不僅對當下社會需要什么樣的技能型人才有著清晰的判斷，同時對未來社會的人才需求也具有政府與學校無法比擬的嗅覺。因此，要讓企業充分參與學校人才培養。首先，進一步鼓勵企業自主辦學。企業辦學是社會辦學的一個重要方式，但從目前來看企業辦學的熱情并不高，這主要是政府對教育監管的權限過于嚴密、辦學門檻過高所致。因此，政府應進一步簡政放權，特別是在專業設置、人才培養結構與規模以及教師招聘與職稱評定等方面給予更多的自主權，從而有效發揮企業的主體責任。其次，繼續加強校企合作。校企合作是當下職業學校人才培養的重要途徑，但從目前來看效果并不顯著，主要原因在于企業的參與度不高。事實上，企業參與校企合作模式的動力不僅在于企業的社會責任意識，還有其自身利益的考量。因此，在制度設計的過程中，政府應從利益平衡的視角來審視企業的參與問題，對那些積極幫助學校培養技能人才的企業可以通過減免賦稅、貸款優惠或者以公共財政購買服務的方式來進行激勵，確保校企合作機制的有效發揮。最后，創設政府與企業合作辦學的模式。在當前政府辦學權力尚未下放之際鼓勵社會力量辦學的氛圍并沒有完全成熟，因此嘗試政府與企業合作辦學是一種比較理想的合作模式。這種二元結構不僅可以搭建起與政府相關部門的內在聯系，以充分享受公共政策的惠顧，同時也能充分發揮企業的技術積累優勢，實現技能型人才培養的目標。總之，在市場經濟的沖擊下各方利益主體的價值訴求存在多元性，這就要求政府厘清各方利益邊界，強化主體的權利與義務，建構起共贏的育人環境。

（四）完善監督機制，強化政策執行力

進入21世紀以來，中央政府出臺了一系列的政策措施來發展中等職業教育，但是政策的落實卻畸重畸輕，成效大打折扣。例如，針對企業招工問題，1991年國務院在《關于大力發展職業技術教育的決定》中提出“技術等級證書或崗位合格證書作為擇優錄用和上崗確定工資待遇的重要依據”，但2011年教育部專門就中等職業教育現狀的調查卻顯示“有86.6%的中職學校反映政府對就業準入監管不嚴”。因此，要通過完善與強化制度設計來推動各方主體的執行力度。首先，應通過完善審計功能來達到監管職業教育政策落實的目的。政府不僅要對相關資金的使用情況進行審計，還應把資金所對應的政策落實程度進行比對審核，以此作為評價相關主體業績甚至主要領導政績的重要指標。其次，加強政策執行的程序化與公開化。政策執行過程的程序化和公開化不僅是權力在陽光下運行的重要保證，也是相關主體自我監督的一個重要手段，應要求相關主體在落實國家政策時確保過程的規范化與公開化。同時，在這一過程中應加強投訴平臺的建設，以確保群眾監督渠道的暢通，形成全程互動約束機制。當然，為了達到監督的有效性，還應加大政策執行不力者的違規成本，強化政策執行效率高者的獎勵力度。只有從中央到地方、從學校到企業的各個相關主體都在監督的視野之內，政策的落實才會得到根本改善，才不至于在執行中被解構甚至歪曲。

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