新疆宗教事務管理法治化研究

[摘要]積極推進新疆宗教事務管理法治化是實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安的迫切需要。現(xiàn)實中，許多宗教事務管理工作還不夠細致，理論上還沒有理順，行動上還未完全落實，面對各種問題還有一些違法現(xiàn)象產(chǎn)生，本文力圖梳理新疆宗教事務管理現(xiàn)狀，提出相應的法治化理論和對策，為新疆地區(qū)更好地管理宗教事務提供理論和對策參考。

[關鍵詞]宗教；法治；管理

[中圖分類號]D635.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2016）06—0032—05

[作者簡介]王樹平，男，中共中央黨校博士研究生，研究方向：中國哲學、佛教哲學。

宗教工作是黨和國家工作的重要組成部分，在黨和國家事業(yè)的發(fā)展中有著重要的位置。新疆是多民族、多宗教、多元文化地區(qū)，信教群眾多、宗教教職人員多、宗教活動場所多，做好新疆宗教工作具有特殊重要性。宗教事務能否依法管理、健康開展，對新疆社會穩(wěn)定和長治久安都將產(chǎn)生直接的影響。

為深入了解宗教管理情況、尋求宗教事務管理法治化的現(xiàn)實路徑，本人先后在多個基層團場進行了專題調研，采取發(fā)放調查問卷、走訪座談多種形式，就一師的宗教現(xiàn)狀以及當前面臨的問題進行深入了解，以期對推進宗教事務管理法治化提出有效的建議與對策。下面結合理論與現(xiàn)實對新疆宗教事務管理法治化問題進行系統(tǒng)的闡釋。

一、新疆宗教事務管理法治化的重要性及必要性

（一）宗教事務管理法治化是全面推進依法治國的必然要求

依法管理宗教事務是全面貫徹依法治國方略的必然要求，是促進宗教與社會主義社會相適應的有效途徑，也是當前宗教工作的重點。習總書記在全國宗教工作會議上要求“要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務的行為，用法律調節(jié)涉及宗教的各種社會關系”。①只有實現(xiàn)宗教事務管理法治化，才能在宗教領域真正實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為新疆社會穩(wěn)定和長治久安打下堅實基礎。

（二）新疆宗教的“五性”特征決定了宗教事務管理法治化的必要性

第二次中央新疆工作座談會明確指出，新疆宗教問題具有長期性、復雜性、群眾性、民族性、國際性，事關新疆社會穩(wěn)定和長治久安大局。新疆的信教群眾人口比例高、數(shù)量大，少數(shù)民族的宗教問題與民族問題、政治問題密切交織，具有特殊的政治敏感性。長期以來，新疆的民族分裂勢力、宗教極端勢力總是打著宗教旗號從事破壞國家統(tǒng)一、民族團結和社會穩(wěn)定的活動。因而，用法律厘清宗教領域的各種關系，使宗教各項事務走向法治化軌道，具有極其重要的政治和歷史意義。

（三）與宗教極端主義和暴力恐怖主義斗爭的尖銳性和長期性離不開常態(tài)化的法治管理模式

新疆正處于暴力恐怖活動的活躍期、反分裂斗爭的激烈期、干預治療的陣痛期“三期疊加”的特殊歷史階段。“三期疊加”的特殊形勢決定了新疆反分裂斗爭的長期性、復雜性、尖銳性。要“謀長遠之策，行固本之舉，建久安之勢，成長治之業(yè)”就必須通過法治化的途徑穩(wěn)扎穩(wěn)打，久久為功。①利用法律的穩(wěn)定性、強制性特征，在“去極端化”和打擊暴力恐怖犯罪方面才能形成持久定力，為新疆的社會穩(wěn)定和長治久安提供法治保障。

（四）宗教與法律的內在聯(lián)系需要宗教事務管理的法治化

中國人民大學法律與宗教中心主任馮玉軍認為宗教與法律共同維系、推動著人類社會的發(fā)展進步，要探討法律如何保障或推動宗教成為促進社會和諧的積極力量而不是相反。②當代法哲學家哈羅德·J·伯爾曼講到： “法律與宗教一榮俱榮，一損俱損；如果希望法律不衰，我們就不能不重新興使法律具有儀式、傳統(tǒng)、權威和普遍性的本質上是宗教的現(xiàn)身激情，正好比我們必須賦予宗教信仰中社會的、因此也是法律的因素以新的生命。”③這里講了宗教與法律的內在交融與互存的關系。另外，他認為“在法律與宗教彼此分離的地方，法律很容易退化成僵死的法條，宗教則易于變?yōu)榭裥拧雹埽U釋了宗教與法律分離后的后果，即不受法律約束的宗教徒容易傾向于狂信。由此我們可以發(fā)掘新疆暴力恐怖主義和宗教極端主義的根源。為了從根本上去除宗教極端主義和暴力恐怖主義，就需要將宗教工作全面納入法治化的軌道之中。

二、第一師宗教事務管理法治化面臨的現(xiàn)實困境

（一）宗教事務管理法治化的落實方面

1.宗教相關法律法規(guī)的落實壓力較大，維持良好社會氛圍的長期定力面臨嚴峻考驗。一些地方除了黨員干部外幾乎全部都是信教群眾，周邊也都是少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口結構單一，難于管理（見表1）。個別少數(shù)民族聚居區(qū)宗教氛圍濃厚，極端化的土壤比較深厚，前幾年一些連隊甚至發(fā)生暴力恐怖事件。當前在嚴格管控下，宗教氛圍雖然有所淡化，但極端勢力和傾向仍時有抬頭、反彈，背后是激烈的爭奪人心的斗爭。

2.管理模式上單一。宗教“去極端化”成效顯著的地方都是采取了強化基層黨組織、黨管一切的方法，凡是黨組織主動出擊、拓展作為，把“去極端化工作抓得嚴的地方，社會宗教氛圍就相對淡化，但是社會整體尚未形成法治化下的良性循環(huán)。有些措施、政策因領導的變動或重視程度不同而反復性較大，一些信教群眾難以適從，甚至因此產(chǎn)生怨氣。

3.一些法治環(huán)節(jié)尚沒理順，中梗阻現(xiàn)象嚴重。例如執(zhí)法主體建設滯后，人員編制短缺，在基層團場缺少專門的管理宗教的干部；當前宗教工作的任務繁重，有的涉及執(zhí)法問題，有的涉及調解民族關系問題；有些負責宗教統(tǒng)戰(zhàn)的人員沒有經(jīng)過專門培訓，缺少既懂宗教又懂法律的人才。

（二）信教群眾方面

信教群眾中，老年、婦女、文盲、農(nóng)村人數(shù)較多，文化水平低，群眾對相關法律法規(guī)的了解不足，導致一些信教群眾對宗教信仰帶有很大的盲目性。很多人聽不懂國家通用語言（以下簡稱國語），這種狀況直接影響到對宗教教規(guī)、教義和宗教政策、法規(guī)的學習、理解，影響到宗教法規(guī)的貫徹執(zhí)行，使宗教事務很難做到規(guī)范化，依法管理也就存在一定的困難。

（三）宗教人士方面

宗教人士綜合素質不高，滯礙宗教管理法治化的實現(xiàn)。宗教人士的法律素養(yǎng)、雙語能力、文化素質及其他綜合素質不高，沒有形成穩(wěn)定的宗教人才后備培養(yǎng)機制和宗教人士社會保障機制。有的伊瑪目完全聽不懂國語，更無法推進法治化。雖然民族地區(qū)基層領導平時都組織群眾學國語，但成效不大。另外，宗教人士平時忙于信教群眾的禮拜功課、婚喪娶嫁等各種事務，沒有精力和時間再做其他工作賺錢，而政府和相關部門給予的生活補助等待遇較低，難以使其安心辦教。

（四）宗教管理人員方面

1.一些基層干部法治思維欠缺，對宗教的認識了解也不到位，導致不敢管、不愿管、不會管。基層干部對宗教相關法律政策理解不透徹，一些人不能正確區(qū)分何為違法行為，何為合法行為。例如在調查問卷中我們針對基層干部做了宗教“去極端化”和宗教法律方面調查問卷，要求基層干部選擇何為違法行為，其中完全答對的只占26%（如圖1所示）。

這集中反映了在“正信擠壓、文化對沖、法治約束”等措施落實方面做得不夠細致到位。一些干部把信教群眾在自己家合法的做禮拜都當作違法行為，容易侵犯公民的宗教信仰自由，不利于團結大多數(shù)信教群眾做好宗教工作。

2.宗教管理的精心度不夠。宗教管理應當精心、用心、走心，而有的干部不尊重群眾正常的宗教需求，聽到宗教二字就敏感，看到信教人員就想打壓，不知不覺走到群眾的對立面，把人民內部矛盾變?yōu)榱藬澄颐堋Ｔ诠芾砩蠜]能把握住度，不是過嚴就是過松。管控過嚴會侵犯群眾個人自由，激起民怨，即便暫時有效，卻難以長久維持；管控過松無形中就會放縱極端勢力的蔓延，導致出現(xiàn)違法宗教活動。

3.干部交流不暢，雙語干部人才匱乏。首先在民族地區(qū)工作的干部宗教管理任務繁重，思想壓力大，人身安全難以保障，并且由于連隊經(jīng)濟條件的限制，在待遇保障上還比較弱。既懂民族宗教事務又懂法治的干部匱乏。許多干部不愿到少數(shù)民族聚居的連隊去，一旦去了，又難以調回，正常的交流機制被打破，對在民族地區(qū)工作的干部沒有建立起正常良性的激勵機制。其次基層真正懂雙語的人才較少。因語言不通，一些干部在面對突發(fā)棘手宗教事件時無法有效處理，嚴重滯礙了宗教事務管理法治化的落實和推進。

三、實現(xiàn)新疆宗教事務管理法治化的對策

法治的核心是法治實施，即貫通良法到善治的過程。法治動態(tài)實施即科學化地落實立法、執(zhí)法、司法、守法環(huán)節(jié)，輔以意見反饋環(huán)節(jié)，不斷完善這一整體運行機制。①實現(xiàn)宗教事務管理法治化即把法治實施的過程貫徹到宗教領域，建立起高效的法治實施體系（如圖2所示）。

（一）系統(tǒng)做好宗教法治化的宣傳教育工作，引導、培養(yǎng)宗教相關人員的守法意識

1.對宗教事務管理人員實施常態(tài)化的再培訓再教育機制。要確保宗教管理者的思想緊跟宗教形勢發(fā)展就必須不斷加強管理者的培訓教育，確保管理者自身先懂法、守法。高素質的宗教管理隊伍既要懂法治又要懂宗教、懂習俗，真正用好“五把鑰匙”的工作方法，對思想的問題用思想的方法去解決，文化的問題用文化的方式去解決，習俗的問題用尊重的態(tài)度去對待，宗教的問題按照宗教的規(guī)律去做好工作，暴恐的問題用法治和嚴打的方式去解決。通過一把鑰匙開一把鎖，最大限度地將各族群眾團結在黨和政府周圍，加強民族團結、維護社會穩(wěn)定。

2.重點培養(yǎng)宗教人士的法治意識，使之成為“政治上靠得住、宗教上有造詣、品德上能服眾、關鍵時起作用”的愛國宗教人士。一是制定宗教教職人員中長期培養(yǎng)規(guī)劃，進一步完善有組織、有計劃地委托愛國宗教人士帶培塔里甫（滿拉）制度，通過中國伊斯蘭教經(jīng)學院和新疆伊斯蘭教經(jīng)學院重點培養(yǎng)一批具有高層次水平的愛國愛教中青年教職人員，特別是清真寺宗教教職人員。二是提高宗教人士的法律素養(yǎng)和其他綜合素質，定期對宗教人員進行法律知識培訓。宗教人士在對信教群眾普法和“去極端化”中要大顯身手，以正信正行匯聚起遵紀守法、維護社會穩(wěn)定的正能量。三是建立宗教教職人員考核評價、正常進退和激勵機制。完善宗教人士社會保障機制，提高宗教人士生活補助等待遇，使其安心辦教，積極宣傳法治思想，配合基層干部做好宗教管理，真正成為黨和政府與信教群眾間的橋梁、紐帶。

3.通過宣傳教育引導群眾將宗教矛盾和訴求通過法治化途徑實現(xiàn)。“一切法律之中最重要的法律既不是銘刻在大理石之上，也不是銘刻在銅表之上，而是銘刻在公民們的內心里”。全面提高信教群眾的法治意識是宗教事務管理法治化的前提。一是要宣傳有關法律法規(guī)，提高群眾的法治觀念，增強其守法意識，通過普法教育使信教群眾自覺依法辦事，敢于并能夠熟練地運用法律武器依法維護自己的合法權益，支持、配合并監(jiān)督宗教事務部門的行政執(zhí)法工作。二是要加強憲法規(guī)定的政教分離原則的教育，加強權利與義務相統(tǒng)一的教育，使群眾明白在法律面前人人平等，沒有特殊的公民，任何人、任何組織都必須在法律、法規(guī)范圍內活動，任何人在行使法律賦予的權利的同時，必須履行法律規(guī)定的義務；明白國法高于“教法”，一個好信徒，首先應當是愛國守法的好公民。三是當信教群眾對于政府作出的宗教方面的具體行政行為不滿時，相關人員應引導其通過行政復議或向法院提起行政訴訟的方式來維護自身權益；如果信教群眾認為政府相關法規(guī)文件侵犯了自身的權益，可以向相關部門提出對該法規(guī)文件合法性審查的建議。通過合法的途徑替代過去對抗式的消極解決方法，提前化解不利于民族團結和宗教和諧的心理淤積因素，通過有序的法律途徑緩沖并疏導個別群眾的過激訴求。

（二）著力提高基層領導干部管理宗教事務的執(zhí)法能力

與宗教相關的執(zhí)法工作是依法管理宗教事務的關鍵環(huán)節(jié)，對復雜的宗教問題不可想當然的以偏概全、簡單化、粗糙化，應依法正確處理宗教領域各種矛盾和問題，精心做好宗教工作。《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》賦予了新疆縣級以上人民政府宗教事務部門對違法行為進行批評教育、責令整改和罰款等執(zhí)法權力。要嚴格對應相關法條，按照“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的方針，疏堵結合，綜合施策，提升宗教事務管理的法治化水平。

1.保護合法。要全面正確地保護信教群眾的宗教信仰自由，尊重信教群體，任何組織或者個人不得引誘、脅迫、強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。對信教公民和不信教公民都應當平等相待。按照有序、適度、可控原則，穩(wěn)步拓寬信教群眾正確掌握宗教知識的合法渠道。有計劃、有選擇地出版宗教經(jīng)書、常識性通俗讀物、視聽產(chǎn)品，滿足信教群眾的正常需求，擠壓宗教極端思想的滲透空間。依法保護信教群眾的合法權益，才能團結大多數(shù)信教群眾，孤立和打擊極少數(shù)犯罪分子。在“保護合法”的同時還要加強管理，積極引導宗教與社會主義社會相適應。

2.制止非法。制止非法宗教活動，要區(qū)分情況，分類施策。對于信教群眾出于樸素宗教感情或因法制觀念淡薄而發(fā)生的違法情節(jié)輕微的宗教活動，要采取教育、批評、疏導的辦法，不宜采取經(jīng)濟處罰和強制措施；對于情節(jié)較為嚴重、尚不構成犯罪的非法宗教活動，依照《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》《治安管理處罰法》等法規(guī)進行行政處罰。例如對于在宗教活動場所以外進行講經(jīng)、布道、傳教的，要由縣級以上人民政府宗教事務部門責令改正，有違法所得的，沒收違法所得。

3.遏制極端、抵御滲透。“禁微則易，救末者難，人莫不忽于微細，以致其大”。宗教極端思想一旦滲透蔓延開來，暴恐勢力就會做大成勢，所以需要防微杜漸，從細處入手，突出重點。對強迫、煽動他人穿戴蒙面罩袍等服飾或侮辱、恐嚇不戴面紗、不留胡須群眾的行為要依法嚴肅處理；對利用非法宣傳品、互聯(lián)網(wǎng)、QQ群、短信、微信等媒介傳播宗教極端思想的，視其情節(jié)輕重，追究相應的法律責任。通過嚴密的法律網(wǎng)堵住宗教極端思想和暴力恐怖主義的源頭，防止蔓延傳播。

4.打擊犯罪。嚴厲打擊宗教極端違法犯罪活動，是確保新疆宗教領域和諧穩(wěn)定的重要手段。宗教事務部門要與公安機關密切配合，努力壓縮宗教極端違法犯罪活動空間，形成打擊宗教極端違法犯罪常態(tài)化工作機制。高舉法治旗幟，集中各方面力量，綜合運用多種方式，下重手、出重拳，真正打出聲威、打出實效，堅決遏制新疆暴力恐怖活動多發(fā)頻發(fā)勢頭。嚴查深挖各類違法犯罪活動，以法律的手段對暴力恐怖活動形成“快、穩(wěn)、準、狠”的打擊態(tài)勢。

（三）完善宗教案件的司法審判，發(fā)揮法律指引、教育功能

要以法治化的手段探索和示范對宗教問題的處理，依法公開處理一批宗教領域違法行為典型案件，通過現(xiàn)實中真實的案例將合法與違法的界線展示給群眾，引導信教群眾知法、守法、用法。例如2014年兵團第一師中級人民法院曾公開審理了一起宗教極端主義和暴力恐怖主義相關案件，該案部分被告人曾經(jīng)組織成立非法宗教組織“加瑪艾提”，發(fā)展組織成員，多次進行非法宗教活動，向多人宣揚、散布、傳播遷徙、“圣戰(zhàn)”等宗教極端暴力恐怖思想。在審理過程中，法院通過保障被告人使用本民族語言進行訴訟的權利、請辯護律師為被告人辯護、允許被告人親屬及群眾旁聽等措施，擴大了審理的公開性、公正性和影響力。通過嚴格的法律程序，25名被告人分別以組織、領導、參加恐怖組織罪，資助恐怖組織罪，窩藏罪被依法判處無期徒刑及有期徒刑三年至十五年不等。公正、公開的司法審判不僅能為社會明確統(tǒng)一的評價標準，更有助于營造震懾犯罪、懲治違法、教育群眾、凈化環(huán)境的強大聲勢。

（四）建立宗教領域的法律實施動態(tài)評價、反饋機制，完善立法

當前我國基本形成了以《憲法》第36條為引領，《宗教事務條例》為基礎，以《中華人民共和國反恐怖主義法》為后盾，以眾多相關行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)為補充的宗教法規(guī)體系。在推動宗教法治體系運行過程中，要不斷完善相關立法。一是地方人大代表定期走訪信教群眾，調研基層宗教相關法律的落實執(zhí)行情況，了解群眾的需求和問題，及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行宗教法律、法規(guī)與實際情況矛盾的地方，提出有效法律議案，層層上報匯集，推動宗教相關法律政策的完善；地方人民代表大會認真聽取政府相關部門宗教管理的情況，對其違法行為問責追究。二是政府內部及時對行政相對人走訪了解，建立執(zhí)法評價機制和反饋機制，完善政府相關立法，更好地落實政府法規(guī)。三是自治區(qū)可以每年組織由政府宗教管理部門、有關專家和人大代表等組成的評價小組，對全疆各縣（市）宗教管理法治化的情況進行評價，以更好地掌握宗教管理方面的新情況、新問題，積累經(jīng)驗，為宗教管理決策和完善立法提供真實的依據(jù)。

（五）健全宗教事務管理法治化的各項保障機制

1.建立宗教干部的常態(tài)化交流和激勵保障機制。對在少數(shù)民族聚居區(qū)工作的干部要多與漢族聚居區(qū)的干部互相對調交流，形成培育鍛煉宗教管理干部的制度；對在特殊地區(qū)工作的干部應給予特殊待遇保障，形成吸引人才的良性激勵制度；招收宗教、法律相關專業(yè)的人才充實到基層，有計劃的建立宗教干部人才正常培養(yǎng)機制。

2.通過常態(tài)化的教育，提高基層領導、其他宗教管理人員、宗教人士及群眾的雙語水平，尤其基層干部也要學習少數(shù)民族語言。語言是心靈情感溝通的媒介，更是管理的前提。民族地區(qū)的干部如果不懂少數(shù)民族語言，那么有效管理只是紙上談兵。在干部教育培訓中要增加雙語教育內容和課時，在少數(shù)民族群眾中經(jīng)常開展國語業(yè)余補習班，把雙語教育真正落到實處，見到實效，為推進宗教事務管理法治化打下語言和群眾基礎。

3.建立和完善宗教問題預警和處置的機制，嚴格防范暴恐突發(fā)事件和宗教群體性事件對正常宗教秩序的沖擊。和平與穩(wěn)定是推行法治的前提，沒有長期穩(wěn)定和平的大環(huán)境，就不可能有法治。宗教是極其敏感的領域，需要宗教事務管理部門對宗教領域的思想動態(tài)有極強的預見力。要定期深入宗教領域內部進行調查了解，掌握情況，及早研判，加強防范，并制訂出具有針對性和可操作性的工作預案，增強處理工作的主動性。對于已經(jīng)解決的宗教領域的重大問題和事件，要及時總結，認真分析問題發(fā)生的深層原因，總結經(jīng)驗教訓。

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責任編輯：楊偉民