公安派出所消防監(jiān)督管理法律法規(guī)及實施現狀淺析

摘 要：本文從現行消防法律法規(guī)對公安派出所履行消防監(jiān)督管理職責方面的法律規(guī)定、當前基層火災形勢對公安派出所履行消防監(jiān)督管理依法職責的迫切需求等方面分析了現行法律法規(guī)施行過程中存在的問題，并從《消防法》修訂、消防監(jiān)督管理體制改革、派出所消防監(jiān)管追責事件等時下熱點出發(fā)，結合實際工作經驗，對加強公安派出所消防監(jiān)督立法工作提出了簡要對策。

關鍵詞：公安派出所； 法律法規(guī)； 現狀

中圖分類號：D631.41 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2016）01-190-002

近年來，隨著社會經濟的不斷發(fā)展，公安派出所在“九小場所”消防監(jiān)督執(zhí)法管理、“五進”消防宣傳中發(fā)揮了一定作用，有效延伸了消防監(jiān)督執(zhí)法管理的范圍，提升了城鄉(xiāng)尤其是“邊、小、散、遠”地區(qū)的火災防控能力。本文從實際工作來看，仍然存在上位法依據不足、下位法不能有效貫徹落實等不足之處。筆者從現行《消防法》修訂、消防監(jiān)督管理體制改革、派出所消防監(jiān)管追責事件等時下熱點出發(fā)，結合實際工作經驗，對加強公安派出所消防監(jiān)督立法工作提出了相關對策。

一、現行《消防法》及《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》為公安派出所怠于履行消防監(jiān)督執(zhí)法職責留了“后路”

《消防法》第53條第1款規(guī)定：“公安派出所可以負責日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務院公安部門規(guī)定。”《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部120號令）第3條第2款規(guī)定：“公安派出所可以對居民住宅區(qū)的物業(yè)服務企業(yè)、居民委員會、村民委員會履行消防安全職責的情況和上級公安機關確定的單位實施日常消防監(jiān)督檢查”。一方面，行政機關的職權和職責均具有統一性，無論是行使職權，還是履行職責，都帶有強制性，《消防法》和公安部120號令用“可以”這樣的法律用語授予公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法職權，缺乏法律對行政執(zhí)法機構授權應有的強制性特征。另一方面，從2009年新《消防法》實施以來的情況看，“因為從法律語義學來看，‘可以’是一種選擇性用語，意為可為可不為，而‘應當’則是強制性用語，要求必須作為。‘可以負責’的立法用語，為公安派出所怠于履行消防監(jiān)督職能留下了后路。”1同時，《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》只對公安機關消防機構工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構成犯罪的行為如何追責進行了規(guī)定，對公安派出所人員則缺少相關規(guī)定。

二、地方性消防法律法規(guī)、規(guī)范性文件為賦予公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法權作了積極的嘗試

（一）地方性立法方面

與《消防法》及《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》等中央層級立法相反，在制定地方性消防法律法規(guī)及規(guī)范性文件過程中，各省（市、自治區(qū)）結合實際，賦予了公安派出所較大的職權，以著力解決當前火災防控工作壓力大、人少事多矛盾突出的問題。2010年頒布實施的《浙江省消防條例》第11條規(guī)定：“公安派出所應當履行下列消防工作職責：（二）開展日常消防監(jiān)督檢查，按照國家和省有關規(guī)定處理消防安全違法行為”；第51條“公安機關消防機構、公安派出所接到對消防安全違法行為和公共消防設施不能正常使用等情形的投訴、舉報，應當及時登記、受理，并按照下列時限進行實地核查”，《廣東省實施<中華人民共和國消防法>辦法》 第14條“公安派出所應當在上級公安機關消防機構的指導和監(jiān)督下履行下列消防安全職責”，并在第70條中對公安派出所人員履職不到位進行責任追究的條款進行了規(guī)定。從上述公布的地方性消防法規(guī)的正式文本來看，在省級人大常委會修訂的消防法規(guī)中，《江西省消防條例》《云南省消防條例》《湖南省實施<中華人民共和國消防法>辦法》等三部地方性消防法規(guī)已經授權公安派出所實施警告和500 元以下罰款的消防行政處罰權限；《四川省消防條例》授權公安派出所實施對單位給予警告或者2000元以下罰款、對個人給予警告或者500元以下罰款的消防行政處罰權限。

（二）規(guī)范性文件方面

以上觀點，在更富有實際操作意義的公安派出所消防監(jiān)督檢查實施細則、規(guī)定方面體現的更為明確。在賦予公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法權問題上，呈現了一個越到基層，賦予的權力越大的特點。《深圳市公安局公安派出所消防監(jiān)督檢查工作實施細則（試行）》第10條規(guī)定“公安派出所應當制定年度消防監(jiān)督檢查計劃并組織實施”。第13條第二款：“對單位擬處五萬元以下（不含本數）罰款，對個人擬處五千元以下（不含本數）罰款的處罰，適用一般程序的消防行政處罰案件，由公安派出所提出處罰意見，報送轄區(qū)消防監(jiān)督管理大隊法律審核后，以轄區(qū)消防監(jiān)督管理大隊名義做出處罰決定”。《寧波市公安派出所消防監(jiān)督檢查實施細則》明確了派出所消防列管單位的標準，并創(chuàng)造性的規(guī)定公安派出所有權以公安機關消防機構名義自行做出額度為壹萬元以下的消防行政處罰，對壹萬元以上的罰款，甚至涉及責令“三停”的，公安派出所也有權做出處罰，無非是要走一下當地公安機關消防機構的程序而已2，同時，《細則》也對公安派出所分管所長和專兼職消防民警每月必須檢查的列管單位數量進行了明確3，為公安派出所如何履職做了規(guī)定。

三、因法律法規(guī)的不完備造成公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法職責未能得到有效的執(zhí)行

應當說，從近幾年的工作實際來看，公安派出所作為公安機關最基層的派出機構，行使消防監(jiān)督管理職權是擴大消防監(jiān)督管理的控制面、從根本上遏制和杜絕群死群傷事故的有效方法，同時也是減少居（村）民火災、提高治安防范能力的有效措施。但是，近幾年，全國“九小場所”以及農村、社區(qū)火災呈不斷上升趨勢，尤其是亡人火災易發(fā)多發(fā)，甚至占了某些地區(qū)極大比例，這在一定程度上也暴露了公安派出所覆蓋全部社區(qū)、農村的優(yōu)勢并沒有得到有效發(fā)揮，其消防監(jiān)督執(zhí)法職責也未能得到切實履行。

而作為公安派出所履行消防監(jiān)督管理職責的重要依據，從公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法立法現狀分析造成上述問題原委，不難看出，存在如下問題：一是作為法律法規(guī)頂層設計的《消防法》及《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》對公安派出所消防監(jiān)督檢查職責規(guī)定曖昧不明，與各地區(qū)在公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法法律制度設計上的積極嘗試之間形成鮮明的對比，上位法依據不足和下位法積極嘗試之間的矛盾，造成了公安派出所法律法規(guī)體系建設的不完善，二是正是法律規(guī)定的曖昧不明，一定程度上造成了公安派出所的授權過于隨意，也為當下公安派出所消防監(jiān)督職責不清、執(zhí)法上的混亂埋下了伏筆，一定程度上也造成了公安派出所主動參與意識不高，“多警聯勤”形式大于內容；三是當前消防工作的實際要求公安派出所參與消防監(jiān)督執(zhí)法工作、真正履行消防監(jiān)督檢查職責，而且對公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法的責任追究越來越多、越來越嚴厲，但是對公安派出所追責上位法依據存在疏漏，缺少相關消防法律法規(guī)依據，一定程度上存在法律嚴肅性不強、對基層觸動不大的問題。

應該說，在公安體制改革戰(zhàn)略下，通過修改消防法律法規(guī)，進而加快公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法職能轉變，如何發(fā)揮與人民群眾接觸最直接的公安派出所一線綜合性戰(zhàn)斗實體作用，已成為大勢所趨。同時，立法應當具有前瞻性，應當從消防工作的實際出發(fā)，應充分調研基層消防制度創(chuàng)設上好的經驗進行總結提升。在下一步工作中，應該在黨中央確立“依法治國”的大前提下，充分抓牢《消防法》《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》修訂、消防體制改革的有力契機，賦予派出所更多的消防執(zhí)法主體資格或者主體權力，真正做到“權責統一”，激發(fā)其參與消防監(jiān)督執(zhí)法工作的積極性和主動性，從而為營造良好的消防安全環(huán)境奠定好的基礎。

參考文獻：

[1]李斌.公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職能探討[J]公安研究，2010，（7）：30.

[2]《寧波市公安派出所消防監(jiān)督檢查實施細則》第15條“公安派出所依法實施消防行政處罰時，應當以公安機關消防機構名義受案。依法應當處以1萬元以下罰款處罰的，由公安派出所負責人審批，以縣（市、區(qū)）公安機關消防機構名義做出處罰決定；依法應當處以1萬元以上（含1萬元）罰款或責令停止施工、停止使用、停產停業(yè)的，派出所負責人審核后，報經縣（市、區(qū)）公安機關消防機構審批，以縣（市、區(qū)）公安機關消防機構名義做出處罰決定；依法應當處以行政拘留處罰的，派出所負責人審核后，報經縣（市、區(qū)）公安機關負責人審批，以縣（市、區(qū)）公安機關名義做出處罰決定”

[3]《寧波市公安派出所消防監(jiān)督檢查實施細則》第11條規(guī)定：“派出所分管所長每月開展消防監(jiān)督檢查工作不少于1次，每次不少于半天，派出所專（兼）職消防民警、責任區(qū)民警每月檢查列管的單位不得少于3家，對居民住宅區(qū)的管理單位、居民委員會、村民委員會的消防監(jiān)督檢查或業(yè)務指導每年不少于2次”。