我國PPP模式物有所值評價研究

摘 要：PPP的實質就是通過政府和社會資本依法平等合作的方式，激發社會資本活力，利用社會資本在資金、技術、管理和創新方面的優勢，提高公共資源的配置和利用效率，讓居民更早、更多、更好的享受公共產品和服務。

關鍵詞：PPP模式；評價；公共產品

財政是國家治理的基礎和重要支柱。優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平是現代財政制度的目標。PPP的實質就是通過政府和社會資本依法平等合作的方式，激發社會資本活力，利用社會資本在資金、技術、管理和創新方面的優勢，提高公共資源的配置和利用效率，讓居民更早、更多、更好的享受公共產品和服務。推廣運用PPP模式，是適應國家治理現代化、市場起決定性作用、加快轉變政府職能、建立現代財政制度和推動城鎮化健康發展要求的一次體制機制變革。

一、物有所值評價的內涵

PPP范疇下的物有所值是一個相對概念，需要將PPP模式與政府傳統采購模式進行比較。假設兩種采購模式的效果相同，則比較投入的多少就可以判斷哪種模式更能實現物有所值；如果假設兩種采購模式的投入相同，則比較所獲效果的好壞就可以判斷哪種模式更物有所值。

判斷物有所值的主要標準是相對于成本的效果，即物有所值是投入的成本與獲得的效果之間的關系。對于提供產品和服務而言，投入的成本不只是包括在設施建設期所投入的成本，還包括在設施運營維護期所投入的成本；效果不只是產品和服務的數量，還包括產品和服務的質量，如適用性、及時性和便利性等。

本文采用英國財政部對物有所值的定義，即“商品或服務的全生命周期成本與質量（或可用性）的最佳組合，滿足使用者的要求”。這一定義在衡量商品或服務成本的基礎上，進一步強調了質量的重要性，并努力探尋兩者之間的平衡，亦即最佳組合。

二、PPP模式物有所值評價的基本框架

1.PPP項目基本概況

項目基本概況主要包括基本情況、經濟技術指楊和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2.物有所值評價依據

物有所值評價報告應明確說明物有所值評價的依據及所做的假設：產出說明、用于計算PSC的政府傳統采購模式、計劃采用的PPP運作方式、計劃的風險分配等等。

3.物有所值定性評價

定性評價應從項目特性（是否適合PPP——能否被監管/如何支付、對社會資本的吸引力）、市場條件（社會資本的參與能力、可融資性）和政府能力（運作PPP項目的能力、財政承受能力）、預期效益等四個方面進行。

4.物有所值定量評價

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內估計的政府費用支出的現值（影子報價）與公共部口比較值進行比較，計算項目的物有所值的初步估計值，判斷政府巧社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。根據國家或省級、行業建設主管部口頒布的有關計價依據和辦法，以及擬定的采購文件和風險分配方案，結合項目具體情況估計PSC。定量評價一般假設政府具備開展項目的條件，只是選擇哪種采購模式更經濟有效。如果政府只具備采用PPP模式但不具備采用傳統采購模式進行項目的條件，則采用PPP模式使項目早日投產運營帶來的社會效益可以沖抵部分成本，從而提高物有所值。物有所值定量評價經由財政部口形式審查通過后進入項目準備階段。

公共部口比較值（PSC）的估算應遵循下列原則：（1）PSC必須體現政府按項目大綱中規定的性能規格交付服務的全部成本。也就是說，它必須反映整個合同期中政府部口提供服務所發生的風險調整后的全部現金流。（2）PSC中的現金流應該按政府采用最有效提供服務的方式進行估計。（3）合理估計與風險相關的所有費用，并加到相關年份的現金流量之中。必須明確政府的自留風險和計劃轉移給PPP開發商的風險。（4）選擇合適的折現率。由于項目風險都包括在有關年度的現金流之中，從而在現金流量折現分析中分子是現金流量期望值，而不是在折現率（分母）中增加的風險補償。在綜合考量物有所值定性評價和定量評價的結果后，得出物有所值評價結論。

三、完善PPP模式物有所值評價的政策建議

1.盡快出臺PPP物有所值評價的規范性文件

《操作指南》第八條明確提出“財政部口會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作”，且對定性評價和定量評價的內涵進行了簡述。但對地方政府實際工作而言還顯單薄，例如物有所值評價其體如何開展、在哪一階段開展、財政部門為主還是行業部門為主等等這些問題都沒有明確規定。具體到定性評價和定量評價工作上，例如定性評價是采用專家評審法還是其他方法，專家如何組織有哪些具體要求，評價結果是否需要報備等等，地方政府都沒有明確的方向，很多時候根據自己的理解甚至需要，物有所值評價還很不規范，評價結果還有差別。

2.建立科學合理的物有所值定性評價指標體系

各國開展物有所值定性評價多采用專家評審打分的方法，在評價指標的選擇、權重上根據項目實際有所調整，可以說，科學合理的物有所值定性評價指標體系是開展定性評價的基礎。在實踐中主要涉及三個層面的問題：一是評價指標的選擇問題。《操作指南》中明確規定定性評價要重點關注能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等四個方面，因此評價指標實際是圍繞這四個方面的進一步細化，并且根據不同項目行業特點補充指標。二是評價指標權重的確定問題。定性評價中不同指標的重要程度是有區別的，具體體現在權重的高低不一。三是評價指標評分標準的設計問題。在定性評價過程中對評分標準的設計會顯著影響到評價結果，

3.加強物有所值定量評價的影響因素研究

各國在物有所值定量評價的方法上雖然有細微差別，但總體而言大同小異，一般通過公共部門比較值和影子報價的比較得出結論。但物有所值定量評價作為PPP模式決策的主要依據之一，同樣也受到多種因素的影響，包括風險分配與量化、競爭性中立調整、折現率等等，項目采用政府傳統采購模式與采用PPP模式相比，可能存在稅費待遇、監管要求、投保避險、土地費用等多方面差異，兩者既有相對優勢，又有相對劣勢。競爭性中立調整就是要將相關差異反映到公共部門比較值中，以使物有所值定量評價能真正對兩種采購模式進行公平比較。一般而言，競爭性中立調整的問題主要集中在兩個方面，即稅費差異和保險費差異。