“一國兩制”的憲法解析

2016年是《中英聯合聲明》頒布32周年。這項意義重大的聲明收回了中國對香港主權，并宣布“除外交和國防事務屬中央人民政府管理外，香港特別行政區享有高度的自治權”；“享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。現行的法律基本不變。”換言之，中國內地與香港將長期實行“一國兩制”。近32年來，《中英聯合聲明》承諾的“一國兩制”得到了有效兌現，香港獲得了高度法律自治。

然而，兩種截然不同的制度與文化并存于同一個國家，是一項世界空前的制度創舉，其有效維持與發展無論對于內地還是香港都是一項嚴峻挑戰，需要高度的智慧、理解、寬容與互信。自1997年香港正式回歸，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》或《基本法》）實施以來，由于基本法附件規定的政治民主處于“進行時”，香港某些派別對于政治改革的進程和中央產生了分歧。尤其是隨著全國人大常委會承諾的2017年“雙普選”日期越來越近，香港部分選民對于制定一個“符合國際標準”的普選方案之期待也越來越迫切，有人甚至發起了比較激進的公民行動，注1引起了中央的嚴重關注。在這種情況下，尤其有必要保持理性克制與有效溝通，尊重《基本法》的有關規定與精神，才能順利應對政改過程中出現的復雜形勢。

本文從比較《香港基本法》中法律自治和政治自治的不同定位出發，分析了政治自治不足的制度成因及其后果。筆者認為，解決香港政改困惑的答案不在別處，正在于《香港基本法》及其昭示的“一國兩制”原則本身。只要中央維持超然中立的政治姿態，積極取得香港各界民眾的善意和互信，信任多數香港選民的理性與智慧，盡早實現建立在“一人一票”基礎上的選舉體制，那么香港的和平穩定就得到制度保障，而中央權威與主權統一也將同時受到維護。

一、高度自治的法理定位

至今仍不時有人提議，特別行政區的高度自治不如歐美聯邦制的地方自主權，注2但是這種理解顯然誤讀了《基本法》“一國兩制”的設計。事實上，《香港基本法》第2條意義上的“高度自治”在法律上遠超以美國為代表的聯邦國家乃至歐洲聯盟這樣的邦聯實體。在立法、行政、司法層面上，特別行政區享有高度完整的法律自治。

1.歐美聯邦模式

眾所周知，在聯邦國家，聯邦法律在各地均有直接效力與最高地位，地方無權單方面抵制聯邦立法的實施。雖然聯邦立法權的范圍是有限的，但是在此有限的范圍之內，聯邦憲法與法律卻具有最高權威。最高地位是直接效力的題中應有之義，否則聯邦立法一旦適用即發生“地方化”，各地法律可以隨意超越聯邦立法，或各地法院可以隨意解釋聯邦立法，那么聯邦法律的存在有何意義？因此，美國聯邦憲法第6條規定：“本憲法以及根據其所制定的合眾國法律……是國土的最高法律；不論任何州的憲法或法律是否與之相左，各州法官均受之約束。”聯邦德國《基本法》第31條也規定：“聯邦法律高于各州法律。”這里的聯邦法律當然是指聯邦根據憲法有權制定的法律；否則，違憲的立法并不構成有效的“法律”，但是合憲的聯邦立法一定是最高的。這是法律體系的統一與完整的必然要求，因而并不限于聯邦國家，只不過中央集權的單一制國家在這個問題上一般沒有疑義，毋庸贅述。在聯邦國家，由于聯邦立法權限于憲法授權，超越憲法的聯邦立法越權無效，而各州可以在法院和聯邦分庭抗禮，在權限問題上和聯邦一爭高下，但是一旦法院裁定聯邦法律具備憲法授權，那么它就具有普遍的直接與最高效力。

早在1819年的“美國銀行案”，注3馬歇爾首席大法官的判決意見就已明確這一原則。馬里蘭州挑戰聯邦建立美國銀行的權限，但是被最高法院駁回。既然聯邦有權成立美國銀行，那么馬里蘭州即不得通過征稅等方式阻礙美國銀行的運行。馬歇爾法官指出：“貫穿我們憲法的原則乃是憲法和根據它所制定的法律具有最高地位。它們控制各州的憲法和法律，而不能反受其控制。”注4既然聯邦憲法及合憲的聯邦法律具有最高地位，聯邦法院自然也是聯邦憲法與法律的最高解釋者。事實上，早在1816年的“地產充公案”，注5最高法院即已明確聯邦法院作為聯邦立法最高解釋者的地位。如果州法院對聯邦法律的解釋和聯邦法院發生沖突，當然以聯邦法院的解釋為準。聯邦立法及司法判決的最高效力是其直接效力的自然結果，在美國一直沒有爭議。直到內戰前夕，南部盛行“廢止理論”（Nullification Doctrine），主張各州有權自行抵制違憲的聯邦法院。內戰結束后至今，聯邦立法的直接適用與最高地位從未受到任何實質性挑戰。

即便在比聯邦結構更為松散的歐洲聯盟，共同體法律依然享有同樣的直接效力與最高地位。連同其后的《統一歐洲法案》和《歐洲聯盟條約》，創立共同體的三項原始條約構成了共同體的“首要法律”（Primary Law）。除此之外，共同體還存在根據這些首要法律而制定的“次級法律”（Secondary Laws）。在這些法律當中，具有普遍約束力的“規章”具有“直接效力”（Direct Effect），即無須成員國采取任何行動，共同體規章即構成成員國法律秩序的一部分。第249條明確規定：“規章應具備完全約束力，并直接適用于所有成員國。”共同體的“指令”則只有在成員國采取行動加以貫徹之后，才成為成員國的法律，但是在超過貫徹期限之后，指令也具備直接效力。早在1963年的“甲醛進口稅案”，注6歐洲最高法院系統闡述了共同體條約的直接效力原則。雖然共同體條約并未明確規定，但是歐洲法院從一開始就承認共同體條約和法律的最高地位（Supremacy of Community Law）。在1964年的“電力國有案”，注7歐洲最高法院明確肯定了共同體法律的最高地位原則。和美國的聯邦法律類似，共同體權力必須受到條約的明確或隱含授予，但在條約授權的合法范圍內，共同體法律具有最高地位，任何與之抵觸的成員國法律都應被判決無效。成員國不得利用任何國家法律去推翻共同體法律，就連長期有效的憲法傳統亦不例外；政府不能借國家憲政結構的原則或憲法基本權利與共同體法律不合為由，削弱后者在該成員國的效力。

2.超越聯邦制的法律自治

和聯邦體制相比，香港特別行政區的法律自治程度顯然高得多，因為絕大多數中央法律并不直接適用于香港，自然也就談不上中央立法之于香港的最高地位。這正是《基本法》“一國兩制”的基本構想。《基本法》第8條規定：“特別行政區享有立法權。”第17條規定，特別行政區原有法律“予以保留”，同《基本法》相抵觸或經特別行政區的立法機關做出修改者除外。香港立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案，但“備案不影響該法律的生效”。除了《基本法》所特別列舉的全國性法律之外，特別行政區一般只適用《基本法》以及特區所制定的法律。《香港基本法》第18條規定，在特別行政區實行的法律包括《基本法》、符合《基本法》的原有法律和特區立法機關制定的法律。除列于《基本法》附件三者外，全國性法律不在特別行政區實施。任何列入附件三的法律，限于有關國防、外交和其它按《基本法》規定不屬于特別行政區自治范圍的法律，目前主要包括《國籍法》《外交特權與豁免條例》《領事特權與豁免條例》《領海及毗連區法》《國旗法》《國徽法》《香港特別行政區駐軍法》。這些中央立法顯然并不影響香港立法自治的大局。

立法自治的題中之義是司法高度自治。《香港基本法》的第19條規定，“特別行政區享有獨立的司法權和終審權。”特別行政區法院除繼續保持原有法律制度和原則對法院審判權所做的限制外，對特別行政區所有的案件均有審判權。之所以如此，是因為特別行政區法院最熟悉本地法律，因而最有資格解釋本地法律，而日常統治香港的法律正是其本地立法而非中央立法。在事實上，聯邦國家，雖然聯邦法院對聯邦立法享有最高解釋權，各州法律的最高解釋權卻在本州法院那里，即便在審理案件中遇到州法，也必須沿用該州最高法院對州法的解釋。

當然，特別行政區不是法律上的獨立王國；“一國兩制”不僅凸顯了“兩制”安排，而且也包含“一國”因素。首先，《基本法》本身是由全國人大而非香港本地立法機構制定的，而香港的立法自治與司法自治都是《基本法》賦予的；《香港基本法》第2條規定，全國人大“授權”特別行政區實行高度自治。在理論上，全國人大可以按照《基本法》規定的程序隨時修改甚至撤銷《基本法》，從而取消香港的高度自治，但實際上這種情況是不可能發生的。“一國兩制”及其所賦予的高度法律自治是《基本法》的核心精神，只要香港社會保持基本穩定就不會發生變化。其次，特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權，因而在審理案件中如遇到涉及這些方面的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，而行政長官又須取得中央政府的證明書。

最后，《香港基本法》第158條規定，《基本法》的解釋權屬于全國人大常委會。后者授權特別行政區法院在審理案件時對《基本法》關于特別行政區“自治范圍內的條款自行解釋”。在審理案件時，特別行政區法院對《基本法》的其他條款也可解釋。但如果涉及《基本法》關于中央政府管理的事務或中央和特別行政區關系的條款，而該條款的解釋又影響到案件的判決，那么在對該案件做出不可上訴的終局判決前，應由特別行政區終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋，該解釋對終審法院具有法律約束力。1999年的“吳嘉玲等訴入境事務處處長案”顯示，注8全國人大常委會和終審法院可能就某些《基本法》條款的理解以及提交人大解釋的必要性存在一定分歧，引起了兩邊法律界的一些爭議。但是在2011年的“剛果金案”，注9終審法院自回歸后首度提請全國人大常委會解釋《基本法》的相關條款，表明雙方磨合已經取得了一定成果。事實上，回歸近19年以來，全國人大常委會僅對《基本法》做過4次解釋，其對香港法律體制產生的影響遠不如回歸前作為殖民地最高法院的英國樞密院。因此，認為人大釋法會影響香港自治的觀點是缺乏事實根據的。

二、政治自治的不足及其后果

和法律上的高度自治相比，香港的政治自治程度遠不如聯邦國家。事實上，從條文上看，特區政府的自治還不如內地省市區政府：按現行《憲法》第三章第五節規定，中國地方的主要領導均由當地人大選舉產生，而不需要上級政府任命。注10《香港基本法》第45條則規定，特區行政長官在當地“通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命”。政治與法治的自治程度存在一定落差，難免會成為香港民眾的關注焦點，而政治改革也正是近年來香港社會的熱門議題。2007年，全國人大常委會明確了行政長官和立法會普選的時間表。到2017年，也就是香港回歸20周年之際，香港終于可以通過普選產生特首和立法會的全體議員。對香港政制發展進程來說，這確實是一個具有里程碑意義的重大突破。如果香港立法會和行政長官都由選民直接選舉產生，那么香港政治自治不足與法治高度自治之間的落差即將自然消失。

然而，近年來發生在香港的政治事件削弱了中央和香港某些派別之間的互信，對未來的政改投下了陰影。從2003年第23條立法的提議及其引發的大游行到每年兩次的夏季游行，從2012年港府提出的“國民道德教育計劃”及其引發的大規模集會再到香港2014年“占領中環”激進策略，香港民眾本能地希望能盡早實現立法會和特首直選，而中央則對完全意義的政治民主自治放心不下。這兩種希望都是可以理解甚至完全自然的。民主固然是當今世界不可逆轉的大趨勢，但《基本法》是一種極為特殊的憲法安排。由于內地的法律一般不適用于香港，且香港在財政上也保持完全獨立，行政控制往往被認為是維持國家統一的唯一途徑和標志，因而中央政府對港府直選的擔心是很自然的。于是就產生正是為了保證自治才需要削弱自治的悖論——正是為了保證香港在法律上的自治，才需要削弱其在政治上的自治。然而，這樣顯然只能進一步削弱中央和香港民眾的互信，使得共識本難以達成的政改方案雪上加霜。

1.缺乏政治互信的制度成因

“一國兩制”是空前的制度創舉，其在實施過程中遭遇挑戰也是勢在必然。其中最嚴重的挑戰在于，由于內地與香港之間存在巨大的制度與文化差異，雙方幾乎注定會產生誤解和猜疑，而難以形成政治互信。香港民眾認為表達自由天經地義，游行示威也是《基本法》規定的基本權利，但是內地則很可能將其理解為少數人策劃的政治挑釁甚至是對主權的挑戰。事實上，這正是兩種制度與文化的隔空碰撞；這種碰撞在很大程度上是彼此缺乏信任造成的，而這種不信任導致雙方在博弈過程中都采取了一些本可以避免的過激措施，從而進一步損害了雙方的感情和互信。換言之，雙方都很容易陷入一種難以自拔的“囚徒困境”（Prisoner’s Dilemma）。

假設中央政府和香港“泛民主派”（“泛民派”）都可以選擇兩種策略——合作或不合作。香港“泛民主派”的合作策略是在擁護統一的大前提下漸進地追求自由民主，既不求在一夜之間實現完全的民主自治，也不訴諸過于激進的口號或行動，不合作的策略則反之；中央政府的合作策略是理解和尊重香港民眾的要求，并不斷采取實質性的措施以兌現《基本法》的承諾，不合作的策略則反之。不難想象，在缺乏互信的情況下，中央和香港可以說是處在一種“囚徒困境”之中。如果中央顧慮到它的控制放松一步，香港就會得寸進尺，那么它是不會放松控制的；如果香港民眾害怕自己不爭取，自由的空間就將被壓縮到零點，那么他們無論如何都會盡全力為自己的權利而斗爭，甚至不惜訴諸夸張的行動以盡量爭取空間。

這種惡性循環的重復博弈過程進一步證實了各自原先對于對方的一種妖魔化假想：在港人看來，中央的目的就是要剝奪香港人的自由，只有寸步不讓；在中央看來，香港就是有那么一群抵抗政府、鼓動分裂的“賣國者”，絕對不能放松控制。可想而知，雖然香港和中央都想獲得對自己最有利的結果，但最后的結果對于雙方而言都是最糟糕的。2014年的“占中運動”似乎驗證了“囚徒困境”的不幸預言。在部分香港民眾看來，既然港府并非由直接選舉產生，不能代表多數民意推動政改直選，唯一的方式就是“占中”這樣的激進行為表達“公民不服從”。注11在中央看來，香港正成為愈演愈烈的“反共基地”，放開直選風險太大；在這種情況下，或許只有主動介入香港政治，才能保證未來選出來的特首是中央放心的人選。然而，如果因為缺乏互信而偏離政治中立，那樣只會進一步削弱中央權威和國家統一。

2.政治中立與香港政治生態

事實上，政改方案擱淺早有前車之鑒。2005年12月21日，香港立法會未能以2/3多數通過行政首長提議的政改方案，標志著保守政改方略的失敗。后來在2007—2008年選舉前確實沒有新的方案出臺，此次擱淺意味著香港民主化進程的一次挫折。雖然香港政改進程不會因此而停滯不前，但這次事件還是在更深層次上體現了《基本法》“一國兩制”所面臨的困惑。雖然政改方案受到了中央領導人的高度肯定，但香港的“泛民主派”卻出于種種原因而不能接受方案。在此且不論他們這種做法是否值得稱道，也不論究竟誰應該最終為這次政改擱淺負責，筆者的問題是，如果特首明知不能保證政改方案獲得2/3多數的支持，為什么他還是仍然抱著一種試試看的僥幸心理冒險將方案提交立法會，而不是做更多的協調和溝通來獲得更大多數的支持？筆者的一個或許并非虛妄的猜測是，特首之所以這么做，部分原因正是他自信有了中央的支持，更何況如果因港內需求而修改方案，又未必能獲得中央的認可。由于特首是由中央任免的，且《基本法》第52條表明，除了在極少數情況下他無須對立法會負責，因而對于他來說獲得中央認可是更重要的。但這種考慮的最后結果是，政改方案沒有跨出立法會的大門。因此，這次政改方案的流產實際上反映了中央與“泛民主派”之間在政改進程上的分歧和對峙，而特首夾在中間只能削弱他在香港民眾中的聲望。

如果說中央對特首的制度性支持可能會削弱其民意代表性與執政合法性，那么偏離政治中立的直接干預將產生更為不利的后果。日常政治干預很難“一碗水端平”，而政治上的厚此薄彼很容易加劇雙方猜忌、削弱政治互信，甚至人為造成沖突。事實上，這種沖突隨著2017年的臨近而有所激化。本來，中央已經承諾在香港回歸20周年之際實行普選改革，這是“港人治港”的重要舉措。然而，由于雙方互信不足，加劇了中央對香港政治前景的擔憂，擔心一旦政治反對力量上臺會直接挑戰國家統一和主權完整的底線，似乎有必要采取一定的政治準備措施。2012年，港府推行的“國民道德教育計劃”就是在這個背景下產生的，注12結果引起香港社會的普遍反對，進而削弱新一屆政府的選民威信。

3.政治中立與中央權威

如果不能信守政治中立，那么后果必然是不僅削弱港府的執政合法性，而且削弱中央政府的權威，最終削弱主權統一的選民基礎。其中的道理和政教分離一樣：如果政教不分，政府對某個教派的偏袒看似贏得了那個教派的支持，但必將引起其它教派的反感和排斥；政府一旦涉足宗派紛爭這潭“渾水”，最后必然發現得不償失。同樣，如果香港社會的某些政治勢力認為自己受到了排斥，那么他們就會從感情上疏遠乃至背棄內地，進而成為“港獨”思潮的俘獲對象。在這個意義上，就和政教分離是對政府自身的保護一樣，政治中立也是對中央政府自身威望的保護。如果中央不慎卷入了復雜的特區利益糾葛，結果只能是削弱香港民眾對中央的支持，甚至產生分離主義勢力。

目前，幾乎所有的香港政治力量都在《基本法》范圍內活動，無論哪一派都承認中國的主權統一，因而沒有必要夸大事態的嚴重程度。如果產生人為的對立，那么就必然把對立面排除出支持統一的大陣營，反而削弱統一的力量。事實上，就和某些貌似不友善的政治勢力并不反對主權統一一樣，某些政治力量之所以對內地顯示出親近，也未必是出于信仰或立場上的原因，而是因為這樣做有好處。雖然這些團體一般不會“鬧事”，但是一旦涉足他們和對立團體的政治紛爭，就卷入了“剪不斷、理還亂”的利益糾葛。不僅如此，中央對特定的特首人選以及特區某些派別的公開支持反而可能會干擾香港的民主治理。

三、走向政治中立的中央與特區關系

要維持中央權威、主權統一和香港地區穩定，有必要和香港各界達成互信并堅守政治中立原則，避免涉足香港政治紛爭。中央對于特別行政區應有一種謙抑而超然的態度，對于香港內部的政治紛爭隔岸觀火、保持中立。

1.清除概念誤區

要走向政治互信，前提是清除概念誤區。筆者認為，目前在“一國兩制”及其所統轄的中央與特區關系主要存在以下幾種誤解。一是未能充分認識《基本法》對香港特區的高度自治保障，認為特首任命等機制為中央介入特區政治紛爭提供了法理空間；二是未能區分政治忠誠和主權認同兩種不同性質的概念，認為主權統一要求特首和中央政治立場保持一致；三是誤解了香港民間政治立場的性質，認為和當前港府不一致的派別執政就意味著國家分裂。

首先，《基本法》第2條保障香港特區“實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”。雖然特首及其提名的主要行政官員由中央政府任命（《基本法》第15條），但是這一機制并不授權中央介入特別行政區的日常政治事務。事實上，《基本法》第22條明確禁止各級地方政府干預相關事務：“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。”因此，對香港自行管理的內部事務的任何干預均需要《基本法》授權。《基本法》所規定的中央權力主要包括全國人大修改《基本法》、全國人大常委會與國務院提議修改《基本法》（第159條）、全國人大常委會解釋《基本法》（第158條）、全國人大常委會“發回”（即撤銷）立法會通過的立法（第17條，尚未行使）、國務院任命行政長官及主要官員（第15條）。如以其它方式干預特別行政區的內部事務，并不符合《基本法》的規定與精神。

其實，《基本法》雖然規定了特首的中央任命機制，卻并未授權國務院罷免不合格的特首。在某種意義上，這種機制和美國總統任命聯邦法官相類似。雖然總統對于聯邦法官（尤其是最高法院的大法官）人選有一定的自主選擇權，但是任命之后即無法控制法官行為，因而任命之后讓總統大跌眼鏡、后悔不迭的也大有人在。注13當然，在司法獨立的法治國家，沒有人會認為法官應該對總統“負責”。同樣，特首任命機制沒有使之成為類似于內地地方官員的上級負責制。雖然《基本法》第43條規定：“行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責”，特首并不是向國務院負責的部長或省長負責。由于《基本法》附件一詳細規定了特首的選舉方式，第15條也完全可以被理解為一種確認程序，只有在出現危機（如國家分裂）情況下才發揮實質作用。

其次，政治忠誠與主權認同是兩個不可混淆的概念。政治忠誠是指某個人或機構對特定政治派別的擁護與依附，主權認同則是在憲法基礎上對統一國家的認同感。《基本法》第1條明確規定了特別行政區的主權屬性，香港是中國“不可分離的部分”；任何人不認同這一基本原則，顯然都不適合作為行政長官或特別行政區的任何官員。然而，主權認同并不要求特首或任何官員和特定的中央政府立場保持一致。的確，《基本法》（第43條）明確規定特首向中央政府負責。但如果中央將此理解為特首（或中央任免的其他特區官員）必須和中央完全保持一致，那就誤解了《基本法》的精神。雖然《基本法》關于特首向“特別行政區負責”的具體機制規定得不甚明確，因而實施起來可能有困難，但《基本法》關于“港人治港”的基本精神是清楚的，且第45條和第68條關于“最終達至全部議員由普選產生”以及行政長官“按民主程序提名后普選產生”的目標是明確的。

然而，由普選產生的行政長官和立法會卻未必能在每一件重大事項上都和中央保持一致——事實上，對于香港自治范圍內的事項，他們確實也沒有必要聽命于中央。反過來，中央并沒有什么特別有效的機制保證自己的人選和政策意向一定符合特區最大多數人的意愿。如果中央通過任免權強求特首與之保持一致，便有可能極大縮小其政策選擇與談判的空間，最后使其面臨中央和特區難以兩全的困境，進而造成諸如此次政改方案擱淺的尷尬。同時，中央的支持也頗有可能使特首自感躊躇滿志：既有“尚方寶劍”在手，便自以為可以呼風喚雨，而不再以謙虛平和的姿態去認真謀求最大多數人支持的方案。中央對于特區某些政治派別的支持或排斥也同樣會產生類似的不良效果，使香港政治更趨情緒化，從而不利于香港各派以平等、務實、理性的態度，通過利益交換和妥協而實行自治。

最后，在落實特首和立法會普選體制之后，不論選出哪個派系的政治代表，只要能夠代表香港多數選民的基本利益，只要承認主權統一并在《基本法》規定的范圍內活動，就應該受到中央的承認。沒有必要擔心主權威脅。香港回歸以來，中央一直高度關注行政長官和立法會的組成，擔心和中央立場不一致的勢力占據這些職位。在回歸之初，這種擔憂是可以理解的。但回歸這些年的經驗充分表明，這種擔憂是不必要的。事實上，即使那些明確和中央對立的勢力，也沒有表示任何分裂主義或挑戰“一國兩制”的企圖。他們和中央的分歧是政策、制度乃至文化觀念上的分歧，香港的歸屬已經是一個不容否認或質疑的既成事實。況且即使將來有任何勢力表達分離主義傾向，中央也完全有能力通過《基本法》規定的法律手段加以控制。

退一萬步說，即便港府哪一天要采取分離主義措施，以目前尚不完善的人大釋法機制也足以有效應對，中央可以通過撤銷違反《基本法》的任何分離主義法律或政令而保證統一、團結和穩定。然而，我們有理由相信，只要沒有極端的意外，這種情況絕不至于在特別行政區發生。只要香港大多數人贊成團結和穩定，那么實現團結和穩定的最可靠途徑就是保證港府代表最大多數人的意愿和利益。在這個意義上，中央對特首人事安排的擔心是多余的。

2.走向政治自治

要保證香港政治的健康發展，中央必須邁出關鍵的第一步，充分信任“港人治港”，逐步放松人事上的控制，并按照“一國兩制”的精神完善法律上的控制。在這個意義上，擺脫困境的根本在于中央從現行的人治成分較多的控制模式轉向法治化的控制模式。要打破政治僵局，需要各方建立在誠意和信任基礎上的不懈努力。尤其是中央和“泛民主派”之間需要逐步建立起互信與好感。歸根結底，只有相信香港選民，放心讓香港選民選舉自己的特首和議員，才能贏得香港社會的長治久安。堅守“一國兩制”的承諾和完善政治自治非但不會失去香港，而且只會提升中央和內地形象，讓多數香港選民更加認同主權統一，并對“中國”產生更大的親和力，進而加強國家統一的紐帶。反之，則可能引起香港選民的反感，從而為分離主義勢力的生產、蔓延提供條件。

近來，有人對“港獨”勢力憂心忡忡，注14其實這在香港完全是一股邊緣化的政治勢力，響應者寥寥無幾。但是如果香港和內地關系緊張、政治局勢惡化，則很可能搖身一變成為招攬不滿情緒的大本營。只要香港政局保持平穩，那么無論多么公開激烈的政治較量都不會為極端勢力提供機會。只要我們信任多數香港選民的覺悟、智商和利益訴求，“一人一票”的開放選舉只能使極端勢力更加邊緣化。常識告訴我們，絕大多數香港選民熱衷的不是和中央作對，而是如何讓自己的收入得益于內地的經濟發展，同時保證港島的自由與安全。在一個真正的多數主義民主體制，他們選出的特首和議員必然也和他們一樣站在溫和理性的立場上。雖然未必事事與中央合拍，但是絕不至于把香港帶到分裂的邊緣。沒有任何理由認為，多數香港選民會不接受“一國兩制”的合理框架，并讓其選出的特首和立法會走那么遠。

因此，只要堅持《基本法》的承諾，保證香港的自由、法治與民主，香港就不可能出大事。當然，香港和內地的制度和文化差異還是可能產生一些碰撞。譬如《香港基本法》第27條規定：“香港居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、游行、示威的自由。”有人即可能利用這一條保障的自由抨擊內地的政治體制，甚至有內地人跑到香港去行使這種自由。注15當然，過于激烈的表達方式很容易引起中央政府的警覺和懷疑，對于香港政治自治有害無利。事實上，“一國兩制”本身意味著互不干涉：內地既不干涉香港體制，香港也不干涉內地的體制；香港選民首先應該關注自己的民主與法治建設，而非批評內地體制。但言論自由畢竟是公民受《基本法》保護的基本自由，也是“一國兩制”構想的題中應有之義。只要不觸犯香港法律，此類言論即處于《基本法》保護范圍內。這類言論看似聲勢浩大，實際上并不可怕。香港的政治反對力量可能對內地的政治體制有意見，甚至批評尖刻激烈，但是并未挑戰主權統一的底線。

3.借鑒政治中立的英國經驗

本文的主旨是中央保持大度從容的姿態，回歸《基本法》所要求的超然中立地位，積極促成和香港各界的政治互信，實現香港的政治自治。若能實現這一目標，那么這將是香港有史以來最偉大的制度發展，而中央對于香港的功績將超越先前的英國殖民者。英國殖民統治雖然為香港帶來了法治，但是在民主自治方面卻留下顯然的缺憾。《基本法》一舉改變了這種現狀，彌補了香港長期以來的“民主赤字”，規定了民選產生特首與立法會。雖然選舉機制未能一步到位、立即施行“一人一票”，但這些正是選舉改革的內容。《基本法》的發展趨勢無疑是賦予香港選民完全自治的權利，通過選舉產生自己的領導人和民意代表。雖然《基本法》規定了國務院任命特首及主要官員的機制，但是從長遠來看，伴隨著香港政治自治的進程，這種任命方式需要相應凸顯其程序而非實體意義。只要獲得多數選票的候選人擁護《基本法》和主權統一，就應當受到中央認可。中央任命機制可以作為主權統一的象征，但不宜對具體人選進行實體權衡或判斷。

雖然英國在香港政治自治上乏善可陳，但是英國王室的“虛君”統治頗有觀照意義。至少從1215年簽署《大憲章》起，英國國王不甘寂寞，不斷和議會爭權奪利，此后三四百年時間戰爭延綿不斷。1689年“光榮革命”后，隨著詹姆士二世（James II）的失敗和斯圖亞特王朝的終結，荷蘭王子威廉及其英國妻子瑪麗聯合登上王位，確立了延續至今的君主立憲制，國王從此成為“虛君”，英國憲政也走上穩步發展的軌道。其后雖然卷入美國“獨立革命”等外部戰爭，國內至少保證了400多年的和平與繁榮。事實上，“虛君”統治也維持了英國王室的穩定生存，并贏得最大程度的國民擁護。試想，如果王室仍舊和以前一樣卷入英國政治，哪怕不是為了自己的利益，但是拉一派、打一派，即便自己的政治同盟上臺執政，結果也必然是失去反對派的支持。維持象征意義的“虛君”統治使之真正成為和政治無涉的統一象征。它所代表的不是某個政治派別，而是全體英國國民，也就是大不列顛的國家主權。

在很大程度上，香港回歸所締造的主權統一，宣示了中國對香港的主權，而不是讓中央政府直接統治香港。這才是“一國兩制”的精髓所在，并在《基本法》的架構中直接體現出來。如果中央統治香港，必須依法統治，但是適用于香港的全國性法律卻寥寥無幾。在香港日常事務中，絕大多數屬于“兩制”范疇；只有在涉及主權、外交、國防或央港關系時，才有可能進入“一國”的領域。換言之，中央對于香港來說有點像英國“虛君制”——與其成為具體事務的操辦者，不如成為主權統一的象征者。中央只要對香港政治保持超然中立，主權統一就不可能受到威脅。

四、結語

要順利推進香港政改，中央和香港社會各界必須取得互信并達成共識。《香港基本法》附件一、二分別規定，要修改行政長官和立法會的產生辦法，須經立法會全體議員2/3多數通過，行政長官同意，并報全國人大常委會批準或備案。雖然立法會的改選方案只要在人大備案，但由于中央對特首人事任免的控制，立法會的政改方案事實上也需要獲得中央首肯。因此，在《基本法》的制度設定下，香港民主只有在中央、特首和立法會的2/3多數之間存在共識的前提下才有可能發展。在目前情況下，這意味著中央和“泛民主派”之間在政治發展問題上存在共識。但由于缺乏直接溝通，這種共識的基礎似乎相當薄弱；沒有共識與互信，就很難打破政改方案所面臨的僵局，最后所犧牲的是香港的民主政治進程，而這又是各方都不愿意看到的結局。在政改問題上，《基本法》要求中央和香港各派達成共識，但由于內地和特別行政區在政治、文化和制度上的巨大差異，這種共識又注定很難一蹴而就，須經長期磨合方能差強人意。

本文的基本觀點是，解決香港政改困惑的答案不在別處，正在于《香港基本法》及其昭示的“一國兩制”原則本身。只要中央維持超然中立的政治姿態，積極取得香港各界民眾的善意和互信，信任多數香港選民的理性與智慧，盡早實現建立在“一人一票”基礎上的選舉體制，那么香港的和平穩定就得到制度保障，而中央權威與主權統一也將同時受到維護。對于中央與香港各界的良性互動，香港政改是一次挑戰，更是一場難得的機遇。