“一國(guó)兩制”的憲法解析

2016年是《中英聯(lián)合聲明》頒布32周年。這項(xiàng)意義重大的聲明收回了中國(guó)對(duì)香港主權(quán)，并宣布“除外交和國(guó)防事務(wù)屬中央人民政府管理外，香港特別行政區(qū)享有高度的自治權(quán)”；“享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。現(xiàn)行的法律基本不變。”換言之，中國(guó)內(nèi)地與香港將長(zhǎng)期實(shí)行“一國(guó)兩制”。近32年來(lái)，《中英聯(lián)合聲明》承諾的“一國(guó)兩制”得到了有效兌現(xiàn)，香港獲得了高度法律自治。

然而，兩種截然不同的制度與文化并存于同一個(gè)國(guó)家，是一項(xiàng)世界空前的制度創(chuàng)舉，其有效維持與發(fā)展無(wú)論對(duì)于內(nèi)地還是香港都是一項(xiàng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要高度的智慧、理解、寬容與互信。自1997年香港正式回歸，《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《香港基本法》或《基本法》）實(shí)施以來(lái)，由于基本法附件規(guī)定的政治民主處于“進(jìn)行時(shí)”，香港某些派別對(duì)于政治改革的進(jìn)程和中央產(chǎn)生了分歧。尤其是隨著全國(guó)人大常委會(huì)承諾的2017年“雙普選”日期越來(lái)越近，香港部分選民對(duì)于制定一個(gè)“符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”的普選方案之期待也越來(lái)越迫切，有人甚至發(fā)起了比較激進(jìn)的公民行動(dòng)，注1引起了中央的嚴(yán)重關(guān)注。在這種情況下，尤其有必要保持理性克制與有效溝通，尊重《基本法》的有關(guān)規(guī)定與精神，才能順利應(yīng)對(duì)政改過(guò)程中出現(xiàn)的復(fù)雜形勢(shì)。

本文從比較《香港基本法》中法律自治和政治自治的不同定位出發(fā)，分析了政治自治不足的制度成因及其后果。筆者認(rèn)為，解決香港政改困惑的答案不在別處，正在于《香港基本法》及其昭示的“一國(guó)兩制”原則本身。只要中央維持超然中立的政治姿態(tài)，積極取得香港各界民眾的善意和互信，信任多數(shù)香港選民的理性與智慧，盡早實(shí)現(xiàn)建立在“一人一票”基礎(chǔ)上的選舉體制，那么香港的和平穩(wěn)定就得到制度保障，而中央權(quán)威與主權(quán)統(tǒng)一也將同時(shí)受到維護(hù)。

一、高度自治的法理定位

至今仍不時(shí)有人提議，特別行政區(qū)的高度自治不如歐美聯(lián)邦制的地方自主權(quán)，注2但是這種理解顯然誤讀了《基本法》“一國(guó)兩制”的設(shè)計(jì)。事實(shí)上，《香港基本法》第2條意義上的“高度自治”在法律上遠(yuǎn)超以美國(guó)為代表的聯(lián)邦國(guó)家乃至歐洲聯(lián)盟這樣的邦聯(lián)實(shí)體。在立法、行政、司法層面上，特別行政區(qū)享有高度完整的法律自治。

1.歐美聯(lián)邦模式

眾所周知，在聯(lián)邦國(guó)家，聯(lián)邦法律在各地均有直接效力與最高地位，地方無(wú)權(quán)單方面抵制聯(lián)邦立法的實(shí)施。雖然聯(lián)邦立法權(quán)的范圍是有限的，但是在此有限的范圍之內(nèi)，聯(lián)邦憲法與法律卻具有最高權(quán)威。最高地位是直接效力的題中應(yīng)有之義，否則聯(lián)邦立法一旦適用即發(fā)生“地方化”，各地法律可以隨意超越聯(lián)邦立法，或各地法院可以隨意解釋聯(lián)邦立法，那么聯(lián)邦法律的存在有何意義？因此，美國(guó)聯(lián)邦憲法第6條規(guī)定：“本憲法以及根據(jù)其所制定的合眾國(guó)法律……是國(guó)土的最高法律；不論任何州的憲法或法律是否與之相左，各州法官均受之約束。”聯(lián)邦德國(guó)《基本法》第31條也規(guī)定：“聯(lián)邦法律高于各州法律。”這里的聯(lián)邦法律當(dāng)然是指聯(lián)邦根據(jù)憲法有權(quán)制定的法律；否則，違憲的立法并不構(gòu)成有效的“法律”，但是合憲的聯(lián)邦立法一定是最高的。這是法律體系的統(tǒng)一與完整的必然要求，因而并不限于聯(lián)邦國(guó)家，只不過(guò)中央集權(quán)的單一制國(guó)家在這個(gè)問(wèn)題上一般沒(méi)有疑義，毋庸贅述。在聯(lián)邦國(guó)家，由于聯(lián)邦立法權(quán)限于憲法授權(quán)，超越憲法的聯(lián)邦立法越權(quán)無(wú)效，而各州可以在法院和聯(lián)邦分庭抗禮，在權(quán)限問(wèn)題上和聯(lián)邦一爭(zhēng)高下，但是一旦法院裁定聯(lián)邦法律具備憲法授權(quán)，那么它就具有普遍的直接與最高效力。

早在1819年的“美國(guó)銀行案”，注3馬歇爾首席大法官的判決意見(jiàn)就已明確這一原則。馬里蘭州挑戰(zhàn)聯(lián)邦建立美國(guó)銀行的權(quán)限，但是被最高法院駁回。既然聯(lián)邦有權(quán)成立美國(guó)銀行，那么馬里蘭州即不得通過(guò)征稅等方式阻礙美國(guó)銀行的運(yùn)行。馬歇爾法官指出：“貫穿我們憲法的原則乃是憲法和根據(jù)它所制定的法律具有最高地位。它們控制各州的憲法和法律，而不能反受其控制。”注4既然聯(lián)邦憲法及合憲的聯(lián)邦法律具有最高地位，聯(lián)邦法院自然也是聯(lián)邦憲法與法律的最高解釋者。事實(shí)上，早在1816年的“地產(chǎn)充公案”，注5最高法院即已明確聯(lián)邦法院作為聯(lián)邦立法最高解釋者的地位。如果州法院對(duì)聯(lián)邦法律的解釋和聯(lián)邦法院發(fā)生沖突，當(dāng)然以聯(lián)邦法院的解釋為準(zhǔn)。聯(lián)邦立法及司法判決的最高效力是其直接效力的自然結(jié)果，在美國(guó)一直沒(méi)有爭(zhēng)議。直到內(nèi)戰(zhàn)前夕，南部盛行“廢止理論”（Nullification Doctrine），主張各州有權(quán)自行抵制違憲的聯(lián)邦法院。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后至今，聯(lián)邦立法的直接適用與最高地位從未受到任何實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。

即便在比聯(lián)邦結(jié)構(gòu)更為松散的歐洲聯(lián)盟，共同體法律依然享有同樣的直接效力與最高地位。連同其后的《統(tǒng)一歐洲法案》和《歐洲聯(lián)盟條約》，創(chuàng)立共同體的三項(xiàng)原始條約構(gòu)成了共同體的“首要法律”（Primary Law）。除此之外，共同體還存在根據(jù)這些首要法律而制定的“次級(jí)法律”（Secondary Laws）。在這些法律當(dāng)中，具有普遍約束力的“規(guī)章”具有“直接效力”（Direct Effect），即無(wú)須成員國(guó)采取任何行動(dòng)，共同體規(guī)章即構(gòu)成成員國(guó)法律秩序的一部分。第249條明確規(guī)定：“規(guī)章應(yīng)具備完全約束力，并直接適用于所有成員國(guó)。”共同體的“指令”則只有在成員國(guó)采取行動(dòng)加以貫徹之后，才成為成員國(guó)的法律，但是在超過(guò)貫徹期限之后，指令也具備直接效力。早在1963年的“甲醛進(jìn)口稅案”，注6歐洲最高法院系統(tǒng)闡述了共同體條約的直接效力原則。雖然共同體條約并未明確規(guī)定，但是歐洲法院從一開(kāi)始就承認(rèn)共同體條約和法律的最高地位（Supremacy of Community Law）。在1964年的“電力國(guó)有案”，注7歐洲最高法院明確肯定了共同體法律的最高地位原則。和美國(guó)的聯(lián)邦法律類似，共同體權(quán)力必須受到條約的明確或隱含授予，但在條約授權(quán)的合法范圍內(nèi)，共同體法律具有最高地位，任何與之抵觸的成員國(guó)法律都應(yīng)被判決無(wú)效。成員國(guó)不得利用任何國(guó)家法律去推翻共同體法律，就連長(zhǎng)期有效的憲法傳統(tǒng)亦不例外；政府不能借國(guó)家憲政結(jié)構(gòu)的原則或憲法基本權(quán)利與共同體法律不合為由，削弱后者在該成員國(guó)的效力。

2.超越聯(lián)邦制的法律自治

和聯(lián)邦體制相比，香港特別行政區(qū)的法律自治程度顯然高得多，因?yàn)榻^大多數(shù)中央法律并不直接適用于香港，自然也就談不上中央立法之于香港的最高地位。這正是《基本法》“一國(guó)兩制”的基本構(gòu)想。《基本法》第8條規(guī)定：“特別行政區(qū)享有立法權(quán)。”第17條規(guī)定，特別行政區(qū)原有法律“予以保留”，同《基本法》相抵觸或經(jīng)特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)做出修改者除外。香港立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，但“備案不影響該法律的生效”。除了《基本法》所特別列舉的全國(guó)性法律之外，特別行政區(qū)一般只適用《基本法》以及特區(qū)所制定的法律。《香港基本法》第18條規(guī)定，在特別行政區(qū)實(shí)行的法律包括《基本法》、符合《基本法》的原有法律和特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。除列于《基本法》附件三者外，全國(guó)性法律不在特別行政區(qū)實(shí)施。任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國(guó)防、外交和其它按《基本法》規(guī)定不屬于特別行政區(qū)自治范圍的法律，目前主要包括《國(guó)籍法》《外交特權(quán)與豁免條例》《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《國(guó)旗法》《國(guó)徽法》《香港特別行政區(qū)駐軍法》。這些中央立法顯然并不影響香港立法自治的大局。

立法自治的題中之義是司法高度自治。《香港基本法》的第19條規(guī)定，“特別行政區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。”特別行政區(qū)法院除繼續(xù)保持原有法律制度和原則對(duì)法院審判權(quán)所做的限制外，對(duì)特別行政區(qū)所有的案件均有審判權(quán)。之所以如此，是因?yàn)樘貏e行政區(qū)法院最熟悉本地法律，因而最有資格解釋本地法律，而日常統(tǒng)治香港的法律正是其本地立法而非中央立法。在事實(shí)上，聯(lián)邦國(guó)家，雖然聯(lián)邦法院對(duì)聯(lián)邦立法享有最高解釋權(quán)，各州法律的最高解釋權(quán)卻在本州法院那里，即便在審理案件中遇到州法，也必須沿用該州最高法院對(duì)州法的解釋。

當(dāng)然，特別行政區(qū)不是法律上的獨(dú)立王國(guó)；“一國(guó)兩制”不僅凸顯了“兩制”安排，而且也包含“一國(guó)”因素。首先，《基本法》本身是由全國(guó)人大而非香港本地立法機(jī)構(gòu)制定的，而香港的立法自治與司法自治都是《基本法》賦予的；《香港基本法》第2條規(guī)定，全國(guó)人大“授權(quán)”特別行政區(qū)實(shí)行高度自治。在理論上，全國(guó)人大可以按照《基本法》規(guī)定的程序隨時(shí)修改甚至撤銷《基本法》，從而取消香港的高度自治，但實(shí)際上這種情況是不可能發(fā)生的。“一國(guó)兩制”及其所賦予的高度法律自治是《基本法》的核心精神，只要香港社會(huì)保持基本穩(wěn)定就不會(huì)發(fā)生變化。其次，特別行政區(qū)法院對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家行為無(wú)管轄權(quán)，因而在審理案件中如遇到涉及這些方面的事實(shí)問(wèn)題，應(yīng)取得行政長(zhǎng)官就該等問(wèn)題發(fā)出的證明文件，而行政長(zhǎng)官又須取得中央政府的證明書。

最后，《香港基本法》第158條規(guī)定，《基本法》的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。后者授權(quán)特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)對(duì)《基本法》關(guān)于特別行政區(qū)“自治范圍內(nèi)的條款自行解釋”。在審理案件時(shí)，特別行政區(qū)法院對(duì)《基本法》的其他條款也可解釋。但如果涉及《基本法》關(guān)于中央政府管理的事務(wù)或中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，而該條款的解釋又影響到案件的判決，那么在對(duì)該案件做出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由特別行政區(qū)終審法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋，該解釋對(duì)終審法院具有法律約束力。1999年的“吳嘉玲等訴入境事務(wù)處處長(zhǎng)案”顯示，注8全國(guó)人大常委會(huì)和終審法院可能就某些《基本法》條款的理解以及提交人大解釋的必要性存在一定分歧，引起了兩邊法律界的一些爭(zhēng)議。但是在2011年的“剛果金案”，注9終審法院自回歸后首度提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋《基本法》的相關(guān)條款，表明雙方磨合已經(jīng)取得了一定成果。事實(shí)上，回歸近19年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)僅對(duì)《基本法》做過(guò)4次解釋，其對(duì)香港法律體制產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)不如回歸前作為殖民地最高法院的英國(guó)樞密院。因此，認(rèn)為人大釋法會(huì)影響香港自治的觀點(diǎn)是缺乏事實(shí)根據(jù)的。

二、政治自治的不足及其后果

和法律上的高度自治相比，香港的政治自治程度遠(yuǎn)不如聯(lián)邦國(guó)家。事實(shí)上，從條文上看，特區(qū)政府的自治還不如內(nèi)地省市區(qū)政府：按現(xiàn)行《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定，中國(guó)地方的主要領(lǐng)導(dǎo)均由當(dāng)?shù)厝舜筮x舉產(chǎn)生，而不需要上級(jí)政府任命。注10《香港基本法》第45條則規(guī)定，特區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)亍巴ㄟ^(guò)選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命”。政治與法治的自治程度存在一定落差，難免會(huì)成為香港民眾的關(guān)注焦點(diǎn)，而政治改革也正是近年來(lái)香港社會(huì)的熱門議題。2007年，全國(guó)人大常委會(huì)明確了行政長(zhǎng)官和立法會(huì)普選的時(shí)間表。到2017年，也就是香港回歸20周年之際，香港終于可以通過(guò)普選產(chǎn)生特首和立法會(huì)的全體議員。對(duì)香港政制發(fā)展進(jìn)程來(lái)說(shuō)，這確實(shí)是一個(gè)具有里程碑意義的重大突破。如果香港立法會(huì)和行政長(zhǎng)官都由選民直接選舉產(chǎn)生，那么香港政治自治不足與法治高度自治之間的落差即將自然消失。

然而，近年來(lái)發(fā)生在香港的政治事件削弱了中央和香港某些派別之間的互信，對(duì)未來(lái)的政改投下了陰影。從2003年第23條立法的提議及其引發(fā)的大游行到每年兩次的夏季游行，從2012年港府提出的“國(guó)民道德教育計(jì)劃”及其引發(fā)的大規(guī)模集會(huì)再到香港2014年“占領(lǐng)中環(huán)”激進(jìn)策略，香港民眾本能地希望能盡早實(shí)現(xiàn)立法會(huì)和特首直選，而中央則對(duì)完全意義的政治民主自治放心不下。這兩種希望都是可以理解甚至完全自然的。民主固然是當(dāng)今世界不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)，但《基本法》是一種極為特殊的憲法安排。由于內(nèi)地的法律一般不適用于香港，且香港在財(cái)政上也保持完全獨(dú)立，行政控制往往被認(rèn)為是維持國(guó)家統(tǒng)一的唯一途徑和標(biāo)志，因而中央政府對(duì)港府直選的擔(dān)心是很自然的。于是就產(chǎn)生正是為了保證自治才需要削弱自治的悖論——正是為了保證香港在法律上的自治，才需要削弱其在政治上的自治。然而，這樣顯然只能進(jìn)一步削弱中央和香港民眾的互信，使得共識(shí)本難以達(dá)成的政改方案雪上加霜。

1.缺乏政治互信的制度成因

“一國(guó)兩制”是空前的制度創(chuàng)舉，其在實(shí)施過(guò)程中遭遇挑戰(zhàn)也是勢(shì)在必然。其中最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)在于，由于內(nèi)地與香港之間存在巨大的制度與文化差異，雙方幾乎注定會(huì)產(chǎn)生誤解和猜疑，而難以形成政治互信。香港民眾認(rèn)為表達(dá)自由天經(jīng)地義，游行示威也是《基本法》規(guī)定的基本權(quán)利，但是內(nèi)地則很可能將其理解為少數(shù)人策劃的政治挑釁甚至是對(duì)主權(quán)的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，這正是兩種制度與文化的隔空碰撞；這種碰撞在很大程度上是彼此缺乏信任造成的，而這種不信任導(dǎo)致雙方在博弈過(guò)程中都采取了一些本可以避免的過(guò)激措施，從而進(jìn)一步損害了雙方的感情和互信。換言之，雙方都很容易陷入一種難以自拔的“囚徒困境”（Prisoner’s Dilemma）。

假設(shè)中央政府和香港“泛民主派”（“泛民派”）都可以選擇兩種策略——合作或不合作。香港“泛民主派”的合作策略是在擁護(hù)統(tǒng)一的大前提下漸進(jìn)地追求自由民主，既不求在一夜之間實(shí)現(xiàn)完全的民主自治，也不訴諸過(guò)于激進(jìn)的口號(hào)或行動(dòng)，不合作的策略則反之；中央政府的合作策略是理解和尊重香港民眾的要求，并不斷采取實(shí)質(zhì)性的措施以兌現(xiàn)《基本法》的承諾，不合作的策略則反之。不難想象，在缺乏互信的情況下，中央和香港可以說(shuō)是處在一種“囚徒困境”之中。如果中央顧慮到它的控制放松一步，香港就會(huì)得寸進(jìn)尺，那么它是不會(huì)放松控制的；如果香港民眾害怕自己不爭(zhēng)取，自由的空間就將被壓縮到零點(diǎn)，那么他們無(wú)論如何都會(huì)盡全力為自己的權(quán)利而斗爭(zhēng)，甚至不惜訴諸夸張的行動(dòng)以盡量爭(zhēng)取空間。

這種惡性循環(huán)的重復(fù)博弈過(guò)程進(jìn)一步證實(shí)了各自原先對(duì)于對(duì)方的一種妖魔化假想：在港人看來(lái)，中央的目的就是要?jiǎng)儕Z香港人的自由，只有寸步不讓；在中央看來(lái)，香港就是有那么一群抵抗政府、鼓動(dòng)分裂的“賣國(guó)者”，絕對(duì)不能放松控制。可想而知，雖然香港和中央都想獲得對(duì)自己最有利的結(jié)果，但最后的結(jié)果對(duì)于雙方而言都是最糟糕的。2014年的“占中運(yùn)動(dòng)”似乎驗(yàn)證了“囚徒困境”的不幸預(yù)言。在部分香港民眾看來(lái)，既然港府并非由直接選舉產(chǎn)生，不能代表多數(shù)民意推動(dòng)政改直選，唯一的方式就是“占中”這樣的激進(jìn)行為表達(dá)“公民不服從”。注11在中央看來(lái)，香港正成為愈演愈烈的“反共基地”，放開(kāi)直選風(fēng)險(xiǎn)太大；在這種情況下，或許只有主動(dòng)介入香港政治，才能保證未來(lái)選出來(lái)的特首是中央放心的人選。然而，如果因?yàn)槿狈バ哦x政治中立，那樣只會(huì)進(jìn)一步削弱中央權(quán)威和國(guó)家統(tǒng)一。

2.政治中立與香港政治生態(tài)

事實(shí)上，政改方案擱淺早有前車之鑒。2005年12月21日，香港立法會(huì)未能以2/3多數(shù)通過(guò)行政首長(zhǎng)提議的政改方案，標(biāo)志著保守政改方略的失敗。后來(lái)在2007—2008年選舉前確實(shí)沒(méi)有新的方案出臺(tái)，此次擱淺意味著香港民主化進(jìn)程的一次挫折。雖然香港政改進(jìn)程不會(huì)因此而停滯不前，但這次事件還是在更深層次上體現(xiàn)了《基本法》“一國(guó)兩制”所面臨的困惑。雖然政改方案受到了中央領(lǐng)導(dǎo)人的高度肯定，但香港的“泛民主派”卻出于種種原因而不能接受方案。在此且不論他們這種做法是否值得稱道，也不論究竟誰(shuí)應(yīng)該最終為這次政改擱淺負(fù)責(zé)，筆者的問(wèn)題是，如果特首明知不能保證政改方案獲得2/3多數(shù)的支持，為什么他還是仍然抱著一種試試看的僥幸心理冒險(xiǎn)將方案提交立法會(huì)，而不是做更多的協(xié)調(diào)和溝通來(lái)獲得更大多數(shù)的支持？筆者的一個(gè)或許并非虛妄的猜測(cè)是，特首之所以這么做，部分原因正是他自信有了中央的支持，更何況如果因港內(nèi)需求而修改方案，又未必能獲得中央的認(rèn)可。由于特首是由中央任免的，且《基本法》第52條表明，除了在極少數(shù)情況下他無(wú)須對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，因而對(duì)于他來(lái)說(shuō)獲得中央認(rèn)可是更重要的。但這種考慮的最后結(jié)果是，政改方案沒(méi)有跨出立法會(huì)的大門。因此，這次政改方案的流產(chǎn)實(shí)際上反映了中央與“泛民主派”之間在政改進(jìn)程上的分歧和對(duì)峙，而特首夾在中間只能削弱他在香港民眾中的聲望。

如果說(shuō)中央對(duì)特首的制度性支持可能會(huì)削弱其民意代表性與執(zhí)政合法性，那么偏離政治中立的直接干預(yù)將產(chǎn)生更為不利的后果。日常政治干預(yù)很難“一碗水端平”，而政治上的厚此薄彼很容易加劇雙方猜忌、削弱政治互信，甚至人為造成沖突。事實(shí)上，這種沖突隨著2017年的臨近而有所激化。本來(lái)，中央已經(jīng)承諾在香港回歸20周年之際實(shí)行普選改革，這是“港人治港”的重要舉措。然而，由于雙方互信不足，加劇了中央對(duì)香港政治前景的擔(dān)憂，擔(dān)心一旦政治反對(duì)力量上臺(tái)會(huì)直接挑戰(zhàn)國(guó)家統(tǒng)一和主權(quán)完整的底線，似乎有必要采取一定的政治準(zhǔn)備措施。2012年，港府推行的“國(guó)民道德教育計(jì)劃”就是在這個(gè)背景下產(chǎn)生的，注12結(jié)果引起香港社會(huì)的普遍反對(duì)，進(jìn)而削弱新一屆政府的選民威信。

3.政治中立與中央權(quán)威

如果不能信守政治中立，那么后果必然是不僅削弱港府的執(zhí)政合法性，而且削弱中央政府的權(quán)威，最終削弱主權(quán)統(tǒng)一的選民基礎(chǔ)。其中的道理和政教分離一樣：如果政教不分，政府對(duì)某個(gè)教派的偏袒看似贏得了那個(gè)教派的支持，但必將引起其它教派的反感和排斥；政府一旦涉足宗派紛爭(zhēng)這潭“渾水”，最后必然發(fā)現(xiàn)得不償失。同樣，如果香港社會(huì)的某些政治勢(shì)力認(rèn)為自己受到了排斥，那么他們就會(huì)從感情上疏遠(yuǎn)乃至背棄內(nèi)地，進(jìn)而成為“港獨(dú)”思潮的俘獲對(duì)象。在這個(gè)意義上，就和政教分離是對(duì)政府自身的保護(hù)一樣，政治中立也是對(duì)中央政府自身威望的保護(hù)。如果中央不慎卷入了復(fù)雜的特區(qū)利益糾葛，結(jié)果只能是削弱香港民眾對(duì)中央的支持，甚至產(chǎn)生分離主義勢(shì)力。

目前，幾乎所有的香港政治力量都在《基本法》范圍內(nèi)活動(dòng)，無(wú)論哪一派都承認(rèn)中國(guó)的主權(quán)統(tǒng)一，因而沒(méi)有必要夸大事態(tài)的嚴(yán)重程度。如果產(chǎn)生人為的對(duì)立，那么就必然把對(duì)立面排除出支持統(tǒng)一的大陣營(yíng)，反而削弱統(tǒng)一的力量。事實(shí)上，就和某些貌似不友善的政治勢(shì)力并不反對(duì)主權(quán)統(tǒng)一一樣，某些政治力量之所以對(duì)內(nèi)地顯示出親近，也未必是出于信仰或立場(chǎng)上的原因，而是因?yàn)檫@樣做有好處。雖然這些團(tuán)體一般不會(huì)“鬧事”，但是一旦涉足他們和對(duì)立團(tuán)體的政治紛爭(zhēng)，就卷入了“剪不斷、理還亂”的利益糾葛。不僅如此，中央對(duì)特定的特首人選以及特區(qū)某些派別的公開(kāi)支持反而可能會(huì)干擾香港的民主治理。

三、走向政治中立的中央與特區(qū)關(guān)系

要維持中央權(quán)威、主權(quán)統(tǒng)一和香港地區(qū)穩(wěn)定，有必要和香港各界達(dá)成互信并堅(jiān)守政治中立原則，避免涉足香港政治紛爭(zhēng)。中央對(duì)于特別行政區(qū)應(yīng)有一種謙抑而超然的態(tài)度，對(duì)于香港內(nèi)部的政治紛爭(zhēng)隔岸觀火、保持中立。

1.清除概念誤區(qū)

要走向政治互信，前提是清除概念誤區(qū)。筆者認(rèn)為，目前在“一國(guó)兩制”及其所統(tǒng)轄的中央與特區(qū)關(guān)系主要存在以下幾種誤解。一是未能充分認(rèn)識(shí)《基本法》對(duì)香港特區(qū)的高度自治保障，認(rèn)為特首任命等機(jī)制為中央介入特區(qū)政治紛爭(zhēng)提供了法理空間；二是未能區(qū)分政治忠誠(chéng)和主權(quán)認(rèn)同兩種不同性質(zhì)的概念，認(rèn)為主權(quán)統(tǒng)一要求特首和中央政治立場(chǎng)保持一致；三是誤解了香港民間政治立場(chǎng)的性質(zhì)，認(rèn)為和當(dāng)前港府不一致的派別執(zhí)政就意味著國(guó)家分裂。

首先，《基本法》第2條保障香港特區(qū)“實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)”。雖然特首及其提名的主要行政官員由中央政府任命（《基本法》第15條），但是這一機(jī)制并不授權(quán)中央介入特別行政區(qū)的日常政治事務(wù)。事實(shí)上，《基本法》第22條明確禁止各級(jí)地方政府干預(yù)相關(guān)事務(wù)：“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)香港特別行政區(qū)根據(jù)本法自行管理的事務(wù)。”因此，對(duì)香港自行管理的內(nèi)部事務(wù)的任何干預(yù)均需要《基本法》授權(quán)。《基本法》所規(guī)定的中央權(quán)力主要包括全國(guó)人大修改《基本法》、全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院提議修改《基本法》（第159條）、全國(guó)人大常委會(huì)解釋《基本法》（第158條）、全國(guó)人大常委會(huì)“發(fā)回”（即撤銷）立法會(huì)通過(guò)的立法（第17條，尚未行使）、國(guó)務(wù)院任命行政長(zhǎng)官及主要官員（第15條）。如以其它方式干預(yù)特別行政區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，并不符合《基本法》的規(guī)定與精神。

其實(shí)，《基本法》雖然規(guī)定了特首的中央任命機(jī)制，卻并未授權(quán)國(guó)務(wù)院罷免不合格的特首。在某種意義上，這種機(jī)制和美國(guó)總統(tǒng)任命聯(lián)邦法官相類似。雖然總統(tǒng)對(duì)于聯(lián)邦法官（尤其是最高法院的大法官）人選有一定的自主選擇權(quán)，但是任命之后即無(wú)法控制法官行為，因而任命之后讓總統(tǒng)大跌眼鏡、后悔不迭的也大有人在。注13當(dāng)然，在司法獨(dú)立的法治國(guó)家，沒(méi)有人會(huì)認(rèn)為法官應(yīng)該對(duì)總統(tǒng)“負(fù)責(zé)”。同樣，特首任命機(jī)制沒(méi)有使之成為類似于內(nèi)地地方官員的上級(jí)負(fù)責(zé)制。雖然《基本法》第43條規(guī)定：“行政長(zhǎng)官依照本法的規(guī)定對(duì)中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)”，特首并不是向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)的部長(zhǎng)或省長(zhǎng)負(fù)責(zé)。由于《基本法》附件一詳細(xì)規(guī)定了特首的選舉方式，第15條也完全可以被理解為一種確認(rèn)程序，只有在出現(xiàn)危機(jī)（如國(guó)家分裂）情況下才發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

其次，政治忠誠(chéng)與主權(quán)認(rèn)同是兩個(gè)不可混淆的概念。政治忠誠(chéng)是指某個(gè)人或機(jī)構(gòu)對(duì)特定政治派別的擁護(hù)與依附，主權(quán)認(rèn)同則是在憲法基礎(chǔ)上對(duì)統(tǒng)一國(guó)家的認(rèn)同感。《基本法》第1條明確規(guī)定了特別行政區(qū)的主權(quán)屬性，香港是中國(guó)“不可分離的部分”；任何人不認(rèn)同這一基本原則，顯然都不適合作為行政長(zhǎng)官或特別行政區(qū)的任何官員。然而，主權(quán)認(rèn)同并不要求特首或任何官員和特定的中央政府立場(chǎng)保持一致。的確，《基本法》（第43條）明確規(guī)定特首向中央政府負(fù)責(zé)。但如果中央將此理解為特首（或中央任免的其他特區(qū)官員）必須和中央完全保持一致，那就誤解了《基本法》的精神。雖然《基本法》關(guān)于特首向“特別行政區(qū)負(fù)責(zé)”的具體機(jī)制規(guī)定得不甚明確，因而實(shí)施起來(lái)可能有困難，但《基本法》關(guān)于“港人治港”的基本精神是清楚的，且第45條和第68條關(guān)于“最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生”以及行政長(zhǎng)官“按民主程序提名后普選產(chǎn)生”的目標(biāo)是明確的。

然而，由普選產(chǎn)生的行政長(zhǎng)官和立法會(huì)卻未必能在每一件重大事項(xiàng)上都和中央保持一致——事實(shí)上，對(duì)于香港自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，他們確實(shí)也沒(méi)有必要聽(tīng)命于中央。反過(guò)來(lái)，中央并沒(méi)有什么特別有效的機(jī)制保證自己的人選和政策意向一定符合特區(qū)最大多數(shù)人的意愿。如果中央通過(guò)任免權(quán)強(qiáng)求特首與之保持一致，便有可能極大縮小其政策選擇與談判的空間，最后使其面臨中央和特區(qū)難以兩全的困境，進(jìn)而造成諸如此次政改方案擱淺的尷尬。同時(shí)，中央的支持也頗有可能使特首自感躊躇滿志：既有“尚方寶劍”在手，便自以為可以呼風(fēng)喚雨，而不再以謙虛平和的姿態(tài)去認(rèn)真謀求最大多數(shù)人支持的方案。中央對(duì)于特區(qū)某些政治派別的支持或排斥也同樣會(huì)產(chǎn)生類似的不良效果，使香港政治更趨情緒化，從而不利于香港各派以平等、務(wù)實(shí)、理性的態(tài)度，通過(guò)利益交換和妥協(xié)而實(shí)行自治。

最后，在落實(shí)特首和立法會(huì)普選體制之后，不論選出哪個(gè)派系的政治代表，只要能夠代表香港多數(shù)選民的基本利益，只要承認(rèn)主權(quán)統(tǒng)一并在《基本法》規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，就應(yīng)該受到中央的承認(rèn)。沒(méi)有必要擔(dān)心主權(quán)威脅。香港回歸以來(lái)，中央一直高度關(guān)注行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的組成，擔(dān)心和中央立場(chǎng)不一致的勢(shì)力占據(jù)這些職位。在回歸之初，這種擔(dān)憂是可以理解的。但回歸這些年的經(jīng)驗(yàn)充分表明，這種擔(dān)憂是不必要的。事實(shí)上，即使那些明確和中央對(duì)立的勢(shì)力，也沒(méi)有表示任何分裂主義或挑戰(zhàn)“一國(guó)兩制”的企圖。他們和中央的分歧是政策、制度乃至文化觀念上的分歧，香港的歸屬已經(jīng)是一個(gè)不容否認(rèn)或質(zhì)疑的既成事實(shí)。況且即使將來(lái)有任何勢(shì)力表達(dá)分離主義傾向，中央也完全有能力通過(guò)《基本法》規(guī)定的法律手段加以控制。

退一萬(wàn)步說(shuō)，即便港府哪一天要采取分離主義措施，以目前尚不完善的人大釋法機(jī)制也足以有效應(yīng)對(duì)，中央可以通過(guò)撤銷違反《基本法》的任何分離主義法律或政令而保證統(tǒng)一、團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。然而，我們有理由相信，只要沒(méi)有極端的意外，這種情況絕不至于在特別行政區(qū)發(fā)生。只要香港大多數(shù)人贊成團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定，那么實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定的最可靠途徑就是保證港府代表最大多數(shù)人的意愿和利益。在這個(gè)意義上，中央對(duì)特首人事安排的擔(dān)心是多余的。

2.走向政治自治

要保證香港政治的健康發(fā)展，中央必須邁出關(guān)鍵的第一步，充分信任“港人治港”，逐步放松人事上的控制，并按照“一國(guó)兩制”的精神完善法律上的控制。在這個(gè)意義上，擺脫困境的根本在于中央從現(xiàn)行的人治成分較多的控制模式轉(zhuǎn)向法治化的控制模式。要打破政治僵局，需要各方建立在誠(chéng)意和信任基礎(chǔ)上的不懈努力。尤其是中央和“泛民主派”之間需要逐步建立起互信與好感。歸根結(jié)底，只有相信香港選民，放心讓香港選民選舉自己的特首和議員，才能贏得香港社會(huì)的長(zhǎng)治久安。堅(jiān)守“一國(guó)兩制”的承諾和完善政治自治非但不會(huì)失去香港，而且只會(huì)提升中央和內(nèi)地形象，讓多數(shù)香港選民更加認(rèn)同主權(quán)統(tǒng)一，并對(duì)“中國(guó)”產(chǎn)生更大的親和力，進(jìn)而加強(qiáng)國(guó)家統(tǒng)一的紐帶。反之，則可能引起香港選民的反感，從而為分離主義勢(shì)力的生產(chǎn)、蔓延提供條件。

近來(lái)，有人對(duì)“港獨(dú)”勢(shì)力憂心忡忡，注14其實(shí)這在香港完全是一股邊緣化的政治勢(shì)力，響應(yīng)者寥寥無(wú)幾。但是如果香港和內(nèi)地關(guān)系緊張、政治局勢(shì)惡化，則很可能搖身一變成為招攬不滿情緒的大本營(yíng)。只要香港政局保持平穩(wěn)，那么無(wú)論多么公開(kāi)激烈的政治較量都不會(huì)為極端勢(shì)力提供機(jī)會(huì)。只要我們信任多數(shù)香港選民的覺(jué)悟、智商和利益訴求，“一人一票”的開(kāi)放選舉只能使極端勢(shì)力更加邊緣化。常識(shí)告訴我們，絕大多數(shù)香港選民熱衷的不是和中央作對(duì)，而是如何讓自己的收入得益于內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)保證港島的自由與安全。在一個(gè)真正的多數(shù)主義民主體制，他們選出的特首和議員必然也和他們一樣站在溫和理性的立場(chǎng)上。雖然未必事事與中央合拍，但是絕不至于把香港帶到分裂的邊緣。沒(méi)有任何理由認(rèn)為，多數(shù)香港選民會(huì)不接受“一國(guó)兩制”的合理框架，并讓其選出的特首和立法會(huì)走那么遠(yuǎn)。

因此，只要堅(jiān)持《基本法》的承諾，保證香港的自由、法治與民主，香港就不可能出大事。當(dāng)然，香港和內(nèi)地的制度和文化差異還是可能產(chǎn)生一些碰撞。譬如《香港基本法》第27條規(guī)定：“香港居民享有言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由。”有人即可能利用這一條保障的自由抨擊內(nèi)地的政治體制，甚至有內(nèi)地人跑到香港去行使這種自由。注15當(dāng)然，過(guò)于激烈的表達(dá)方式很容易引起中央政府的警覺(jué)和懷疑，對(duì)于香港政治自治有害無(wú)利。事實(shí)上，“一國(guó)兩制”本身意味著互不干涉：內(nèi)地既不干涉香港體制，香港也不干涉內(nèi)地的體制；香港選民首先應(yīng)該關(guān)注自己的民主與法治建設(shè)，而非批評(píng)內(nèi)地體制。但言論自由畢竟是公民受《基本法》保護(hù)的基本自由，也是“一國(guó)兩制”構(gòu)想的題中應(yīng)有之義。只要不觸犯香港法律，此類言論即處于《基本法》保護(hù)范圍內(nèi)。這類言論看似聲勢(shì)浩大，實(shí)際上并不可怕。香港的政治反對(duì)力量可能對(duì)內(nèi)地的政治體制有意見(jiàn)，甚至批評(píng)尖刻激烈，但是并未挑戰(zhàn)主權(quán)統(tǒng)一的底線。

3.借鑒政治中立的英國(guó)經(jīng)驗(yàn)

本文的主旨是中央保持大度從容的姿態(tài)，回歸《基本法》所要求的超然中立地位，積極促成和香港各界的政治互信，實(shí)現(xiàn)香港的政治自治。若能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，那么這將是香港有史以來(lái)最偉大的制度發(fā)展，而中央對(duì)于香港的功績(jī)將超越先前的英國(guó)殖民者。英國(guó)殖民統(tǒng)治雖然為香港帶來(lái)了法治，但是在民主自治方面卻留下顯然的缺憾。《基本法》一舉改變了這種現(xiàn)狀，彌補(bǔ)了香港長(zhǎng)期以來(lái)的“民主赤字”，規(guī)定了民選產(chǎn)生特首與立法會(huì)。雖然選舉機(jī)制未能一步到位、立即施行“一人一票”，但這些正是選舉改革的內(nèi)容。《基本法》的發(fā)展趨勢(shì)無(wú)疑是賦予香港選民完全自治的權(quán)利，通過(guò)選舉產(chǎn)生自己的領(lǐng)導(dǎo)人和民意代表。雖然《基本法》規(guī)定了國(guó)務(wù)院任命特首及主要官員的機(jī)制，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，伴隨著香港政治自治的進(jìn)程，這種任命方式需要相應(yīng)凸顯其程序而非實(shí)體意義。只要獲得多數(shù)選票的候選人擁護(hù)《基本法》和主權(quán)統(tǒng)一，就應(yīng)當(dāng)受到中央認(rèn)可。中央任命機(jī)制可以作為主權(quán)統(tǒng)一的象征，但不宜對(duì)具體人選進(jìn)行實(shí)體權(quán)衡或判斷。

雖然英國(guó)在香港政治自治上乏善可陳，但是英國(guó)王室的“虛君”統(tǒng)治頗有觀照意義。至少?gòu)?215年簽署《大憲章》起，英國(guó)國(guó)王不甘寂寞，不斷和議會(huì)爭(zhēng)權(quán)奪利，此后三四百年時(shí)間戰(zhàn)爭(zhēng)延綿不斷。1689年“光榮革命”后，隨著詹姆士二世（James II）的失敗和斯圖亞特王朝的終結(jié)，荷蘭王子威廉及其英國(guó)妻子瑪麗聯(lián)合登上王位，確立了延續(xù)至今的君主立憲制，國(guó)王從此成為“虛君”，英國(guó)憲政也走上穩(wěn)步發(fā)展的軌道。其后雖然卷入美國(guó)“獨(dú)立革命”等外部戰(zhàn)爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)至少保證了400多年的和平與繁榮。事實(shí)上，“虛君”統(tǒng)治也維持了英國(guó)王室的穩(wěn)定生存，并贏得最大程度的國(guó)民擁護(hù)。試想，如果王室仍舊和以前一樣卷入英國(guó)政治，哪怕不是為了自己的利益，但是拉一派、打一派，即便自己的政治同盟上臺(tái)執(zhí)政，結(jié)果也必然是失去反對(duì)派的支持。維持象征意義的“虛君”統(tǒng)治使之真正成為和政治無(wú)涉的統(tǒng)一象征。它所代表的不是某個(gè)政治派別，而是全體英國(guó)國(guó)民，也就是大不列顛的國(guó)家主權(quán)。

在很大程度上，香港回歸所締造的主權(quán)統(tǒng)一，宣示了中國(guó)對(duì)香港的主權(quán)，而不是讓中央政府直接統(tǒng)治香港。這才是“一國(guó)兩制”的精髓所在，并在《基本法》的架構(gòu)中直接體現(xiàn)出來(lái)。如果中央統(tǒng)治香港，必須依法統(tǒng)治，但是適用于香港的全國(guó)性法律卻寥寥無(wú)幾。在香港日常事務(wù)中，絕大多數(shù)屬于“兩制”范疇；只有在涉及主權(quán)、外交、國(guó)防或央港關(guān)系時(shí)，才有可能進(jìn)入“一國(guó)”的領(lǐng)域。換言之，中央對(duì)于香港來(lái)說(shuō)有點(diǎn)像英國(guó)“虛君制”——與其成為具體事務(wù)的操辦者，不如成為主權(quán)統(tǒng)一的象征者。中央只要對(duì)香港政治保持超然中立，主權(quán)統(tǒng)一就不可能受到威脅。

四、結(jié)語(yǔ)

要順利推進(jìn)香港政改，中央和香港社會(huì)各界必須取得互信并達(dá)成共識(shí)。《香港基本法》附件一、二分別規(guī)定，要修改行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法，須經(jīng)立法會(huì)全體議員2/3多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案。雖然立法會(huì)的改選方案只要在人大備案，但由于中央對(duì)特首人事任免的控制，立法會(huì)的政改方案事實(shí)上也需要獲得中央首肯。因此，在《基本法》的制度設(shè)定下，香港民主只有在中央、特首和立法會(huì)的2/3多數(shù)之間存在共識(shí)的前提下才有可能發(fā)展。在目前情況下，這意味著中央和“泛民主派”之間在政治發(fā)展問(wèn)題上存在共識(shí)。但由于缺乏直接溝通，這種共識(shí)的基礎(chǔ)似乎相當(dāng)薄弱；沒(méi)有共識(shí)與互信，就很難打破政改方案所面臨的僵局，最后所犧牲的是香港的民主政治進(jìn)程，而這又是各方都不愿意看到的結(jié)局。在政改問(wèn)題上，《基本法》要求中央和香港各派達(dá)成共識(shí)，但由于內(nèi)地和特別行政區(qū)在政治、文化和制度上的巨大差異，這種共識(shí)又注定很難一蹴而就，須經(jīng)長(zhǎng)期磨合方能差強(qiáng)人意。

本文的基本觀點(diǎn)是，解決香港政改困惑的答案不在別處，正在于《香港基本法》及其昭示的“一國(guó)兩制”原則本身。只要中央維持超然中立的政治姿態(tài)，積極取得香港各界民眾的善意和互信，信任多數(shù)香港選民的理性與智慧，盡早實(shí)現(xiàn)建立在“一人一票”基礎(chǔ)上的選舉體制，那么香港的和平穩(wěn)定就得到制度保障，而中央權(quán)威與主權(quán)統(tǒng)一也將同時(shí)受到維護(hù)。對(duì)于中央與香港各界的良性互動(dòng)，香港政改是一次挑戰(zhàn)，更是一場(chǎng)難得的機(jī)遇。