“領導”與“執政”釋義

在一黨領導并執政的情勢之下，政黨與法的關系、黨的領導與依法治國的關系如何？它直接影響著黨的領導的實現和依法治國的功效。對于此問題的研判，目前主要有三種觀點：一是認為：堅持黨的領導，“是社會主義法治最根本的保證”。注1“全面推進依法治國，就必須自覺堅持黨的領導；自覺堅持黨的領導，應是全面推進依法治國的邏輯起點和邏輯歸宿”，注2二者是相統一的關系。二是認為：“依法治國會削弱黨的領導”，注3依法治國具有對領導主體行為的排他性，推進依法治國，會影響黨的領導功效的發揮。三是認為：“堅持黨的領導會妨礙依法治國。要搞法治就不能強調強黨的領導，就不能搞一黨執政”。注4上述三種認識可以歸納為兩種思想：一種認為堅持黨的領導與依法治國具有內在統一的邏輯性；另一種認為堅持黨的領導與依法治國是相互對立、沖突和排斥的關系。上述思想分歧是多種因素交織作用的結果，究其根源在于對“領導”與“執政”兩個基本概念的錯誤研判，在堅持中國共產黨一黨領導的邏輯前提下，欲實現依法治國的偉大方略，必須對“領導”與“執政”的本義，做出正本清源的解釋。

“領導”之析

只要有人類存在就要有領導，領導活動是人類永恒的實踐活動。因此，“對領導的研究與人類文明出現的時間幾乎是同步的”。注5目前，世界上關于“領導”概念的定義有350多種，較為典型的定義有：美國的約翰·科特認為，“領導指的是有助于引導和動員人們的行為和（或）思想的過程”。注6巴斯則認為，領導可定義為：“組織內部兩個或兩個以上的人之間的相互作用，這種相互作用通常會涉及建立或重建一種架構，以及組織成員的意見和期望”注7。中國部分學者認為，“領導是一種統治形式，其屬下或多或少地愿意接受另一個人的指揮或控制”注8。另有部分學者認為：“領導是對一個組織起來的集體為確立目標和實現目標所進行的活動施加影響的過程”注9。

近年來，隨著對領導科學研究的逐漸深化，形成了理論界和學術界較為共識的闡釋：領導是“組織或群體中的一些成員運用所擁有的權力引領其他成員實現組織或群體目標的過程”注10。此處的“引領”主要體現為“影響”，因此領導又可以解讀為是“組織或群體中的一些成員運用所擁有的權力影響其他成員的過程”注11。

通過上述分析和歸納，領導這一概念主要具有如下特征：

第一，領導的本質是“影響”，不具有強制性。領導不是上級命令和支配下級完成某項任務的過程。在這種影響關系中，領導者具有主導性，以自身的價值追求、理想信念和客觀行為影響被領導者。被領導者則改變自己的行為，與領導者自覺地保持一致或基本一致。

第二，領導與組織或群體成員之間的關系。領導者和被領導者都是組織或群體中的成員。作為組織或群體中的成員，其地位是在組織或群體中形成的，因此，領導地位不是固定不變的，隨著影響力的動態變遷，被領導者可以成為領導者，領導者亦可以成為被領導者。能否保持領導地位的關鍵在于自身的影響力。

第三，領導過程中的權力與國家公共權力沒有必然的聯系。領導和被領導是在特定環境中通過權力實現的，但這種權力既可以是組織或群體中的內部權力，也可以是國家的公共權力，至于何種性質的權力，一般視領導者在國家中的地位而有所不同。當組織（主要指政黨政治組織）在國家中居于執政地位時，領導者的領導過程主要是通過國家公共權力和組織內部權力的混合運用實現的。當組織在國家中處于非執政的在野地位時，領導者的領導過程只能運用組織內部的權力予以實現。如中國共產黨在1949年之前的新民主主義革命中實施的領導等，主要是運用組織之內的權力完成的。

關于領導的本質是“影響”而非命令和強制的主張，不僅理論界和學術界形成了基本的共識，在實踐中也為黨和國家領導人所認同。1940年3月毛澤東曾指出，“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議”注12。為克服將領導嬗變為命令和強制的行為，保障將黨的領導作為影響去實施，毛澤東針對實踐中出現的偏離領導內涵和本義的現象，告誡黨的領導同志，“絕不能以為我們有軍隊和政權在手，一切都要無條件地照我們的決定去做，因而不注意去努力說服非黨人士同意我們的意見，并心悅誠服地執行”注13。建國后，周恩來提出，要實施好領導，“中央與地方也要互相影響。中央包括黨中央和國務院，處在領導地位，可以比較全面地看到大局的發展，但也比較容易忽視某些實際問題、局部利益和群眾的眼前利益，而在這方面地方是處在有利地位的。地方比較容易接觸群眾，接近實際，能更多地看到實際問題、局部問題和群眾的眼前利益，這正好彌補中央的不足。單靠一方面不能夠很好地實現領導，必須雙方合作，互相影響，才能很好地領導”注14。在中國共產黨成為執政黨的生態下，為防止將黨的領導理解為強迫和指令的行為發生，鄧小平在1956年9月指出，“執政黨的地位，使我們黨面臨著新的考驗”，確認黨的領導，“就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力”注15。“我們黨已經在國家工作和社會活動中的各個方面，起著領導作用。很明顯，我們黨的狀況對于國家的生活，已經比以前任何時候具有更廣泛更直接的影響”注16。1987年10月中共十三大第一次闡釋了黨的領導是政治領導，“即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。黨對國家事務實行政治領導的方式是：使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織活動和黨的模范作用帶動廣大人民群眾，實現黨的路線、方針、政策”注17。這里的政治領導所體現的依然是黨在國家政治生活中的影響力問題。因為黨的主張經過法定程序能否變成國家意志，黨組織向國家政權機關推薦的候選人能否成為法定的負責人，黨的路線、方針、政策能否在實踐中得以有效實施，主要取決于黨的影響力和影響作用發揮的效能。

通過上述對領導范疇的探究，我們可以得出如下結論：首先，領導的本質是“影響”。影響的效能是各種因素交織作用的結果，其中權威而非權力是最重要的因素。其次，領導力實質上是“影響力”。影響力不是強制力，而是一種政治號召力、說服力，也可“視為合法意義上的權利”注18。第三，政黨作為領導主體之一，其領導權是“基于人民的自覺接受和信從，而不是強制和命令”注19。此種領導權的行使是在政黨理論的先進性，路線、方針、政策的正確性和政黨自身的模范作用基礎上實現的。

“執政”之義

相對于領導范疇，執政概念古代已經出現，其主要含義有兩個方面：“（1）掌理國家政事。《左傳·昭公十六年》：‘辟邪之人而皆及執政，是先王無刑罰也。’（2）掌理國家政事的大臣；當政者。《左傳·襄公三十一年》：‘鄭人游于鄉校，以論執政。’‘執政’，指子產”注20。進入近現代后特別是在政黨政治時，對執政概念的理解主要偏重古代（1）的闡釋，但在新的政治和社會生態下，又賦予了更為豐富的內涵和不同的解讀。歸納和概括而言，主要有以下文本釋義。

國外學者對執政較為共識的主張是：執政是“政黨旨在通過贏得公職來實施政府權力”注21。基于此種認識，在實踐中衍生出兩種觀念：一是以美國為代表的執政理念。判斷民主黨與共和黨是否執政，唯一的標志是能否贏得總統競選的勝利，即獲取政府首腦的職位，掌握行政權。至于在國會參、眾兩院競選的勝負、所占席位的多寡，與執政沒有任何關系。二是以英國、以色列為代表的執政主張。判斷政黨能否執政，首先取得議會選舉的勝利，只有贏得立法機關席位的競選，獲勝政黨才具有組閣的權利，進而獲得對行政權的掌握。議會競選的勝利是執政的前提基礎，與政黨執政具有內在的必然聯系。

中國學者對執政概念的理解則比較復雜，主要體現如下方面。

部分學者認為，執政就是“執掌國家政權。這是執政這一概念的核心意義，或者說是執政的質的規定性。原初意義上的執政就是針對國家政權而言的。掌握國家政權，首先是由執政黨的精英或以執政黨的精英代表為主體組成國家機關，包括國家權力機關、行政機關、司法機關、軍事機關及其他國家機關”注22。

另有部分學者認為，執政是與領導重疊的政治行為，可以從兩個維度予以理解，第一種維度是政黨的領導大于執政。政黨首先是領導黨，然后才是執政黨。在這種情勢下，“黨對國家政權的領導就是執政”注23。第二種維度是政黨的執政內含領導。主要針對中國共產黨的執政而言，具體體現為，“共產黨的執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權”注24。

還有部分學者提出，“執政是一種支配，執政是指操縱政府公共權力從而實現對國家和人民進行統治和支配的一種事實狀態，按照現代的民主政治價值理念看，執政是一種行使國家權力的公共性行政行為狀態”注25。

國內外學者對執政范疇的闡釋盡管在內容上不盡一致，甚至呈現較大的差異，但仍有基本的共識主張，透過此種共識意識，執政的特征具有如下方面。

其一，執政是對國家政權的掌控。執政最顯著的目的是依靠國家公共權力、制度和機制，通過合法程序貫徹和落實執政黨的理論、路線、方針和政策。因此，獲取并掌握國家政權是實現執政目的的前提基礎。雖然在獲取國家政權的方式上具有暴力革命和民主選舉之別，在掌控國家政權的內容上亦有掌控行政權與掌控立法、行政、司法等大部分和全部國家政治權力之分，但對掌控國家政權的概念卻具有共識的意義。因此，掌控國家政權成為執政最顯著的特征之一。

其二，執政具有兩種合法性。合法性可以從兩種維度予以研判，一是法律意義上的合法性。主要是指其行為結果是否符合法律的既定程序和實質要求。二是政治學范疇中的合法性，主要是社會民眾對執政主體掌握和運用國家公共權力行為的認可和服從。作為執政的合法性主要是指政治學視野下的合法性。由于獲取執政的方式不同，鑄就了兩種維度的合法性，一種是通過普選獲取政權的方式，此種執政的合法性既有程序的合法性，又有社會民眾認可和服從的實質性合法性，此種維度下的執政合法性實現了程序合法性和實質合法性的統一。需要指出的是，程序的合法性有助于實質合法性的實現，但程序合法性并不必然產生實質合法性。因為無論個人還是政黨，執掌政權和運用政權能否獲得民眾的認可和服從，是多種因素交織作用的結果，程序合法僅是其中的因素之一，在缺失其他因素如績效、廉政等條件下，程序合法性依然不能走向實質合法性。另一種是通過暴力革命或其他手段獲取政權的方式。此種執政是否具有合法性，取決于社會民眾對執政主體在掌控和運用政權的過程中，民眾對其認可和服從的程度。若社會成員對其執政的認可和服從度達到法定的比重（一般為50%），則該執政主體的執政行為具有合法性。此種維度下的合法性雖缺失程序的合法性，但卻具有實質合法性。

其三，執政須對社會公眾負責。由于執政的合法性主要是指實質維度下的合法性，這就決定了無論通過何種方式獲得政權，社會民眾的認可和服從具有決定性的意義和價值。因此，個人或政黨在獲取執政地位后，必須在公共政策的創議、規劃等重要環節充分吸納社會民眾的利益訴求，才能獲取其對執政行為的認同和支持。只有在運用國家公權力的過程中，更好地保護憲法賦予公民應有的民主、自由等權利，才能彰顯責任政府的功能，實現社會民眾對執政活動由認知到認同的轉型，為執政主體獲取執政實質合法性創造深厚的資源。

其四，執政行為受憲法和法律的規制。無論以何種方式獲取政權，執政主體在行使國家公權力的過程中必須由該國的憲法和法律予以規制和制約。只有經過憲法和法律的規定和承認，執政主體才能充分運用國家的公權力，為民眾利益的實現創設更多的條件，保障社會公平正義的實現。同時，由于權力具有自我擴張的功能，并在擴張過程中彰顯其價值的趨向，執政主體既可以運用公權力為社會民眾謀取福祉，亦可以運用公共權力侵犯社會民眾的利益和公民的基本權利。因此，運用憲法和法律制約執政行為，是執政行為正常運作的基本邏輯。通過憲法和法律的規制，使執政主體具有必要的權力；同時，通過憲法和法律對執政的規制，亦可有效地監督和制約執政主體濫用權力的發生，使執政活動在國家憲法和法律許可的范圍運轉，達成執政主體所掌控的公權力與社會民眾所擁有的社會權利的基本平衡，實現執政行為與社會活動的良性互動。

領導與執政的本質區別

作為政治學中的領導概念，同作為法學和政治學雙重學說中的執政概念相比較，兩者不僅在本義的闡釋上呈現明顯的差異，而由本義所衍生的其他異質，則更彰顯了其本質的區別。

第一，強制與非強制的區別。執政作為政黨或個人在掌控和運用國家政權的過程中，是依靠國家公權力所蘊含的法定強制力為后盾而實現預設目標的。為實現執政過程中既定的目標，依靠國家公權力的強制力，排除實現目標過程中的各種弊端和干擾因素，是執政行為的重要特征之一，強制性構成了執政概念的重要特色。領導作為個人或政黨引領和影響組織中的其他成員完成預設目標和任務的過程，主要是依靠個人或政黨自身的影響力，推動組織成員完成既定計劃的行為。為實現領導過程中既定的目標和具體任務，依靠自身的影響力克服和化解實現目標過程中的危機和潛在消極因素，是領導活動的重要特點。因而影響所具有的非強制特征，構成了領導概念的重要因素。這種區別要求中國共產黨在實施領導的過程中，不能以命令和支配的行為，強制國家機關和社會公民服從黨的領導。應通過黨的理論科學性，路線、方針、政策的正確性和黨組織及其個體黨員的先進性，凝聚和影響其他成員為實現黨的目標和任務而奮斗。

第二，權力與權威的區別。無論是執掌和運用行政權，還是運用其他國家權力，執政行為實質上是國家權力的運用過程，在執政過程中，無論是公共政策的創議、規劃和合法化，抑或是公共政策的執行，均離不開權力行使和推動。無權力亦無法執政，無執政亦無法運用國家權力，執政與權力是相伴相生的，兩者任何一方不可或缺。領導的“影響”本質規定性，決定了領導的行為是權威發揮作用的過程。在領導行為中，能否以較強的影響力凝聚和引領其他成員完成預設的目標，其核心在于領導主體的權威，而不是領導的權力。權威是權力內化為人們心理的認同和服從。兩者具有根本的區別，權力是提升權威和影響力的重要因素，但不是唯一的因素。權力能否轉化為權威，是多種因素交織作用的結果，其中主要包括領導主體的品德、才智和所取得的績效等。因此，權力只有在其他因素的輔助和催化下，才能轉化為權威，領導主體只有具備了權威，才具有感召力和影響力。所以，領導與權威也是相伴相生的，無權威必然沒有影響力，領導無法實施，無領導亦無需權威的輔助和支持。這種區別要求中國共產黨在領導的過程中，應將主要的關注點落實在權威的提升上，而不是權力的過度或全面運用上。通過優秀的品德、良好的績效和對民生的關懷，培育執政黨在社會民眾心目中權威的不斷提高。

第三，必然關聯國家權力與非必然關聯國家權力的區別。執政是通過對權力的掌控和運用實現目標的政治過程。此種權力既非政治組織的內部權力，更非社會團體或自治組織的內部權力，而是掌控和運用的國家行政權力或立法權力及司法權力。因此，執政與國家權力具有內在的天然聯系。沒有國家權力的掌控和運用，執政只能是無源之水，無本之木，執政者與國家權力構成了主體與工具之間的基本關系。與執政不同的是，領導是通過領導主體的權威引領和影響其他成員完成某項任務的過程。這里形成權威和影響力的權力可以是國家權力，如處于執政地位的個人或政黨，在實施領導的過程中，可以通過其他因素的輔助將國家權力轉化為領導主體的權威和影響力而實現領導的目標。此種情勢下的領導與國家權力具有內在的聯系。若領導主體處于非執政地位，在實施領導過程中，只能通過其他元素的配合和推動，將領導主體內部的權力內化為權威和影響力，引領和影響其他成員完成領導的任務。此種領導與國家權力沒有必然的聯系，只與領導主體所在的組織內部權力，具有一定的關聯性。如在新民主主義革命過程中，中國共產黨作為領導主體，由于非執政黨的地位，是無條件將國家權力內化為自己的權威與影響力，開展新民主主義革命的領導活動，只能依靠黨組織的內部力量，通過自身理論的先進性，路線、方針、政策的正確性，以及對最廣大人民群眾利益的代表，形成了自身的權威和影響力，從而取得了革命的勝利。這種區別要求中國共產黨必須區分黨的領導場域，在不同的環境條件下，運用不同性質的權力。對于黨內的領導，主要運用組織內部的權力予以實施。對于國家和社會的領導，主要根據國家的憲法和法律，引領和影響國家機關運用國家公共權力予以實現。

第四，執政狀態下的執政與領導具有包含和

被包含的區別。如果說執政是個人或政黨對國家權力掌控和運用的政治活動，那么在此種政治行為中，執政主體必然力圖將國家權力轉化為執政權威，以使公共政策的制定和執行、法定的人事任免，在社會公眾認可的基礎上而得以通過并有效實施。這實質上是在權力強制性的基礎上，呈現了通過權力向權威的轉換，以影響力推動國家政策和其他主張的實現。而以影響保障既定目標和任務實現的行為卻是領導的范疇，基此而言，執政包含領導。誠如中共十五大所指出的，“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權”注26。但此處的領導不是處于在野地位或革命地位時期的領導，而是處于執政地位的領導。

中共十六屆四中全會所通過的《關于加強黨的執政能力建設的決定》更明確強調，“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代國家的本領”注27。這實質上體現執政包括領導的內容。領導作為一種引領和影響行為，在執政主體的政治活動中，必然會以自身的多重資源，潛移默化地影響社會公眾的行為和實踐。因此，領導內在地包含于執政的活動之中。這種區別說明黨的領導是通過執政過程實現的。在執政過程中黨只有嚴格按照國家既定的憲法、法律、制度和程序行使權力，充分發揚民主，才能保障憲法所賦予的公民權利，制定出符合人民群眾根本利益的公共政策，推動人民群眾對黨所掌握的國家權力由認知向認同的權威的轉變，為領導效能的提升奠定堅實的基礎。■