“一校一章程”一路走來(lái)

2015年11月18日，山東省德州市教育局出臺(tái)了《德州市中小學(xué)章程制定暫行辦法》，決定全面啟動(dòng)中小學(xué)章程建設(shè)工作，并提出到2016年實(shí)現(xiàn)“一校一章程”的目標(biāo)。學(xué)校章程被視為學(xué)校的“憲章”，在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)中具有重要作用。推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，離不開學(xué)校章程的制定和實(shí)施。2012年11月，教育部印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，對(duì)學(xué)校起草制定章程的有關(guān)要求、原則、程序及其內(nèi)容和作用等做出了全面規(guī)定。我國(guó)中小學(xué)“一校一章程”能否全面實(shí)現(xiàn)，是關(guān)心教育的有識(shí)之士的期待。

學(xué)校章程不是新生事物

學(xué)校章程最早起源于中世紀(jì)的歐洲，但在我國(guó)并不是一件新生事物。19世紀(jì)中葉，西方傳教士開始在我國(guó)設(shè)立教會(huì)學(xué)校，學(xué)校章程也隨之傳入。

1836年，馬禮遜教育協(xié)會(huì)在廣州美國(guó)商館成立，并通過(guò)了《馬禮遜教育協(xié)會(huì)章程》。其中的“附則”部分，對(duì)籌建中的馬禮遜學(xué)校有關(guān)學(xué)生、教師和課業(yè)的原則說(shuō)明，可以看作是中國(guó)近代教會(huì)學(xué)校制定的第一個(gè)具有中小學(xué)章程性質(zhì)的文件。后來(lái)，中國(guó)人自辦的許多近代學(xué)校，也陸續(xù)制定了學(xué)校章程：1895年，盛宣懷創(chuàng)辦了天津中西學(xué)堂的二等學(xué)堂，其《二等學(xué)堂章程》是我國(guó)最早的中等學(xué)校章程；1896年，鐘天緯創(chuàng)辦了上海三等公學(xué)，其《上海三等公學(xué)總章程》是我國(guó)現(xiàn)存最早的小學(xué)章程。

1902年，清政府頒布了《欽定學(xué)堂章程》；1912年至1913年，民國(guó)政府陸續(xù)頒布了《小學(xué)校令》《中學(xué)校令》《小學(xué)校教則及課程表》《中學(xué)校課程標(biāo)準(zhǔn)》等一系列資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的教育文件。這兩種以中央政府名義制定的全國(guó)性學(xué)制系統(tǒng)，較為系統(tǒng)地規(guī)范了中小學(xué)管理，為我國(guó)近代學(xué)校章程的制定提供了有效指導(dǎo)。

新中國(guó)成立后，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都忽視了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，從而忽視了學(xué)校章程的制定和實(shí)施。上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著社會(huì)進(jìn)步和教育發(fā)展，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題逐漸成為議題。在1995年《教育法》頒布之時(shí)，國(guó)家教委就提出相應(yīng)要求：“各級(jí)各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，原則上實(shí)行‘一校一章程’。”于是，學(xué)校章程問(wèn)題重新回到國(guó)人關(guān)注的視野，并成為現(xiàn)代學(xué)校管理制度建設(shè)的重要基石。

“不因領(lǐng)導(dǎo)變更而改變”

“章程的制定要密切聯(lián)系學(xué)校實(shí)際，既要繼承歷史，又要反映學(xué)校的現(xiàn)狀、規(guī)劃學(xué)校的未來(lái)。學(xué)校章程建設(shè)是一個(gè)持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程。”山東省日照市教育局教科研中心副主任李清季指出，學(xué)校章程一旦核準(zhǔn)通過(guò)，就要維護(hù)其嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，不能隨意變通，更不能朝令夕改，堅(jiān)持“按章辦事”。要體現(xiàn)依法治教的精神所有人都必須服從于章程的規(guī)定和約束，任何人沒(méi)有凌駕于或超越章程的特權(quán)。《教育》記者采訪發(fā)現(xiàn)：更新教育理念，凝聚辦學(xué)共識(shí)，成為許多學(xué)校制定章程的前提。

1996年11月，湖南省湘潭市第一中學(xué)自開始起草學(xué)校章程，歷經(jīng)12次易稿，最終獲準(zhǔn)于2008年1月施行。其間，湖南省教育廳、湘潭市教育局相關(guān)處室領(lǐng)導(dǎo)多次來(lái)校指導(dǎo)，經(jīng)與學(xué)校管理層共同研討，“不因領(lǐng)導(dǎo)人的變更而變更”成為最大共識(shí)。按章程規(guī)定，學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、全員聘任制、崗位責(zé)任制、結(jié)構(gòu)工資制，形成了“分級(jí)聘任、分層負(fù)責(zé)、以崗定薪、崗移薪變”和“干部能上能下，教工能進(jìn)能出，報(bào)酬能高能低”的辦學(xué)體制。其中明確了校長(zhǎng)的決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)和招生權(quán)，是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在學(xué)校層面的個(gè)性化和細(xì)化。這些突破體制的舉動(dòng)，為湖南中小學(xué)辦學(xué)體制創(chuàng)新開了風(fēng)氣之先。

1999年，南京市成為江蘇省以章程建設(shè)為抓手推進(jìn)依法治校工作的試點(diǎn)地區(qū)之一。2001年，南京市教育局把推進(jìn)“一校一章程”作為全市教育工作12件大事之一。市教育局相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，學(xué)校章程是宏觀的綱領(lǐng)性文件，章程的實(shí)施需要一系列具體的規(guī)章制度作保障。為此，市教育局法規(guī)處領(lǐng)導(dǎo)走訪所轄19個(gè)區(qū)縣的學(xué)校，選定學(xué)校章程建設(shè)樣本學(xué)校；在章程制訂工作開展前，還專門舉辦了章程起草培訓(xùn)，并將制定得較好的學(xué)校章程文本作為范本發(fā)到各校以便參考。

2005年9月，上海市虹口區(qū)要求全區(qū)公辦中小學(xué)、幼兒園都要制定學(xué)校章程。在虹口區(qū)教育局和區(qū)政府教育督導(dǎo)室的協(xié)助下，各校凝練辦學(xué)理念，明確運(yùn)行機(jī)制，擬定章程文本，反復(fù)修改討論后提交學(xué)校教代會(huì)審議通過(guò)。到2006年5月，全區(qū)117所公辦中小學(xué)、幼兒園實(shí)現(xiàn)章程“全覆蓋”。虹口區(qū)政府教育督導(dǎo)室常務(wù)副主任鄭萬(wàn)瑜說(shuō)：“好校長(zhǎng)的作用固然重要，但往往是不可復(fù)制的。有些學(xué)校會(huì)出現(xiàn)‘換一任校長(zhǎng)翻一次燒餅’的狀況。章程、規(guī)劃、制度等則為學(xué)校發(fā)展建立了基本規(guī)范，使學(xué)校文化的延續(xù)、區(qū)域辦學(xué)水平的整體提高成為可能。”

核心：保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

學(xué)校要全面實(shí)行依法治校，就必須制定和完善學(xué)校章程；而推進(jìn)政校分開、管辦分離，保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，則成為推進(jìn)學(xué)校章程建設(shè)的題中之義。

1998年，北京市教委就開始在小學(xué)階段啟動(dòng)了學(xué)校章程制定工作。2010年，北京市教委啟動(dòng)了新一輪的學(xué)校章程制定工作，并明確將中學(xué)章程建設(shè)納入項(xiàng)目之中；同時(shí)成立了“中小學(xué)章程建設(shè)與學(xué)校管理改進(jìn)研究”項(xiàng)目組，委托高校和專業(yè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)項(xiàng)目的方式推進(jìn)和指導(dǎo)中小學(xué)進(jìn)行學(xué)校章程建設(shè)。2010年以來(lái)，北京市教委分批為全市學(xué)校開展章程輔導(dǎo)講座10余次，內(nèi)容涉及制定學(xué)校章程的目的、意義，學(xué)校章程的涵義、內(nèi)容，學(xué)校章程地位、作用，制定學(xué)校章程的依據(jù)、原則、程序與技術(shù)等，為學(xué)校制定章程提供幫助。截至2015年初，北京市已有學(xué)校章程建設(shè)項(xiàng)目樣本實(shí)驗(yàn)校300所。北京市教委基教一處處長(zhǎng)張鳳華表示：“學(xué)校章程是現(xiàn)代學(xué)校制度的一個(gè)標(biāo)志，通過(guò)章程建設(shè)能夠促進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)和自主發(fā)展，形成學(xué)校的制度體系、運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)活力與核心競(jìng)爭(zhēng)力。”

2012年3月，濟(jì)南市教育局出臺(tái)《濟(jì)南市學(xué)校章程管理辦法》，首次以行政文件形式對(duì)學(xué)校章程的概念、內(nèi)涵、特性、地位以及基本結(jié)構(gòu)、主體內(nèi)容、語(yǔ)言文字等技術(shù)性要求做出詳細(xì)解讀。此后一年多，市教育局直屬24家中小學(xué)章程先后獲準(zhǔn)施行。雖然每個(gè)學(xué)校的章程制定都是嚴(yán)格按照《辦法》所起草的，但并不意味著學(xué)校沒(méi)有自主權(quán)。濟(jì)南市教育局局長(zhǎng)陳東生表示：“作為教育行政部門，在充分尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的前提下，鼓勵(lì)學(xué)校自主確定章程，并依據(jù)章程自主實(shí)施管理。市教育局僅僅對(duì)學(xué)校章程進(jìn)行合法性審查，是一種底線審查，防止學(xué)校章程與上位法及教育方針政策相抵觸。”

常規(guī)內(nèi)容與個(gè)性兼?zhèn)?/p>

《教育》記者采訪發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)校章程的內(nèi)容相對(duì)固定，一般包括：學(xué)校名稱、校址；辦學(xué)宗旨；辦學(xué)規(guī)模；內(nèi)部管理體制；學(xué)校重要工作的管理；校長(zhǎng)、其他教育工作者和學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)；經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度；章程的修改程序等。比如，《杭州市西子湖小學(xué)學(xué)校章程》中的常規(guī)內(nèi)容就列的很詳細(xì)，見(jiàn)下圖。

除了常規(guī)內(nèi)容外，有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)校章程文本具有學(xué)校個(gè)性化特色非常關(guān)鍵，它是創(chuàng)辦個(gè)性化特色學(xué)校的前提，有利于改變我國(guó)學(xué)校“千校一面”的狀況。事實(shí)上，一些帶有“個(gè)性特征”的章程條款在各校章程中屢見(jiàn)不鮮。

上海市實(shí)驗(yàn)學(xué)校附屬小學(xué)在學(xué)校章程中，不僅列出了“樂(lè)于求知·勇于攀登”的校訓(xùn)，還公布了校徽、校旗以及校歌《金色的童年》和校報(bào)《智多星報(bào)》等學(xué)校標(biāo)識(shí)。以校徽為例：上半部分是一輪冉冉升起的太陽(yáng)，隱喻孩子們、老師們，我們的學(xué)校朝氣蓬勃、天天向上；太陽(yáng)圖形內(nèi)嵌校名中“附”字漢語(yǔ)拼音的第一個(gè)字母“f”，字形靈動(dòng)，如同一只躍出海面的小海豚，快樂(lè)而幸福。下半部分是一本打開的書，旨在引導(dǎo)孩子們愛(ài)讀書、會(huì)讀書，讓我們的校園充滿濃郁的書香。

《山東省青島第三十九中學(xué)章程》將藝術(shù)教育、海洋教育兩大特色辦學(xué)內(nèi)容單列一章，明確指出要科學(xué)設(shè)置藝術(shù)專業(yè)課程，完善“基礎(chǔ)型課程+拓展型課程+實(shí)踐型課程”三位一體的海洋教育課程體系，還提出要專門建立藝術(shù)社團(tuán)和藝術(shù)教育社會(huì)實(shí)踐基地，設(shè)置藝術(shù)教育辦公室，開設(shè)海洋教育創(chuàng)新人才培養(yǎng)班，成立海洋教育研究室。

《福建省莆田市實(shí)驗(yàn)小學(xué)章程》第四章第三十條規(guī)定：“合理安排作息時(shí)間，學(xué)生每日在校用于教育教學(xué)活動(dòng)的時(shí)間五、六年級(jí)至多不得超過(guò)6小時(shí)，其他年級(jí)還應(yīng)適當(dāng)減少。課余、晚上和節(jié)假日不得安排學(xué)生集體補(bǔ)課或上新課。課后作業(yè)內(nèi)容要精選，難易要適度，數(shù)量要適當(dāng)，要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，保證學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)適量。”

在教育體制機(jī)制上的突破與創(chuàng)新，更容易引起關(guān)注。成立于2012年的濟(jì)南幼兒師范高等專科學(xué)校常春藤附屬小學(xué)，在學(xué)校章程中首次引入了“羅伯特議事規(guī)則”的概念，對(duì)完善教職工代表大會(huì)制度做出了積極嘗試。北京十一學(xué)校在2015年1月發(fā)布的學(xué)校章程中規(guī)定“教師有權(quán)通過(guò)投票彈劾校長(zhǎng)”，對(duì)于當(dāng)前校長(zhǎng)由行政部門任命的情況，有其積極意義。

諸多問(wèn)題尚待破解

“一校一章程”從《教育法》頒布至今，已經(jīng)走了20年。尤其是近幾年來(lái)，隨著依法治教觀念的深入人心，許多地方加快了學(xué)校章程建設(shè)的步伐。然而，《教育》記者采訪發(fā)現(xiàn)：在章程起草與制定過(guò)程中，有的學(xué)校僅由少數(shù)幾個(gè)校領(lǐng)導(dǎo)來(lái)負(fù)責(zé)，甚至一個(gè)人包攬；不少學(xué)校章程文本的內(nèi)容結(jié)構(gòu)不夠完整、呈現(xiàn)形式和語(yǔ)言表述不夠規(guī)范；許多學(xué)校章程在制定和實(shí)施中對(duì)師生缺乏人文性關(guān)懷；有些學(xué)校對(duì)章程制定后如何依章辦學(xué)重視不夠、強(qiáng)調(diào)不足；學(xué)校章程建設(shè)的監(jiān)督程序仍是薄弱環(huán)節(jié)。這些問(wèn)題直接影響到我國(guó)中小學(xué)校章程建設(shè)的質(zhì)量和落實(shí)。

中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院副教授陳立鵬表示：“從全國(guó)范圍來(lái)看，地區(qū)之間、校際之間在學(xué)校章程建設(shè)方面差距較大，落后地區(qū)和學(xué)校更需要大力加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)。”他還建議：對(duì)于已經(jīng)制定了章程的學(xué)校，要在章程實(shí)施中不斷修改完善學(xué)校章程，通過(guò)學(xué)校章程建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校管理的規(guī)范化、科學(xué)化；對(duì)于還沒(méi)有制定章程的學(xué)校，要積極借鑒別的學(xué)校章程建設(shè)的做法和經(jīng)驗(yàn)，抓緊章程的制定工作，盡快制定出符合現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)要求、體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)與管理特色的章程。

哈爾濱師范大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師范魁元說(shuō)：“加強(qiáng)學(xué)校章程將成為今后中小學(xué)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的核心任務(wù)。當(dāng)前學(xué)校章程建設(shè)之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題，與人們對(duì)于學(xué)校章程的理論研究重視不夠不無(wú)關(guān)系。”范魁元表示，除了加強(qiáng)對(duì)學(xué)校章程的理論研究之外，還要提高各方對(duì)學(xué)校章程地位和價(jià)值的認(rèn)識(shí)，開展有關(guān)學(xué)校章程文本規(guī)范性知識(shí)的培訓(xùn)與指導(dǎo)。特別是要建立健全學(xué)校章程建設(shè)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)“一校一章程”局面早日實(shí)現(xiàn)。