“一校一章程”一路走來

2015年11月18日，山東省德州市教育局出臺了《德州市中小學章程制定暫行辦法》，決定全面啟動中小學章程建設工作，并提出到2016年實現“一校一章程”的目標。學校章程被視為學校的“憲章”，在現代學校制度建設中具有重要作用。推進政校分開、管辦分離，落實和擴大學校辦學自主權，離不開學校章程的制定和實施。2012年11月，教育部印發的《全面推進依法治校實施綱要》，對學校起草制定章程的有關要求、原則、程序及其內容和作用等做出了全面規定。我國中小學“一校一章程”能否全面實現，是關心教育的有識之士的期待。

學校章程不是新生事物

學校章程最早起源于中世紀的歐洲，但在我國并不是一件新生事物。19世紀中葉，西方傳教士開始在我國設立教會學校，學校章程也隨之傳入。

1836年，馬禮遜教育協會在廣州美國商館成立，并通過了《馬禮遜教育協會章程》。其中的“附則”部分，對籌建中的馬禮遜學校有關學生、教師和課業的原則說明，可以看作是中國近代教會學校制定的第一個具有中小學章程性質的文件。后來，中國人自辦的許多近代學校，也陸續制定了學校章程：1895年，盛宣懷創辦了天津中西學堂的二等學堂，其《二等學堂章程》是我國最早的中等學校章程；1896年，鐘天緯創辦了上海三等公學，其《上海三等公學總章程》是我國現存最早的小學章程。

1902年，清政府頒布了《欽定學堂章程》；1912年至1913年，民國政府陸續頒布了《小學校令》《中學校令》《小學校教則及課程表》《中學校課程標準》等一系列資產階級性質的教育文件。這兩種以中央政府名義制定的全國性學制系統，較為系統地規范了中小學管理，為我國近代學校章程的制定提供了有效指導。

新中國成立后，很長一段時間內都忽視了學校的辦學自主權，從而忽視了學校章程的制定和實施。上世紀80年代以來，隨著社會進步和教育發展，學校辦學自主權問題逐漸成為議題。在1995年《教育法》頒布之時，國家教委就提出相應要求：“各級各類學校及其他教育機構，原則上實行‘一校一章程’。”于是，學校章程問題重新回到國人關注的視野，并成為現代學校管理制度建設的重要基石。

“不因領導變更而改變”

“章程的制定要密切聯系學校實際，既要繼承歷史，又要反映學校的現狀、規劃學校的未來。學校章程建設是一個持續的、動態的過程。”山東省日照市教育局教科研中心副主任李清季指出，學校章程一旦核準通過，就要維護其嚴肅性和穩定性，不能隨意變通，更不能朝令夕改，堅持“按章辦事”。要體現依法治教的精神所有人都必須服從于章程的規定和約束，任何人沒有凌駕于或超越章程的特權。《教育》記者采訪發現：更新教育理念，凝聚辦學共識，成為許多學校制定章程的前提。

1996年11月，湖南省湘潭市第一中學自開始起草學校章程，歷經12次易稿，最終獲準于2008年1月施行。其間，湖南省教育廳、湘潭市教育局相關處室領導多次來校指導，經與學校管理層共同研討，“不因領導人的變更而變更”成為最大共識。按章程規定，學校實行校長負責制、全員聘任制、崗位責任制、結構工資制，形成了“分級聘任、分層負責、以崗定薪、崗移薪變”和“干部能上能下，教工能進能出，報酬能高能低”的辦學體制。其中明確了校長的決策權、人事權、財政權和招生權，是校長負責制在學校層面的個性化和細化。這些突破體制的舉動，為湖南中小學辦學體制創新開了風氣之先。

1999年，南京市成為江蘇省以章程建設為抓手推進依法治校工作的試點地區之一。2001年，南京市教育局把推進“一校一章程”作為全市教育工作12件大事之一。市教育局相關負責人認為，學校章程是宏觀的綱領性文件，章程的實施需要一系列具體的規章制度作保障。為此，市教育局法規處領導走訪所轄19個區縣的學校，選定學校章程建設樣本學校；在章程制訂工作開展前，還專門舉辦了章程起草培訓，并將制定得較好的學校章程文本作為范本發到各校以便參考。

2005年9月，上海市虹口區要求全區公辦中小學、幼兒園都要制定學校章程。在虹口區教育局和區政府教育督導室的協助下，各校凝練辦學理念，明確運行機制，擬定章程文本，反復修改討論后提交學校教代會審議通過。到2006年5月，全區117所公辦中小學、幼兒園實現章程“全覆蓋”。虹口區政府教育督導室常務副主任鄭萬瑜說：“好校長的作用固然重要，但往往是不可復制的。有些學校會出現‘換一任校長翻一次燒餅’的狀況。章程、規劃、制度等則為學校發展建立了基本規范，使學校文化的延續、區域辦學水平的整體提高成為可能。”

核心：保障學校辦學自主權

學校要全面實行依法治校，就必須制定和完善學校章程；而推進政校分開、管辦分離，保障學校辦學自主權，則成為推進學校章程建設的題中之義。

1998年，北京市教委就開始在小學階段啟動了學校章程制定工作。2010年，北京市教委啟動了新一輪的學校章程制定工作，并明確將中學章程建設納入項目之中；同時成立了“中小學章程建設與學校管理改進研究”項目組，委托高校和專業機構，通過項目的方式推進和指導中小學進行學校章程建設。2010年以來，北京市教委分批為全市學校開展章程輔導講座10余次，內容涉及制定學校章程的目的、意義，學校章程的涵義、內容，學校章程地位、作用，制定學校章程的依據、原則、程序與技術等，為學校制定章程提供幫助。截至2015年初，北京市已有學校章程建設項目樣本實驗校300所。北京市教委基教一處處長張鳳華表示：“學校章程是現代學校制度的一個標志，通過章程建設能夠促進學校內涵建設和自主發展，形成學校的制度體系、運行機制，進而增強學校辦學活力與核心競爭力。”

2012年3月，濟南市教育局出臺《濟南市學校章程管理辦法》，首次以行政文件形式對學校章程的概念、內涵、特性、地位以及基本結構、主體內容、語言文字等技術性要求做出詳細解讀。此后一年多，市教育局直屬24家中小學章程先后獲準施行。雖然每個學校的章程制定都是嚴格按照《辦法》所起草的，但并不意味著學校沒有自主權。濟南市教育局局長陳東生表示：“作為教育行政部門，在充分尊重學校辦學自主權的前提下，鼓勵學校自主確定章程，并依據章程自主實施管理。市教育局僅僅對學校章程進行合法性審查，是一種底線審查，防止學校章程與上位法及教育方針政策相抵觸。”

常規內容與個性兼備

《教育》記者采訪發現，中小學校章程的內容相對固定，一般包括：學校名稱、校址；辦學宗旨；辦學規模；內部管理體制；學校重要工作的管理；校長、其他教育工作者和學生的權利與義務；經費來源、財產和財務制度；章程的修改程序等。比如，《杭州市西子湖小學學校章程》中的常規內容就列的很詳細，見下圖。

除了常規內容外，有學者認為，學校章程文本具有學校個性化特色非常關鍵，它是創辦個性化特色學校的前提，有利于改變我國學校“千校一面”的狀況。事實上，一些帶有“個性特征”的章程條款在各校章程中屢見不鮮。

上海市實驗學校附屬小學在學校章程中，不僅列出了“樂于求知·勇于攀登”的校訓，還公布了校徽、校旗以及校歌《金色的童年》和校報《智多星報》等學校標識。以校徽為例：上半部分是一輪冉冉升起的太陽，隱喻孩子們、老師們，我們的學校朝氣蓬勃、天天向上；太陽圖形內嵌校名中“附”字漢語拼音的第一個字母“f”，字形靈動，如同一只躍出海面的小海豚，快樂而幸福。下半部分是一本打開的書，旨在引導孩子們愛讀書、會讀書，讓我們的校園充滿濃郁的書香。

《山東省青島第三十九中學章程》將藝術教育、海洋教育兩大特色辦學內容單列一章，明確指出要科學設置藝術專業課程，完善“基礎型課程+拓展型課程+實踐型課程”三位一體的海洋教育課程體系，還提出要專門建立藝術社團和藝術教育社會實踐基地，設置藝術教育辦公室，開設海洋教育創新人才培養班，成立海洋教育研究室。

《福建省莆田市實驗小學章程》第四章第三十條規定：“合理安排作息時間，學生每日在校用于教育教學活動的時間五、六年級至多不得超過6小時，其他年級還應適當減少。課余、晚上和節假日不得安排學生集體補課或上新課。課后作業內容要精選，難易要適度，數量要適當，要嚴格執行有關規定，保證學生學業負擔適量。”

在教育體制機制上的突破與創新，更容易引起關注。成立于2012年的濟南幼兒師范高等專科學校常春藤附屬小學，在學校章程中首次引入了“羅伯特議事規則”的概念，對完善教職工代表大會制度做出了積極嘗試。北京十一學校在2015年1月發布的學校章程中規定“教師有權通過投票彈劾校長”，對于當前校長由行政部門任命的情況，有其積極意義。

諸多問題尚待破解

“一校一章程”從《教育法》頒布至今，已經走了20年。尤其是近幾年來，隨著依法治教觀念的深入人心，許多地方加快了學校章程建設的步伐。然而，《教育》記者采訪發現：在章程起草與制定過程中，有的學校僅由少數幾個校領導來負責，甚至一個人包攬；不少學校章程文本的內容結構不夠完整、呈現形式和語言表述不夠規范；許多學校章程在制定和實施中對師生缺乏人文性關懷；有些學校對章程制定后如何依章辦學重視不夠、強調不足；學校章程建設的監督程序仍是薄弱環節。這些問題直接影響到我國中小學校章程建設的質量和落實。

中國人民大學教育學院副教授陳立鵬表示：“從全國范圍來看，地區之間、校際之間在學校章程建設方面差距較大，落后地區和學校更需要大力加強學校章程建設。”他還建議：對于已經制定了章程的學校，要在章程實施中不斷修改完善學校章程，通過學校章程建設，促進學校管理的規范化、科學化；對于還沒有制定章程的學校，要積極借鑒別的學校章程建設的做法和經驗，抓緊章程的制定工作，盡快制定出符合現代學校制度建設要求、體現學校辦學與管理特色的章程。

哈爾濱師范大學副教授、碩士生導師范魁元說：“加強學校章程將成為今后中小學現代學校制度建設的核心任務。當前學校章程建設之所以出現上述問題，與人們對于學校章程的理論研究重視不夠不無關系。”范魁元表示，除了加強對學校章程的理論研究之外，還要提高各方對學校章程地位和價值的認識，開展有關學校章程文本規范性知識的培訓與指導。特別是要建立健全學校章程建設監督機制，促進“一校一章程”局面早日實現。