新安江流域生態補償機制問題研究

【摘要】作為我國首個跨省流域新安江生態補償機制試點工作，自實施以來，在保護新安江流域的生態環境、優質水源方面都發揮了非常積極的作用。但在實踐中，該機制的實施也給上游地區帶來了巨大的壓力，特別是保護與發展的矛盾難以得到協調。本文試圖以正在實施的單純的資金補償機制為基礎，進而提出從生態環境可持續發展的高度出發，通過出臺相應的優惠政策，鼓勵和引導上下游地區采取環境友好型項目支持方式，通過改變上下游產業結構，建立低碳環保、生態高效的產業結構，來實現新安江流域生態補償機制所要實現的保護、發展、惠民三大目標。

【關鍵詞】新安江流域，生態補償機制，補償措施

Study on ecological compensation mechanism of Xin'An River Basin

Wu Yongmei

Party School of CPC Mount Huangshan Municipal Committee， Anhui， 245041， China，

Abstract： as China's first inter provincial Xin'An River watershed ecological compensation mechanism of the pilot work， since the implementation of the ecological environment， the protection of the Xin'An river basin water quality has played a very positive role. However， in practice， the implementation of the mechanism has brought tremendous pressure to the upstream areas， especially the contradiction between protection and development is difficult to coordinate. This paper attempts to fund compensation mechanism is the basis of simple implementation， and then starting from the ecological environment sustainable development， through the introduction of the corresponding preferential policies to encourage and guide the downstream areas take environmental friendly projects to support， by changing the upstream and downstream of the industrial structure， the establishment of industrial structure of low carbon environmental protection and ecological efficiency to realize the protection， development， and Huimin ecological compensation mechanism of the Xin'An river basin to achieve three major goals.

Key words： Xin'An River Basin， ecological compensation mechanism， compensation measures

國務院辦公廳2016年5月印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，《意見》提出，按照權責統一、合理補償，政府主導、社會參與，統籌兼顧、轉型發展，試點先行、穩步實施的原則，著力落實森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域生態保護補償任務。到2020年，實現上述重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應，跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系，促進形成綠色生產方式和生活方式。

2010年底，國家財政部、環保部啟動了我國首個跨省流域新安江生態補償機制試點，并將其作為全國首個跨省流域生態補償示范加以推進，作為我國首個跨省跨流域的生態補償機制實施的河流，該機制在保護新安江流域的生態環境，保護新安江的優質水源方面都發揮了非常積極的作用。但我們也要看到，該機制還有很多不完善、不健全的地方。如何進一步健全和完善該機制，使其更好地發揮保護新安江、致富新安江流域的人民是一個值得研究的問題。

一、新安江流域生態補償機制實施的背景及必要性

新安江是目前全國為數不多的健康河流之一。發源于安徽省黃山市休寧縣懷玉山六股尖，全長373公里，流域面積6440平方公里，新安江不僅是皖浙兩省的重要生態屏障，也關系整個長三角地區的生態安全，戰略地位舉足輕重。

皖浙省界國控斷面所設的水質自動監測結果表明：黃山市流入下游浙江區域的地表水質達到國家Ⅰ類地表水要求，同時新安江黃山市段8個例行監測斷面水質均達到或優于三類標準，達標率為100%。但是，由于黃山市長期以來致力于生態與環境保護，喪失了一定的發展機遇，生態建設和環境保護的成本不斷增加，與下游地區的經濟發展差距不斷拉大，長期維持優良生態系統的能力受到挑戰。因此，建立國家、地方和消費者多層次的共建共享長效機制具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

安徽省委、省政府把新安江綜合治理作為“生態強省一號”工程，從2011年起，不再考核黃山市及其各區縣工業指標，而側重于生態保護、現代服務業等考核，標志著新安江綜合治理進入嶄新的歷史階段。

二、關于完善新安江流域生態補償機制的幾點建議

（一）以統籌上下游區域協調發展為基本原則，實現新安江流域生態補償機制真正形成既促進經濟發展又重視生態保護的雙贏效應

生態環境是一個具有無國界性和無區域性的有機整體，其保護和建設，不僅為本地區，同時也為國家提供了生態服務。因此，生態環境的受益者對保護者進行生態補償是社會公平公正原則的體現。新安江流域上下游地區緊密相連，資源共享，是不可分割的整體，上游地區對生態環境進行保護和建設，為下游地區提供了良好的水資源和生態條件，下游地區就要對上游地區為保護流域生態環境付出的代價和做出的犧牲給予相應的補償；反之，上游地區保護不力，造成水資源污染，影響下游用水條件和生態條件，上游也應該賠償下游地區。發展是每一個不同區域百姓的權利，我們既不能為了發展而犧牲生態環境，也不能要求為了保護生態環境而剝奪上游地區生存與發展的權利。只有建立起有利于上下游區域協調發展的生態補償機制，使保護與補償成為上下游利益主體義不容辭的義務時，才能使新安江上游保護地區與下游受益地區實現共同發展。

（二）以加強水環境監測能力和科技水平為科學支撐，力促新安江流域生態補償機制科學合理地展開從而取得事半功倍之效

科學技術是新安江水庫水環境保護的基石，我們現在遇到的問題之所以眾說紛紜，關鍵在于決策的科學技術依據仍然不足，我們的基礎研究和技術研究都還不能全面、完整、及時地為重大決策提供扎扎實實的支撐。因此，保護新安江水庫水環境的歷史性任務既是經濟建設和社會發展的需求，也是科技進步的需求。

如對于引起富營養化主要因素的非點污染源，則可以采用加強水陸交錯區及生態緩沖帶建設的辦法，使水陸交錯區作為地表徑流的主要載體以過濾來自陸地徑流中所含的營養物質、化肥和農藥等污染物。由于水陸交錯區的景觀界面效應使其中的生物種類繁多、生物量大、根系微生物活動強烈，徑流中所攜帶的有機物較多地在這種環境中被降解，吸附、吸收。該方法已廣泛在國外應用，均取得良好的效果。新安江的許多江中小島還有河流兩岸的濕地就是天然的生態緩沖帶，在規劃建設時，應將其生態環保的功用考慮進去。城區有時因城市建設的需要，生態功能被弱化，但可以更加重視郊外的小島與溫地的作用。

（三）以預防重于治理為根本，嚴格加強新安江流域生態補償機制污染防治的環境監管和環境執法

新安江流域水環境保護的第一道防線應是建立起覆蓋經濟社會發展各個環節、各個領域和各個方面的污染防控體系，從生產源頭和全過程減輕環境污染。這樣，才能從根本上解決新安江流域的環境污染問題。

把好建設項目審批關，嚴格執行建設項目環評分類管理、分級審批制度。嚴格工業企業環境監管。繼續實施強制性清潔生產審核，并向社會公布企業名單和審核結果。繼續實施水污染物排放許可制度。監督工業園區加快環保基礎設施建設。

（四）以創新生態補償管理機制為實現途徑，提高新安江流域生態補償機制的綜合效益

美國紐約是實施生態補償制度較為成功的典型例子。紐約要建設一座自來水廠，上游能提供合格的水，那么就把這筆“節省”下來的治污資金作為生態補償金，支付給上游地區。同時，由流域下游水土保持受益區的政府和居民向上游地區作出環境貢獻的居民進行貨幣補償，從而提高上游地區農民對水土保持工作的積極性。德國的生態補償機制最大的特點是資金到位，核算公平。資金支出主要是橫向轉移支付，即由富裕地區直接向貧困地區轉移支付。加拿大規定以森林為目的地的旅游部門，必須在其門票收入內提取一定比例補償費給育林部門等。

因此，借鑒國外，我國生態補償核算應該形成自己的評估理論和方法體系：

1、建立污染賠償和生態補償評估方法的技術規范和指標體系。生態補償機制的指標體系主要包括補償依據、補償要素、補償范圍、補償標準、補償支付模式等內容，其中補償標準即補償計價是生態補償的重點。應從保護成本與發展代價、水環境質量有償使用兩個層面，構建不同水資源利用方式、不同經濟地區對社會經濟影響的定量分析模式，建立一套污染賠償和生態補償評估方法的技術規范和指標體系。

2、根據生態系統服務價值、生態保護成本和發展機會成本，科學制定流域生態環境價值評價體系，具體的補償方式應包括政策補償、資金補償、實物補償、智力補償和項目補償等多種。在新安江生態補償機制試點的平臺上進一步建立“互利共贏、雙向考核”機制，讓下游向上游輸出投資、高校、旅游等，實行投資考核；讓上游保護好生態，實行水質考核。把生態補償轉化為地方生態保護或提升地方發展能力的項目，變“輸血”補償為“造血”補償，這樣，既可以提高居民收入，又可以更好地保護生態環境。

3.創新生態補償綜合治理管理機制。建立健全水污染防治的責任制和問責制，真正把地方政府對水污染防治負責落到實處。新安江流域按照“誰受益，誰補償”的原則，逐步建立起流域生態效益補償機制。鼓勵探索建立排污交易機制，實現對工業污染物新增量的有效控制。構建新安江流域生態環境管理長效機制。

（五）以逐步完善資金運營機制為資金保障，力爭新安江流域生態補償機制后繼有力并取得階段性成效

1、建立投融資體系。新安江生態補償機制試點設置的補償基金每年只有5億元，試點資金僅限于新安江流域產業結構調整和產業布局優化、流域綜合治理、水環境保護和水污染治理、生態保護等方面，因此建立生態環境綜合治理投融資體系尤為重要。目前新安江流域生態補償仍然是以政府投資或政府主導的財政轉移支付體系為主，應積極探索政府補償在除財政轉移支付以外的政策傾斜、項目實施、環境稅費制度等多途徑實現方式，并逐步建立政府引導、企業為主、社會參與的綜合治理投入機制，形成多元化投資格局。鼓勵各種所有制企業積極進行污染治理和環保建設。

2、拓展試點資金的使用范圍。除污染防治類工程項目外，應加大對結構調整、企業搬遷、退耕還林及污染防治日常管護等方面的補償。目前的試點僅針對水環境質量進行補償，建議增加水量補償和森林碳匯生態補償試點等。

（六）以健全生態補償立法為法律保障，確保新安江流域生態補償工作實現持續發展、良性循環

必須加強生態補償立法工作，從法律上明確生態補償責任和各生態主體的義務，為生態補償機制的規范化運作提供法律依據。英國歷屆政府制定了許多治理泰晤士河污染的措施。但是這些初步治理見效不大。隨著工業和人口的急劇增加，20世紀中期泰晤士河干脆變成了一條魚蝦絕跡的死河。從這時開始，英國人開始使用法律和經濟手段，政府通過立法對污水排放進行嚴格的管理。泰晤士河治理大見成效。1963年起頒布了《水資源法》，逐步形成了一體化流域管理的模式。國內外水污染防治實踐證明，改善水環境質量，必須堅持激勵與約束并舉、引導與推動并重，完善水污染防治法規政策標準體系。新安江流域污染防治工作不僅要靠法律、制度、規則等外在的規范約束來進行，也要靠生態道德、生態意識等內在的自覺自律來開展。

（七）以培育市場化機制為理想模式，推動新安江流域生態補償機制實現市場主導、社會共識的轉變

新安江流域涉及浙江和安徽兩個省，管理部門有環保、水利、漁業、旅游、建設、華東電網等等，新安江保護的問題首先是個流域保護的問題。應建立統一的流域水資源和水環境管理機構，將治理、開發與保護作為一個完整的系統，統一協調管理，實現共治，推進新安江流域生態補償試點工作取得實效。一旦形成環境服務認證機制和監控體系，生態環境服務功能實現標準化、規范化計量時，市場補償將成為生態補償的一種新的發展趨勢。如對水的供給和管理行業實行私有化，即水供給和污水處理全由水務公司負責，建立了完整的水工體系，從水廠到廢水處理以至養魚、灌溉、防洪、水域生態保護等綜合利用，均得到合理配合，集中統一管理，使水資源合理、有效的保護和開發利用。

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作者簡介：吳詠梅（1971年），女，河北淶源，經濟管理研究生，黃山市委黨校講師，，主要從事經濟管理與人文社會科學研究。