國際治理機制視角下的中東難民問題研究

【摘要】難民問題是長期困擾中東的一大難題。隨著難民問題的愈發嚴峻，與之而來的地區矛盾也愈發嚴重。中東難民問題的嚴峻現狀對全球治理機制構成重要挑戰，本文開辟蹊徑，從國際機制的視角為中東難民問題作出合理的制度設計，更深層更全面的剖析問題來找出解決問題的方案，為中國應對難民問題提供借鑒。

【關鍵詞】中東難民、治理、國際組織

International Governance Mechanism under the perspective of Refugees in the Middle East

Huang Yaqian

School of law， Anhui Finance and Economics University， Anhui， China， 233030

Abstract： The refugee problem has been a difficulty in the Middle East for a long time .As the refugee problem becomes increasingly serious， the conflicts of the region also become more and more severe .Serious status of refugees in the Middle East poses important challenges to global governance mechanism. From the angle of international institutions， this article， opening up a new way， makes a reasonable system design for the problem of the Middle East refugees， analyzes more deeply and more fully the problem to find out the solution to it， and provides reference for China to deal with such a problem.

Keywords： Refugees in the Middle East， Governance， International Organization

當今世界難民問題越來越突出，而中東難民問題更是其典型。2015年夏天，由于中東地區民族和宗教矛盾尖銳，沖突和戰爭頻發，難民們冒著生命危險背井離鄉逃到歐洲各地，數目龐大的難民不可避免的給接收國帶來了沉重的負擔。難民潮使歐洲遭受了重大沖擊并引發了嚴重的人道主義危機。難民問題長期得不到有效解決，必然使地區矛盾愈發嚴重，繼而會爆發整個世界，所以找出合理有效的方法解決中東難民問題已經迫在眉睫。

一、中東難民問題的概述

（一）中東難民歷史及形成原因

如今普遍使用的難民定義，源于1951年聯合國《關于難民地位的公約》和1967年聯合國《關于難民地位的議定書》。這兩個文件相互補充、完善并確定了難民的定義：難民是指“有充足根據擔心因其民族、種族、宗教、屬于特定的社會團體或持有異見而受到迫害，故逃離其祖國或故土，不能或不愿重返家園的人”。《公約》和《議定書》也具有了普遍指導意義，成為難民保護和國際難民法的基本文件，確保了難民的基本權利。

中東地區本來民族和宗教矛盾就持續不斷，在其殖民主義期間，法國和英國等國對中東國家進行殖民統治。然而他們不顧宗教、文化和地緣等因素，對其實行“分而治之”，對中東造成了更多矛盾；在美蘇冷戰期間，美國和蘇聯競爭在中東地區的影響力，紛紛培養自己的支持力量，造成地區內部分化，沖突不斷；冷戰過后，美國又在其實行“大中東民主計劃”，隨后伊拉克戰爭、敘利亞戰爭等一系列戰爭沖突又接踵而至，中東國家發生了一波“阿拉伯之春”——顏色革命，導致中東政治經濟巨變。這樣從歷史上看，中東地區一直處于矛盾與沖突之中，其內部人民水深火熱，大批難民孕育而生，于是像“伊斯蘭國”這樣的極端宗教組織自然也隨之崛起。今天，整個中東基本上處于無政府狀態，各種沖突依舊連綿不斷，人們的家園被毀，生存環境遭受嚴重壓迫，于是造成了難民潮。

（二）中東難民潮特點

第一，中東難民規模在不斷擴大。據聯合國難民署統計，涌人歐洲的難民數量2013年、2014年、2015年分別約6萬、21.8萬和50萬，2015和2016兩年預計至少有85萬難民通過地中海前往歐洲，請求在歐洲避難的人數也逐年攀升，而2015年的難民主體80%來自敘利亞。而且，據國際移民組織數據顯示，2014年，3500名難民在地中海喪生，2015年1月—9月中旬，已有2800多名難民葬身地中海，這一數字也在持續上升。

第二，難民大多以戰爭沖突的移民為主。受近年發生的中東變局持續的影響，此次涌向歐洲的大多是中東的戰爭難民，這些地區戰亂不斷、持續動蕩，加上打擊“ISIS伊斯蘭國”極端組織的猖獗活動，使得大批難民外涌。

第三，難民的流向趨于集中。大多數難民都是涌向地中海后再分成三條路徑：一是登陸西班牙；二是登陸意大利，轉進德國；三是登陸希臘，進人馬其頓，穿過塞爾維亞、匈牙利，再進人奧地利和德國。造成這種局勢的重要因素首先是信息技術。逃難者的生存工具是智能手機、電腦等高科技產品和“facebook”等社交網絡媒介。社交網絡媒介給逃難者提供重要平臺使他們向某個方向移動。其次是利益驅動。難民潮衍生人口販運產業，難民向人口販子支付高額費用。據數據媒體組織“移民檔案”的統計，2000年至2015年6月，難民為人口販子支付費用達160億歐元。

（三）難民問題的影響

一方面，毫無疑問，難民的涌入會給接收國帶來沉重的負擔。主要表現在：（1）經濟上，接收國需要每年都為這些難民支付費用，如醫保、衛生、住房等一系列基本保障的費用，這給接收國帶來巨大的經濟負擔。（2）社會上，由于被迫背井離鄉的難民與接收國的居民可能存在宗教矛盾和文化差異，當地居民容易歧視和攻擊他們，使他們無法融入當地的主流社會，造成不易調解的社會矛盾甚至會引發社會動蕩。（3）安全上，難民潮具有不確定性和不穩定性，這給相關國家和地區的安全造成了嚴重威脅，難民中不安定分子容易發展成為恐怖分子，甚至可能會給國際安全帶來嚴重沖擊。另外，許多難民在邊境處徘徊，造成邊境管理混亂，給恐怖分子可乘之機，難民營不僅為恐怖分子提供了藏身之所，也為他們增添了連續不斷的新成員。而另一方面，難民對接收國也有積極的影響。像西方一些發達國家，人口老齡化正逐步加快，隨之帶來了勞動力不足、經濟效率低下等一系列問題，而難民的涌入正恰恰解決了這部分問題。在這些難民中也不乏具有技術性人才，他們的加入會給本國的經濟帶來巨大的活力。

二、中東難民問題的治理

從理性制度主義來看，各國對待中東難民問題肯定是在追求利益最大化的同時來解決它，而這是一個國際問題涉及到各國的責任，制度產生的前提便是合作，解決這一難題主要靠各國共同的努力和合作，但合作往往是難以進行的，“囚徒困境”就顯示了合作的困難性，交易成本的出現是難以合作的結果。在中東難民問題的多輪博弈中產生的合作很容易遇到“搭便車”和欺騙的問題，如歐洲對待難民問題就一直糾結于各國接收難民的數量，有些國家便會采取搭便車或欺騙的手段來減少自己的責任。這便需要加強監督，加強監督就會產生交易成本，為了降低交易成本便有了制度，各國便可以為接收國提供積極的激勵和消極的激勵，來使接收國遵守制度，從而實現行為者的自我實施，進而實現制度的自我實施。

從歷史制度主義來看，追溯難民的歷史來找出過去對現在的重要影響。1991年的海灣戰爭及2003年的伊拉克戰爭都造成了大量的難民，雖然國際社會給予這些難民人道主義援助，提出許多解決問題的方案，但由于伊拉克難民具有數量多、規模大和復雜性的特征，使得難民問題一直無法很好的解決，于是這一問題便積累下來。2015年又爆發了難民潮，按照路徑依賴的原則，大量難民奔赴歐洲，本來歐洲歷史遺留的難民問題就存在，再加上這次的爆發，給歐洲帶來了嚴重的社會危機。就這兩場難民潮來分析，主要是由于戰爭導致了大量的難民，美國聲稱發動敘利亞戰爭是為了更好的進行人道主義援助，而發動伊拉克戰爭是為了防止恐怖主義，這些理由未免太理想化，其實真正原因應是美歐為了維護和追求在地中海地區的政治經濟利益而發動的。歐盟在對待接收難民的問題上產生了分歧，這表明把難民危機與人道主義結合在一起是不妥的。德國等國因為有著較強的經濟實力，所以之前敢于把解決難民問題提升到道德層面，而現在接收難民勢必會消耗接收國的財政實力，進而影響到這些國家民眾的福利待遇和工作機會，易引起其不滿造成社會動蕩。所以說到底，道德是靠經濟因素為前提和基礎的，脫離了經濟基礎的道德是根本無法扶持下去的。

對于難民解決問題重點當然關注的是社會救助制度，從社會結構制度主義來看，社會救助制度是社會的一個層面，反映并遵循著一定的社會規律。在歐洲難民潮中，圍繞著這個社會規律，歐盟各個國家通過各種手段和途徑爭取和強化在社會救助制度的有力位置，并通過合法化的過程來使這個社會救助制度得到認定，且國家也因此得到良好的聲譽，就算是美國也是如此。美國一直奉行的是拒絕接收難民的政策，但是在社會救助上，美國一直都是捐助了大量的錢財和物資來幫助難民，并采取了積極行動維護這種制度。在社會救助制度中人們都默認參與和共謀這個社會規律。

面對中東難民問題，我們應該對相關國際治理機制進行進一步的完善，包括系統推進全球治理——從經濟社會到安全領域，從區域內到跨區域來推動治理。

1、國際層面：加強與國際組織的合作，推動國際難民機制

由于難民問題復雜，各國經濟能力有限，故與國際組織協調治理行之有效。聯合國難民署、難民國、周邊國家、救助大國以及相關國際組織在面臨難民危機時，應始終清楚各自應當扮演的角色和承擔的責任。通過多邊談判，各國建立起有效的難民問題評估機制。這樣一旦出現難民問題就能準確評估難民潮帶來風險的大小和需要的援助資金，為盡量保證國家間的義務平衡便在此基礎上做出預算，然后根據難民實際情況實行就地安置、第三國安置或自愿遣返。聯合國難民署也需與時俱進，更新和完善難民保護理念，可按照民族國別劃分難民群體進行分別安置、治理，達到長期安置、穩定的效果。而在擴大難民保護的同時也要防止恐怖分子鉆了庇護的空子，與世界反恐組織相合作，為難民進行反恐思想教育，為國際社會提供安全環境，推動國際難民機制的治理。。

2、區域層面：區域內加強交流，尤以經貿合作帶動區域難民機制

中東地區在難民治理過程中，可以充分發揮資源條件（尤其是勞動力資源）和經濟結構等方面的互補性，與各國進行區域合作，努力實現共贏。中東地區開展各種各樣的經貿合作項目，一方面，為難民提供更多的就業崗位，促進和維護社會穩定，另一方面，為中東地區各國的經濟加強緊密聯系，改善各國對待難民問題的態度，從而促進地區難民機制的管理，對恐怖組織的源頭進行有效限制，為中東地區營造和平安全的經濟環境提供保障。

3、政策層面：完善國際難民相關法規原則

難民法規是國際難民機制運作的法律基礎，是解決難民問題的法律保障。隨著全球化的發展，難民問題越來越復雜，雖然國際社會在二戰后逐步制訂、完善了國際難民法規，但仍有國際難民問題部分法規、慣例已經不適應時代化的需要，且與一些國家國內法律法規相抵觸。如安哥拉在立法過程中忽視了少數民族的利益，導致內戰連綿不斷，從而難民問題遲遲未解決。因此，通過聯合國等相關國際組織的努力，國際社會應該加強在難民法規的溝通，解決難民保護的國內外合法性問題。

三、結語

把難民治理納入中國發展的內容，符合中國國情，體現了以人為本，重視人權，展示中國負責任的大國形象。在難民治理過程中，中國可以向中東國家學習，借鑒經驗，雙方可以舉辦難民治理相關會議，相互交流經驗學習，開展經濟合作促進區域難民機制的完善；積極與聯合國的相關難民治理機構等國際組織交流，與他們強強聯手共同治理全球難民問題，為國際難民治理機制貢獻自己的一份力量；同時，中國國內在這方面的立法文件及法律條例都很不完善，因此應在遵循國際難民法下借鑒各國的難民法律，結合自己的特殊國情來制定本國的難民法，完善相關法律措施，為保護難民提供法律基礎。

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作者簡介：黃雅倩，1995年10月，女，漢族，安徽蕪湖人，安徽財經大學法學院，2014級本科生，國際政治專業。