青海省完善農村經營體制的實踐與探索

摘 要：農村土地承包經營制度是我國農村最重要的生產關系。2014年中央一號文件強調，完善農村土地承包政策，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。

關鍵詞：農村土地承包；土地承包政策；農村經營體制

我國30多年農村改革，最大的成果就是形成了土地承包經營這一適合我國當前生產力發展水平的農村基本經營制度。為了認真貫徹落實好中央關于全面深化農村改革，完善農村土地承包政策的一系列決策部署，激發農村改革發展活力，我們組織開展了完善農村土地承包政策調研。

一、青海省落實農村土地承包政策回顧

黨的十一屆三中全會以后，我國實行改革開放的政策。青海省農村土地承包責任制的落實經歷了一個循序漸進、不斷完善的過程。從大的方面看，經過了以下幾個階段：

（一）開展土地分等定產試點。1987年，開始在海東等地開展了“土地分等定產、升獎降罰”的試點，1987年冬至1988年春，在145個鄉（鎮）、1896個村推行了“土地分等定產，通過實行土地分等定產，產量升獎降罰這一辦法，使農民懂得土地是集體所有，增強了群眾的集體主義觀念，通過簽定土地承包合同，提取土地承包費，兌現獎金，多數群眾明確了土地所有權屬集體，承包者只有使用權的道理，糾正了“大包干就是分田單干”的模糊認識。

（二）“兩田制”試點。由于土地承包十多年來，基建占地、人口變動等原因，農村出現了一些人均占有耕地相差懸殊的情況。湟源縣塔灣鄉河南村，耕地最少的農戶人均只有0.033公頃，最多的人均占到0.633公頃，80%的農戶要求調整土地。針對這種情況，1990年6月，在湟源縣進行了“兩田制”（即：責任田、口糧田）試點工作，1991年，湟源縣實施“兩田制”的村達142個，占全縣村總數的96.6%，97.2%的農戶實施了“兩田制”。

（三）落實土地延包工作。1994年，中共青海省委、省政府貫徹《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》實施意見下發后，各地逐步開展了土地承包期的延長工作。1997年8 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》（中發辦[1997]16號）下發后，各地加快了延長土地承包期的落實工作，到1998年底，全省14個農業縣已全部完成，其中大通、樂都、湟中、平安4個縣，土地經營權證已發放到農戶。

（四）完善延包后續工作。2000年以后，開展了第二輪延包的后續完善工作。雖然全省的二輪延包工作基本完成，但是，個別地區尤其是半農半牧區還沒有進行二輪土地承包，有些地方雖然實行了承包期30年不變的政策，但工作基礎不扎實，有的還沒有與農戶簽訂土地承包合同，導致土地承包關系不明確。2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《農村土地承包法》，2003年3月正式實施后，在全省加大了對農村土地二輪延包后續完善工作力度。新一輪土地承包關系的確立，保持了黨在農村基本政策的連續性和穩定性。

二、近年來完善農村土地承包政策的做法及成效

近幾年，青海省在完善農村土地承包政策方面，高度重視農村土地承包經營權流轉工作，積極引導各地開展農村土地流轉，對促進土地資源優化配置和合理利用，提高土地產出率，發展多種形式的適度規模經營，增加農牧民收入發揮了積極作用。不斷強化措施，狠抓工作落實，有力地促進了全省農村土地承包經營權流轉。

（一）組建土地流轉服務平臺，強化服務功能。為了依法規范有序推進土地承包經營權流轉，我廳按照省委省政府的要求，切實加大土地流轉服務平臺建設力度，2010年至2013年先后共安排資金2420萬元，在全省8個州地市依托縣農經部門建立了39個縣級農村土地流轉服務指導站和367個鄉鎮農村土地流轉服務中心，實現了縣鄉兩級土地流轉服務平臺全覆蓋。通過建立健全縣、鄉兩級土地流轉服務平臺，為土地流轉提供政策咨詢、信息發布、合同簽訂、糾紛調解、檔案管理等項服務，盡快形成信息順暢、運轉高效、管理嚴格、服務規范的土地草場承包經營權流轉服務體系，促進農牧區土地、資金、技術等要素的優化配置和充分利用，為發展多種形式的適度規模經營，加快現代農牧業的發展提供有力支持。

（二）開展土地流轉信息監測，搞好分類指導。為隨時掌握農村土地流轉的規模、類型、流向、價格等變化情況，在青海省大通、化隆等農村土地流轉規模較大的10個縣開展農村土地承包經營權流轉信息監測，并依據信息監測結果，認真分析研究，及時發現和掌握農村土地流轉過程中出現的新情況、新問題，提出相應的政策措施，尤其是圍繞不同經濟發展水平，不同自然環境等影響農村土地流轉的主要因素，統籌規劃，合理安排，分類指導，整體推進，努力使信息監測在完善農村土地流轉政策措施，促進農村土地流轉健康發展中發揮重要的參考作用。

（三）強化土地流轉風險評估，維護農村穩定。隨著農村土地承包經營權流轉工作的穩步推進，農村土地流轉規模逐年加大，速度越來越快，流轉大戶不斷增加，流轉風險隨之增多。為防范和有效化解農村土地承包經營權流轉風險，2013年繼續在大通縣組織開展了農村土地承包經營權流轉社會穩定風險評估試點工作，就農村土地承包經營權通過轉讓、轉包、出租、互換和入股等形式進行流轉的合法性、合理性、安全性和風險性進行社會穩定風險評估，嚴格規范土地流轉程序，完善農村土地流轉服務機制，減少了農村土地流轉的社會穩定風險。

（四）規范土地流轉合同 ，促進有序流轉。針對農村土地流轉工作中存在的土地流轉合同簽訂率低、內容不健全、格式不規范等問題，根據農業部制定的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，我廳制定了統一格式的《青海省農村土地承包經營權流轉合同》，并印發71.5萬份供全省各地使用。各地積極貫徹實施，逐步建立了以實施流轉合同制和備案制為重點的流轉管理工作制度和規程。

（五）開展土地規范流轉試點，完善管理服務。為了加強土地流轉服務，創新土地流轉機制，按照“機構健全、設施配套、功能齊全、制度完善、服務到位、流轉順暢”的標準，建立完善農村土地流轉服務體系，引導土地承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等經營主體流轉，激發農業經營體制的內部活力，推動現代農業發展，促進農民收入增加。在所有鄉鎮設置了電子顯示屏，健全完善了鄉鎮土地流轉管理服務平臺，統一推廣使用由省農牧廳印制的流轉合同，加強規范管理。

（六）培育新型經營主體，促進規模流轉。為培育發展多種形式的農牧業規模經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農牧業經營體系，促進土地規模化經營。2014年爭取財政資金5820萬元，扶持農牧民專業合作社207個（其中：省級示范社50個，規范化建設合作社57個，大學生村官領辦合作社100個），扶持家庭農牧場200個。目前，全省在工商部門登記并在農牧部門備案的各類農牧民專業合作社發展到6719家，成員達到43萬人，進入規范化運行名錄的合作社達到2286家，組建了14個聯合社。

農村土地承包政策的不斷完善鞏固了黨在農村的基本經營制度，調動了廣大農民的生產積極性，為構建新型農業經營體系，創新農業經營體制機制，促進高原現代農業建設奠定了制度基礎。主要表現在：

一促進了農牧區生產要素的優化組合。土地流轉使城鄉之間的資金、技術、人才、設備等生產要素的合理流動和優化組合，形成了城鄉優勢互補、協調發展的新格局。

二推進了傳統農業向現代農業的轉變。大部分地區通過轉包、互換等土地流轉方式，使土地向種田能手或農業開發業主集中，積極推廣應用農業新技術、新品種，建設高效農業示范區，逐步實現了農業區域化、專業化、現代化。

三拉動了農村勞動力有效轉移。土地經營權流轉后，部分農民在業主那里務工，參與了各種種養業和二三產業的生產經營，不僅獲得了勞務收入，而且又學到了許多實用技術和經營管理技術，使勞動者素質大大提高。同時，土地流轉有利于人地分離出來，改變了部分農民“亦工亦農、亦商亦農”的兼業化狀態，解除了土地對這些農民的束縛，促進了農村勞動力向非農產業轉移、向城鎮聚集，推動了農村城鎮化、農業現代化進程。

四增加了農民財產性收入。據海東地區調研，通過土地流轉，一般每畝每年可以得到300—1000元的租金收入，有的土地流轉收入甚至高于自己傳統作物收入，海東川水地區土地流流轉費用最高達到1300元/畝；此外，企業、合作社以及外來業主通過租賃土地，為當地農民創造了更多的就業機會，使農民從原來直接的生產經營者成為業主打工的農業工人，由此增加了一定收入。

三、當前青海省農村土地承包方面存在的問題

當前青海省農村土地承包方面存在的問題主要表現在：

（一）承包土地的細碎化與農業適度規模經營之間的矛盾突出。根據國土二調的數據，青海省耕地面積882萬畝，農戶72.2萬戶，平均每戶12.2畝，全省平均每家農戶的承包地塊10塊左右，如互助縣全縣農戶承包地的地塊數平均為13塊，最多的戶達到48塊。從土地流轉情況看，2014年全省土地流轉面積139萬畝，占總耕地面積的15.76%，而同期全國農村承包耕地流轉面積占承包耕地總面積的比重達到28.8%，青海省要低13個百分點。全省50畝以上的規模經營耕地75萬畝，占總耕地面積的8.5%。這種狀況與建設現代農業的要求不相適應，必須在穩定家庭承包制的基礎上積極引導土地經營權有序流轉，發展適度規模經營。

（二）土地經營權流轉水平較低。一是農村土地承包經營權登記制度不完善，存在農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題，導致土地流轉不暢。二是土地流轉的組織引導乏力，程序不規范，流轉合同不完善。三是土地流轉效益不明顯，流轉土地規模小，流轉期短，集中程度不高，許多流轉的土地仍處于粗放的、低層次的經營狀態，科技含量不高、抵御市場風險的能力不強。四是土地流轉的中介組織不夠健全，農村土地流轉市場發育不良，中介組織匱乏，信息傳播渠道不暢，影響了生產要素的合理流動和優化配置。五是在土地流轉中存在“非糧化”的傾向，部分地方用流轉土地種植苗木的現象較為普遍。

（三）耕地摞荒的現象較為普遍。由于農業生產條件差、自然災害頻繁，農業比較效益低、耕種積極性不高，農業勞動力輸出等原因造成部分耕地撂荒。據各地農經部門統計，截止2014年8月19日，全省共有14.06萬畝耕地閑置荒蕪一年以上，其中西寧市4.17萬畝，海東市3.14萬畝頃，海南州0.55萬畝，海西州2.23萬畝，玉樹州3.96萬畝。根據各地撂荒耕地統計情況看，主要分布在2市3州、14個縣（市）、89個鄉（鎮）、818個行政村。

（四）新型農牧業經營主體發展滯后。種植大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體發展滯后。農牧民專業合作組織經濟實力弱小、規模經營水平不高、服務能力不強、合作機制不夠規范；部分合作社只搭了架子，有名無實，空殼子、虛架子現象普遍；缺資金、缺人才、缺服務實力和服務手段，對農民生產的帶動能力不強；從事生產的居多，從事加工、銷售的少；合作社規范化程度不高，較為規范的合作社只占三分之一。

四、進一步完善農村土地承包政策的措施和建議

伴隨著我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營已成為必然趨勢。因此，要認真貫徹執行中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號），堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。

（一）有序推進土地承包經營權確權登記頒證工作。

一健全土地承包經營權登記制度。建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度，是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作。完善承包合同，健全登記簿，頒發權屬證書，強化土地承包經營權物權保護，為開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據。

二推進土地承包經營權確權登記頒證工作。按照中央和省上的統一部署、各級政府全面負責的要求，在總結好試點經驗的基礎上，用5年時間全面完成青海省土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、基本農田、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。在工作中，要保持承包關系穩定，以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬；堅持依法規范操作，嚴格執行政策，按照規定內容和程序開展工作；充分調動農民群眾積極性，依靠村民民主協商，自主解決矛盾糾紛；從實際出發，以農村集體土地所有權確權為基礎，以第二次全國土地調查成果為依據，采用符合標準規范、農民群眾認可的技術方法；堅持分級負責，強化縣鄉兩級的責任，建立健全黨委和政府統一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機制；科學制定工作方案，明確時間表和路線圖，加強指導服務，確保工作質量。

三加強土地承包經營權確權成果應用。各地農村土地承包經營權確權登記頒證工作完成后，嚴格執行土地承包檔案管理規定，堅持分級管理、集中保管的原則，建立健全整理立卷、分類歸檔、安全保管、公開查閱等制度。把土地承包經營權確權成果作為今后農業產業發展規劃布局、積極發展土地股份合作的重要基礎。

（二）規范引導農村土地經營權有序流轉。

一鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業。鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有土地流轉優先權。以轉讓方式流轉承包地的，應在本集體經濟組織成員之間進行，且需經發包方同意。以其他形式流轉的，應當依法報發包方備案。

二嚴格規范土地流轉行為。土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限應由流轉雙方在法律規定的范圍內協商確定，向本集體經濟組織成員以外的流入方流轉的，流轉期限一般不得少于五年。沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整社農戶承包地集中對外招商經營。防止少數基層干部私相授受，謀取私利。

三加強土地流轉管理和服務。要研究制定流轉市場運行規范，加快發展多種形式的土地經營權流轉市場。依托農村經營管理機構健全土地流轉服務平臺，完善縣鄉村三級服務和管理網絡，建立土地流轉監測制度，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢、農地價值評估等服務。土地流轉中介服務組織可以開展信息發布溝通、委托流轉等服務，但禁止層層轉包從中牟利。土地流轉給非本村（社）集體成員或村（社）集體受農戶委托統一組織流轉并利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費，用于農田基本建設或其他公益性支出。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統一的省級合同示范文本。依法保護流入方的土地經營權益，流轉合同簽訂到期后流入方可在同等條件下優先續約。縣（市）土地糾紛仲裁機構的工作經費一律納入本級財政預算，確保土地承包糾紛仲裁工作順利開展。

四合理確定土地經營規模。要依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準。防止脫離實際、違背農民意愿，片面追求超大規模經營的傾向。現階段，對土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10至20倍、務農收入相當于當地二三產業務工收入的家庭農場和種植大戶，應當給予重點扶持。特別是對流轉農戶撂荒耕地從事種植業的新型農業經營主體，各級政府要給要給予一定扶持。

五加強土地流轉用途管制。堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。利用規劃和標準引導設施農業發展，強化設施農用地的用途監管。采取措施保證流轉土地用于農業生產，可以通過停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等辦法遏制撂荒耕地的行為。

（三）加快培育新型農業經營主體。

一發揮家庭經營的基礎作用。針對青海省農業生產基礎薄弱、農民組織化程度不高、普通農戶分散經營仍占絕大多數的實際，繼續重視和扶持發展農業生產。重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源，從事專業化、集約化農業生產的家庭農場和專業大戶，使之成為引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量。鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田，并優先流向家庭農場、專業大戶等規模經營農戶。

二加快發展農戶間的合作經營。鼓勵承包農戶通過共同使用農業機械、開展聯合營銷等方式發展聯戶經營。鼓勵發展多種形式的農民合作組織，深入推進示范社創建活動，促進農民合作社規范發展。在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融。引導發展農民專業合作社聯合社，支持農民合作社開展農社對接。允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

三鼓勵發展適合企業化經營的現代種養業。鼓勵農業產業化龍頭企業等涉農企業重點從事農產品加工流通和農業社會化服務，帶動農戶和農民合作社發展規模經營。引導工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源發展多種經營。支持農業企業與農戶、農民合作社建立緊密的利益聯結機制，實現合理分工、互利共贏。

四加大對新型農業經營主體的扶持力度。各級政府要擴大對家庭農場、專業大戶、農民合作社、龍頭企業、農業社會化服務組織的扶持資金規模。支持符合條件的新型農業經營主體優先承擔涉農項目，新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜。加快建立財政項目資金直接投向符合條件的合作社、財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護的管理制度。鼓勵大中專畢業生到農村領辦創辦農民合作社。鼓勵融資擔保機構為新型農業經營主體提供融資擔保服務，鼓勵有條件的地方通過設立融資擔保專項資金、擔保風險補償基金等加大扶持力度。落實和完善相關稅收優惠政策，支持農民合作社發展農產品加工流通。