基于外部性理論的農地轉用增值收益分配制度

楊永磊

摘要： 城市近郊農地轉為城市建設用地產生的巨大增值主要來源于3個因素：土地靠近城市的優越地理位置、耕地紅線下國家嚴格的土地規劃以及地方政府的基礎設施建設。基于外部性理論，不同來源的增值收益應分別歸屬近郊農民、遠郊農民和進城農民工。政府則應改革土地市場雙重行政壟斷的做法，轉換角色，為土地增值收益在不同主體間的合理分配搭建平臺。

關鍵詞： 農地轉用；土地增值；收益分配；外部性理論；漲價歸農；合理分配；平臺搭建

中圖分類號： F301.24 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2016）03-0475-05

當前我國正處于農業人口向城市人口快速轉移時期，新型城鎮化是擴大內需的最大潛力所在，是我國未來經濟增長的重要引擎，但是城鎮化的發展必然導致部分農地用途變更，從而產生大量土地增值收益。因此，如何合理分配土地增值收益，使得新型城鎮化道路持續健康發展，是目前面臨的一個難以回避的尖銳問題。

1 相關文獻綜述

近年來，土地增值收益分配仍是法學界的關注焦點之一。學者們普遍認為應允許集體建設用地入市[1]，農地征收應確立“公平合理的‘市價補償標準”[2]，強調推進城鎮化建設過程中必須保障農民的土地權利，城鎮化的具體過程應交給市場主體[3]，由此保障農民、集體能夠獲得土地增值收益。但也有學者提出了不同意見，如認為當進城農民享有與城市公民平等的政治、經濟、社會等各項權利時，相應的集體土地應屬于國家所有[4]，或者認為“我國應當堅持土地發展權國有模式”[5]，或者強調“存量建設用地的開發權應屬于土地權利人而非國家，但是增量建設用地的開發權只能歸國家所有”[6]。農地發展權是土地發展權的一種，土地發展權還包括市地發展權，本研究所指農地發展權（開發權）主要指農地變更為城市建設用地的權利。農地發展權國有的主要理論依據是土地增值來源于國家的基礎設施投入和社會經濟發展對農地需求的增加，這涉及到經濟學的外部性理論。法學界雖然也有個別學者認識到“對土地增值進行合理分配的前提是對增值部分的價值構成予以明確”[7]，但是對土地增值收益分配的討論，則鮮有從外部性角度分析土地增值的來源和構成。

法學界關于土地增值收益應歸土地所有者的主流觀點是經濟學界對此問題主流看法的反映。主流經濟學界主要從資源配置效率的角度出發，認為土地增值收益歸農民所有才能充分發揮市場配置資源的作用。但也有經濟學家提出了不同觀點，如華生指出，城市土地的升值在很大程度上就是由外來人口帶來的，如何使城鎮化帶來的土地增值收益大部分歸于進城務工的農民工及其家屬才是正確的方向[8]。此外，社會學學者賀雪峰提出了更為有力的挑戰，他將農民分為有征地機會的城郊農民和無征地機會的廣大中西部農村的農民，并指出城市建設用地的級差收益主要來自土地的位置和國家偏緊的建設用地供給，從而提出了地盡其力、地利共享的觀點[9]，這種觀點自有合理之處，但其過分強調土地財政的作用，認為給予農民更大土地權利，其結果可能恰恰會損害農民利益的觀點[10]，難以令人認同。正如秦暉提到的，在邏輯上可能的一切情況下，地權歸農都比地權歸官更有利于農民，或者說更無害于農民[11]。

本研究認為，只有從土地增值收益背后的外部性根源入手，在市場配置土地資源的基礎上，以政府之手為補充，使得各相關主體得其所應得，才能公平分配土地增值收益，保證新型城鎮化的穩步推進。

2 土地外部性

2.1 外部性界定

外部性問題最早由馬歇爾（Marshall）在《經濟學原理》[12]中提及，但是實際上，馬歇爾僅僅對經濟規模擴大的原因進行了概括，而且只是提到了外部經濟和內部經濟，并沒有涉及外部性問題。人們通常認為更準確地提出外部性問題的是庇古（Pigou），他區分了社會凈邊際產品與私人凈邊際產品，認為“社會凈邊際產品是任何用途或地方的資源邊際增量帶來的有形物品或客觀服務的凈產品總和，而不管這種產品的每個部分被誰所獲得……私人凈邊際產品，是任何用途或地方的資源邊際增量帶來的有形物品或客觀服務的凈產品總和中的這樣一部分，該部分首先（即在出售以前）由資源的投資人所獲得，這部分有時等于，有時大于，有時小于社會凈邊際產品”[13]。當2種凈邊際產品相等時，社會資源配置達到最優；兩者不一致則產生外部性。

現代較為典型的關于外部性的經濟學界定是：外部性（externalities，或稱溢出效應）指的是企業或個人向市場之外的其他人所強加的成本或效益[14]。其含義是1種向他人施加其并不情愿的成本或者效益的行為，或者說是1種其影響無法完全地體現在價格、市場交易之上的行為[14]。

外部性一直被認為是市場失靈的重要原因之一，得到了經濟學界的深入研究，但也有學者對這一概念提出了質疑，如極端信奉市場主義的辛普森認為：“外在性等同于一種如此廣泛流行的現象，以至于它毫無意義，且包含著很多荒謬”“‘外在性是一個集體主義的措辭，用來嘗試為強迫個人為某個集團或集體而生存進行辯護”[15]。張五常也認為，每種行為都具備外部性，外部性分類隨意，概念模糊不清，容易引起混亂，由此產生的理論是不可能有用的[16]。楊小凱則認為，市場自愿合約基于外生交易費用與內生交易費用的兩難折中，將自動達到外部性最優水平[17]。

雖然學者從不同角度對外部性概念進行質疑，但這并不能否定外部性的存在，且外部性理論在分析解決許多現實問題時具有其他理論無法替代的簡潔與有力，本研究對土地增值收益分配的討論即為一例。

2.2 外部性分類

正如辛普森所說，外部性是一種廣泛流行的現象[15]，所以對外部性的分類也就紛繁復雜，這里只介紹與本研究主題相關的2種外部性分類。

2.2.1 正外部性與負外部性 正外部性（外部經濟）就是一些人的生產或消費使另一些人受益而又無法向后者收費的現象；負外部性（外部不經濟）就是一些人的生產或消費使另一些人受損而前者無法補償后者的現象[18]。無論是正外部性還是負外部性都無法通過市場價格機制內化，從而將導致資源配置的扭曲。

2.2.2 貨幣外部性與技術外部性 依據外部性是否會影響資源配置效率，可以將外部性分為貨幣外部性、技術外部性。前者的影響可以通過價格的變化得以體現，對社會總產出不會造成影響；后者的影響無法通過價格信號得到反映，將影響資源配置效率，從而影響社會總產出。一般所說的外部性主要是指技術外部性，正外部性、負外部性都屬于技術外部性。

2.3 農地轉用中的外部性

土地利用中存在典型的外部效應。如耕地利用除了帶給農民經濟利益以外，同時存在外部效應。雖然耕地在利用中可能存在農藥濫用而污染環境，毀林造田造成水土流失等負外部性，但是耕地利用中更多體現的是正外部性。耕地利用的生態效益和社會效益都是其正外部性的體現。前者包括涵養水源效益、水土保持效益、改善小氣候效益、改善大氣質量效益、生物多樣性效益和土壤凈化效益；后者包括耕地糧食安全效益、耕地社會保障效益、開敞空間及景觀效益、科學文化效益[19]。我國雖然已經實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼，2011年中央財政用于以上“四補貼”的支出達到1 406億元[20]，但是這與農業的正外部性相比仍然不足，據相關學者計算，耕地資源的顯化經濟價值只占總價值的16%，外在于市場的價值（正外部性價值）平均占60.3%[21]。

耕地利用中的正外部性、負外部性都屬于技術外部性，這種外部性因難以內部化而往往導致耕地資源低于最優數量，所以各國都對耕地資源予以特殊保護。我國同樣基于耕地的正外部效益制定了嚴格的土地利用計劃和規劃，并主要基于耕地的糧食安全效益考慮劃定了耕地紅線。

與耕地巨大的正外部效益不同，城市建設用地的價值主要體現為經濟價值，而城市建設用地的價格漲落則是市場配置資源的正常體現，屬于貨幣外部性的范疇。

2.4 農地轉用中外部性問題的解決思路

解決外部性問題的對策主要包括公共對策、私人對策兩大類。公共對策包括直接的政府管制、針對正外部性的補貼與負外部性的稅收等。私人對策強調在產權明確的前提下，通過當事人間的議價來解決外部性問題。因為同時存在“政府失靈”與“市場失靈”，兩類外部性對策各有優劣，正如科斯指出的：“所有解決的辦法都需要一定成本”，因此關鍵在于何種方法能取得同樣的效果而成本更低。

私人解決方案往往因為外部性的原因很難確認，即使外部性原因明確，還可能因為當事人雙方數量過多而導致議價成本過高以及雙方信息不對稱等結果，使得私人解決方案難以達成。土地利用中的外部性問題就存在土地利用者眾多、雙方信息不對稱等典型的市場失靈因素，公共政策的引入不可避免，應通過市場無形之手和政府有形之手的協同配合，公平合理地分配土地增值收益。

3 基于外部性理論的土地增值收益分配

城市近郊農地轉為城市建設用地產生的巨大增值主要來源于3個因素：土地靠近城市的優越地理位置、耕地紅線下國家嚴格的土地規劃以及地方政府的基礎設施建設。對于這些因素導致的土地增值，學界在討論時往往并不加以區分，而是籠統地以“漲價歸公”或“漲價歸私”進行爭論。筆者認為，土地增值的3種來源具有根本的不同，應在嚴格區分的基礎上確定城市近郊、遠郊農民以及政府、外來人口的應得收益。

3.1 城市近郊農民應得收益分析

美國教授威廉·阿朗索在1964年首次提出城市地價競租模型，假設研究的城市在均質平原中，土地的買賣雙方都對市場非常了解，潛在土地使用者將對土地競價，地主會把土地出售給最高出價者[22]。城市建設用地的買方最看重的是土地的位置，馬克思也指出：“這種地租（建筑地段地租）的特征在于：首先，位置在這里對極差地租具有決定性的影響”[23]。

3.1.1 近郊農地增值的外部性分析 經濟的發展和城市化的進程使得城市邊界不斷擴展，人們對特定位置土地的需求日益增加，從而導致郊區土地價格升高，看起來土地增值是社會經濟發展帶來的正外部性，但是這種外部性是市場經濟中普遍存在的，不僅不會導致土地資源配置的扭曲，反而將特定地塊投向最佳用途。

反對農地由于優越地理位置而獲得的增值歸農民所有的主要論據在于“農民尤其是城市郊區的農民，可以單純憑借其土地而不是勞動獲得巨額的土地增值收益”，將導致“在城市尤其是城市郊區孳生出一個單純的土地食利階層”[4]。這個觀點隱含的一個前提是只有勞動才能創造價值。但是西方主流學者并不認同這一觀點，他們或從供給方面認為勞動、資本、土地等要素都是商品價值的源泉（客觀價值論），或者從需求方面認為商品的效用或邊際效用才是商品價值的決定因素（主觀價值論）。19世紀末馬歇爾對供給、需求2個方面進行調和后認為，商品價值決定于供求雙方的共同作用，從而產生了均衡價值理論。此后，西方經濟學界認為，關注價值理論已經沒有意義，他們轉而將重點放在了價格理論上。價值理論在我國雖然仍是一個論爭不斷的話題，但是勞動、資本、土地3種要素各自按照自己的邊際貢獻獲得報酬，在我國憲法中早已得到確認。《中華人民共和國憲法》第六條已經明確，國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。我國正是在不斷承認各種要素貢獻的進程中確立了社會主義市場經濟體系的地位。

用上述外部性理論分析，近郊農地增值屬于貨幣外部性的范疇，即土地的強勁需求通過價格機制得到了充分的反映，這不但不會導致資源的錯配，反而是市場發揮作用的體現。郊區土地的高價格反映了土地對經濟發展的邊際貢獻，正如周其仁所提到的“放棄一項權利，要有代價”[24]，農民放棄自己的土地理應得到相應的回報。

3.1.2 “漲價歸公”的實踐反思

3.1.2.1 “漲價歸公”與自由市場經濟的矛盾 土地增值應歸全社會所有的觀點與亨利·喬治的“單一地價稅”、孫中山的“漲價全部歸公”一脈相承。“漲價全部歸公”是孫中山思考中國近代轉型時期經濟問題時選擇的解決思路，是作為替代共產主義式贖買和強制分配方式實現土地國有的漸進路徑提出的[25]。孫中山強調，完全歸公是調節土地分配、實現平均地權的保證。但是土地漲價完全歸公根本不具有可行性，因而也就無法施行。其后，蔣介石在臺灣地區改以部分歸公的增值稅加以替代，目前臺灣地區按照增值收益的40%、50%、60% 3檔累進稅率征收土地增值稅（參見臺灣地區《土地稅法》第33條）。

當前，學界不少學者在論述土地增值收益“漲價歸公”時的1個主要實踐依據是英國的土地發展權國有制度[6]。一戰后，英國由于國家重建與人口增加的壓力，土地利用與管理面臨的問題日益嚴重。在土地利用方面，私有土地產權濫用引致房屋建筑擁擠、房價大幅上漲和污染突出等問題；在土地管理方面，土地權利人基于城市規劃變動獲得暴利或者承擔暴損。為此，厄斯瓦特（Uthwatt）爵士在1942年的《厄斯瓦特報告》里首次提出由政府支付補償金后將土地開發權征收國有的方案。他認為，尚未開發的土地應該實行國有化，國家以某一歷史日期的價格為基礎，向土地所有者支付補償金以取得土地。但是在城市建設正式使用土地前，原土地所有者仍可繼續按原用途使用土地，所得補償僅限于彌補其喪失土地開發權的損失。當國家需要某地塊用于建設時，要向原土地所有者支付另一筆全部征用的附加補償金。

1947年的《城鄉規劃法》采納了厄斯瓦特報告中將土地開發權國有化的建議，但在關鍵步驟上沒有規定在城市建設中由國家徹底征購土地。因而，為了使開發得以實現，仍然需要通過土地市場由私人土地所有者向開發者出售土地。如果開發權被國家收購后，土地開發的增值應歸全社會所有。因而，1947年《城鄉規劃法》規定，凡獲準進行開發的土地所有者應向國家交付100%的土地增值收益作為“開發費”。但是這挫傷了市場的積極性，到1951年，買主在市場上購買土地必須支付2份開發費，1份給國家，1份給賣主。更重要的是，由于需要支付給土地所有者的補償金數額巨大，1953年保守黨政府廢除了開發費，并規定只有當土地所有者申請開發許可未被批準時，國家才能支付補償金，從而能夠取得開發許可的土地所有者將為此而享有從土地買賣帶來的全部利益[26]。此后，工黨政府雖然嘗試通過設立專門的土地委員會征收地產增值稅來實現“土地增值的社會返還”目標，但是只征收了3年左右即被保守黨政府廢止。英國自1985年后沒有再征收單一的土地增值稅或地產稅[27]。

國內學者在論述英國土地發展權國有時，往往忽視了其前提是土地發展權最初歸土地所有者所有，因為土地發展權是一種變更土地用途的權利，屬于對土地使用和獲取收益的方式，這種權利來自土地所有權，并在國家土地規劃（甚至國家本身）產生之前就已存在。政府需要從土地所有者手中購買才能實現發展權國有，這是尊重民眾產權的必然邏輯結果。而購買全國土地發展權耗資巨大，也是英國最終沒有將發展權收歸國有的重要原因。

綜上可見，無論是遵循亨利·喬治“單一地價稅”思想的孫中山將漲價全部歸公，還是厄斯瓦特報告提出的由1947年《城鄉規劃法》確認的土地發展權國有，最終在我國臺灣地區和英國都沒有實現，其失敗背后的原因值得進一步思考。

漲價全部歸公的經濟學基礎在于“對純經濟租金征稅不會導致扭曲或無效率”[14]，因為土地數量固定，供給不變，高度缺乏彈性。但問題在于，如果在自由的土地市場中對土地所有者征收100%的土地增值稅，土地所有者沒有收益，也就沒有動力流轉土地，從而沒有賣方市場，土地市場根本無法形成，土地也就根本不會再有增值，“皮之不存，毛將焉附”。此外，在農地轉用市場，不同類型的土地數量是變動的，那種認為土地供給數量固定，征稅（不是100%征收）不會扭曲土地資源配置的觀點實際上沒有考慮時間因素。如果加入時間性要素，對土地收取超過一般固定資產的稅收，那么收益較慢的土地利用項目的當前價值將比收益較快的土地利用項目的當前價值更加大幅度下降，從而導致人們將土地更多用于收益見效快的項目，扭曲土地資源的市場配置[28]。

可以看出，漲價全部歸公與自由市場根本不能相容，只能在政府對土地市場全面接管的條件下才能實現。而這在實行資本主義市場經濟、政府權力受到民主制約的國家根本不具有可行性。同時，對土地增值收稅也并非通常觀點認為的“不會導致資源利用的扭曲”，相反，稅收越高，扭曲越大。

3.1.2.2 我國大陸地區農地轉用“漲價全部歸公”的弊端 “漲價歸公”與自由市場和產權保護無法相容，我國征地中漲價歸公的實踐從反面證實了這一邏輯。農地轉用市場漲價歸公在我國能夠實現的原因就是政府對土地市場的全面介入。

我國雖然在法律中并沒有明確耕地變更用途產生的增值收益歸國家所有，但是《中華人民共和國憲法》第十條“城市的土地屬于國家所有”和《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……依法申請的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”的規定導致實踐中城市邊界擴張，農地轉為城市建設用地時，國家介入土地供需雙方之間，針對農民作為壟斷買方，針對土地需求者作為壟斷賣方，全面控制土地市場。

市場壟斷本來就會導致社會福利的凈損失和財富的轉移，更為嚴重的是，政府并不完全遵循市場壟斷的邏輯，從而導致更大的市場扭曲。政府在取得農民土地時按照土地管理法征收耕地按原用途補償的規定，以比正常壟斷市場價格還低的成本獲取土地。而在土地出售時，則區分商住用地、工業用地，采取不同的策略：商住用地的最終需求者是當地居民，所以地方政府之間不會產生競爭，從而可以獲得壟斷高價；工業用地的需求者是具有較強流動性的企業，所以地方政府之間競爭激烈，往往通過極低的價格甚至低于成本價的方式供地。

這種扭曲的土地市場帶來了一系列的問題：商住用地市場房價居高不下；工業用地市場土地大量浪費。更嚴重的是，政府對土地市場的雙重行政壟斷加劇了我國的整體經濟結構失衡。對工業用地的補貼最終并沒有由國內的消費者獲得，實際上通過出口無償轉讓給了國外消費者，這使得國內收入減少，需求不足；國內不高的收入很大部分又被商住用地的高房價所吸收，進一步擠壓了其他商品的需求；產品大量出口換回政府手中的大量外匯儲備，對外投資由于別國對我國意識形態的偏見而困難重重，對內發行貨幣可能造成通貨膨脹，進一步稀釋百姓收入，沖擊消費需求。這種土地制度將導致“土地財政不可持續（引發地方債務、銀行壞賬等一系列危機）、房地產畸形膨脹而最終泡沫破滅、城市內新二元結構矛盾的尖銳沖突（引發社會動蕩和不穩定）”[29]，從而很可能成為全面危機的導火索。

3.1.3 特殊位置增值歸近郊農民 綜上可見，在理論上，城市近郊農地因為自身具有的特殊位置而產生的增值收益來源于市場配置資源的貨幣外部性和土地自身的要素貢獻，理應歸農地所有者和使用者的集體與農戶所有；實踐上，漲價歸公因侵犯私人產權、扼殺土地市場交易、違背自由市場經濟規律而在英國和中國臺灣地區都難以真正實行，在中國大陸地區借助強力政府對土地市場的雙重行政壟斷，雖然完成了漲價歸公，但因侵犯產權，嚴重扭曲土地市場，弊端已經日益凸顯。

西方國家無論是側重政府干預的自由主義還是強調市場作用的保守主義，他們都有共同的底線：對于公民財產權的尊重。而我國的農地轉用市場最根本的缺陷就是對近郊農民財產權的極端漠視。近郊農地因特殊位置而產生的增值收益，應在保護近郊農民土地產權的基礎上通過市場機制的作用而由近郊農民享有。

3.2 城市遠郊農民應得收益分析

耕地具有很強的正外部性，特別是對于國家糧食安全意義重大，國家劃定的耕地紅線和嚴格的土地利用規劃和計劃正是被征收農地增值收益的另一個重要來源。這部分增值不是市場本身作用的結果，而是政府介入的結果。近郊農地被占用的前提是遠郊復墾出相應的耕地，因此遠郊農民提供了正外部性，但是這種外部性屬于技術外部性，無法通過市場得到補償，應該通過改革目前以地方政府為主導和主要受益者的城鄉建設用地增減掛鉤政策，構建以農民為主體的發展權轉移市場，使得城郊土地規劃增值部分為遠郊農民享有。

農地發展權轉移市場應突破現在的半徑范圍而在全國范圍內構建，這樣才能產生更大的級差收益，在更大范圍內發揮市場的作用。各省之間的土地利用效率差異遠大于省域范圍內的差異。發達地區往往土地產出效率更高，限制其建設用地面積將導致土地價格提升，企業將追求更高的產出率才能盈利。欠發達地區本身土地產出效率較低，建設用地面積增加將抑制土地價格，補貼低效率的企業[30]。最終，地區間的地價與勞動生產率的差異雙雙擴大，地區間人均產出和收入差距進一步拉大，這將背離通過增加建設用地指標扶持欠發達地區經濟發展、縮小地區間經濟差距的目標。因此，擴大掛鉤范圍、尊重農民在全國范圍內自由遷徙的選擇權、通過讓留在遷出地的人口擁有更多的人均資源，才能有效縮小區域間的人均產出和收入差距。

對于目前的城鄉建設用地掛鉤政策，中央政府擔心掛鉤范圍過大會導致復墾耕地質量難以保證，對此可以通過建立土地“當量”制度解決。“土地‘當量類似于標準煤的概念，簡單地說就是把各類具有不同糧食生產能力的耕地基于某一產出標準折算為標準值，用以對不同地域、自然條件和生產能力的土地進行統一計量、核算、評估和交易。采用這種標準化的統一計量，可以更加科學、準確地推進耕地保護和占補平衡，促進建設用地供給”[31]。

3.3 進城農民工應得收益分析

進城農民工為城市建設作出了巨大貢獻，他們理應享受到與所在城市居民一樣的公共服務和保障，否則農民工永遠無法在城市真正站穩腳跟。那么政府對進城農民工的資金投入何來？是否如有些學者[8]所說，應來自土地增值收益？如上文所述，土地變更用途帶來的收入來自土地的邊際貢獻，農民工進城帶來的土地需求增加屬于貨幣外部性，并不會帶來市場的扭曲。

城鎮人口的增加需要增加相應的建設用地指標，目前中央政府已經考慮到“土地城鎮化”與“人口城鎮化”應協調發展，開始在中原經濟區的河南省試行“人地掛鉤”政策，即“城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模掛鉤”。根據河南省的操作辦法，掛鉤指標的出讓主體為縣級人民政府，在省級交易機構交易的受讓主體為市、縣級人民政府，在市級交易機構交易的受讓主體為縣級人民政府或擬用地的企業。這實質上仍是政府主導實施人地掛鉤政策的模式，在此模式下進城農民工實際上對城市建設用地指標的獲取具有正外部效應，理應由政府從指標出讓收入中撥出款項為他們提供保障。

政府主導的實施人地掛鉤的好處是政府有足夠的激勵推進項目的進行，實施力度較大，以政府信用作背景融資更加方便，且容易實現區域整體規劃，布置合理的產業格局，促進土地的合理利用。但是這一模式的弊端更加明顯：首先，政府包攬項目立項、實施、管理直至最后的驗收，權責不分、效率低下，且掛鉤指標收益由政府分配，為部分官員權力尋租制造了溫床，極易孳生腐敗；其次，政府負責資金籌措，致使財政緊張，地方政府面臨債務危機；再次，政府主導掛鉤，掛鉤指標的數量成為地方官員的政績之一，容易違背農民意愿強拆強建。將來掛鉤指標的出讓主體應進一步擴展，逐步允許農民集體經濟組織選擇是否自主出讓指標。在農民自主實施人地掛鉤的模式下，進城農民工將獲得人地掛鉤指標的收益，可以為其進城籌措部分啟動資金；同時，進城農民作為國家公民理應享受與城市公民一致的社會福利保障。

3.4 政府在土地增值分配中的作用

土地增值收益第三部分來源于政府的基礎設施建設。基礎設施存在很強的正外部性，屬于典型的公共物品，由于具有非排他性，無法排除搭便車問題，因而應由政府提供。基礎設施對土地增值的貢獻應通過稅收的形式從所有受益者處獲得。

有學者認為“地方政府一旦失去土地財政收入，當前正在日新月異進行建設的城市基礎設施，就不可能再有資金建設”[9]。如前文所述，土地財政已經造成我國經濟結構的嚴重扭曲，而且各地政府出于穩定的考慮對失地農民的補償也在快速提高，延續目前的土地財政模式根本不具有可持續性。地方政府的收支不平衡應靠中央地方財稅體制改革實現，而不能依賴于當前的土地財政。要從根本上改變政府的觀念，變全能型政府為服務型政府，精簡政府規模，使政府受到更多的民主制約，這樣才能最大程度避免政府的錯誤投資。

目前財政稅收體制的完善可能需要一個較長的過程，但是政府應在土地增值收益分配中逐步轉變職能，在不增加總體稅負的前提下，開征稅率合理的土地增值稅，擴展農村集體建設用地入市范圍，完善城鄉建設用地增減掛鉤與人地掛鉤政策。

4 結論與建議

從外部性理論分析，因農地特殊位置而產生的土地增值收益根源于貨幣外部性，為發揮市場配置資源的效率應歸近郊農民所有；因土地規劃而產生的土地增值收益，其前提是遠郊農民宅基地復墾保證了耕地紅線，而遠郊農民復墾的正外部性無法通過自由市場獲得補償，應該通過政府創建的發展權轉移市場得到對價；進城農民工在“人地掛鉤”的前提下為城市獲得建設用地指標提供了正外部性，應由政府給予補償；地方政府則應改革土地市場雙重行政壟斷的做法，轉換角色，搭建完善的城市近郊農地轉用市場和遠郊的發展權轉移市場，為土地增值收益在近郊、遠郊農民以及進城農民工間的合理分配搭建平臺。

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