PDCA循環法在推動城鄉土地整治發展模式中的應用

王萬發+何騰兵+羅睿

摘要： 21世紀以來土地整治項目在貴州省遍地開花，在取得實際效益的同時在各地區也逐漸顯露出現階段土地整治發展模式的弊端，即土地整治發展模式與可持續發展、可循環發展的脫節，即使能夠產生一定的經濟效益，但是不應時而變、因地制宜，整治模式不健全，土地整治的最終效果將會大打折扣。以貴州省為例，基于PDCA循環法、案例分析與實例調查分析法，結合2010—2014年5年來土地整治相關數據為基礎，緊緊圍繞如何尋找更好的土地整治發展模式才能取得長久、良好的整治效果進行深入分析論證。研究表明，構建基于PDCA循環法的城鄉土地整治模型，具有時時都在循環、發展、進步、自檢的獨特優勢。在土地整治過程中可以不斷發現、分析、解決問題，并及時將有效信息注入這個系統模型，不斷促進系統模型升級、完善，使得土地整治活動愈加科學化、系統化、實用化，推動貴州省城鄉土地整治工作良性發展，進而取得更好的社會效益。

關鍵詞： 土地整治；PDCA循環；發展模式；貴州省

中圖分類號： F301.2 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2016）03-0518-04

近年來，全國各地開展土地整治漸漸有了“數量、質量、生態”三位一體的綜合管理思路[1]，土地整治模式也開始有了從單純考慮經濟利益到現在三位一體的重要轉變。雖然國家制定了土地整治發展的大方針，地方卻沒有很好地把大方針細化，當今的土地整治發展模式并不能完全滿足現階段我國土地整治發展的需要，如果只側重生態效益或者全方位考慮經濟、社會、生態三方面的效益，等到發現了問題才去解決問題，土地整治很難產生較好的長遠效益。劉建生等提到土地整治過程中必須要權衡好政府與農戶的利益，才能夠取信于民[2]。高向軍等提出農村土地整治過程中存在包括農村土地整治前期工作嚴重滯后性等4個問題[3]。嚴金明等著重提出土地整治工作中存在土地綜合整治頂層設計指引不明確，整治針對性、前瞻性、穩定性不足并運用SWOT分析進一步分析各項問題與不足[4]。這些看似小的問題、細節問題，如果在土地整治的治理過程中不加以解決、改善而只抓大方針、大方向，最終這些小問題將會變成大問題，直接制約著土地整治的開展。因此如何有效地解決這些“小問題”，更好地完善土地整治發展模式是現階段亟待解決的問題。

貴州省獨特的喀斯特地貌制約著貴州省經濟的發展[5]，大力開展土地整治意義重大，但是國家現有土地整治模式主要側重于宏觀層面[6]，對于地方如何實施、開展、模式選用、細則規定并不全面，而地方上又急需一種促發展、有效率的土地整治發展模式作為依托?！笆濉逼陂g全國高標準基本農田建設任務為2 667萬hm2[7]，全國各地相繼開展基于高標準基本農田的研究和實施工作，逐漸認識到高標準基本農田等新土地整治模式對于農村地區經濟發展的重要意義[8-10]。2012年中央2號文件也提到了要大力發展城鎮化建設，推動土地整治發展。為落實好國家下達的各項建設任務，貴州省編制了《貴州省土地整治規劃（2011—2015年）》、《貴州省百萬畝土地整治工程規劃》等多項規劃文本作為保障，將小城鎮作為重點發展對象，重點扶持貴州省100個示范小城鎮，以示范小城鎮為點帶動周圍鄉鎮共同發展。筆者以此為基礎，結合最新的土地整治項目實例探究基于 PDCA 循環法的土地整治發展模式，著重解析PDCA循環在土地整治模式中各個環節的作用與作用方式，并提煉出適合西南地區，特別是適合貴州省省情的土地整治發展模式，以期為今后的土地整治工作提供參考模型和案例借鑒。

1 研究方法與數據來源

1.1 研究區概況

根據《貴州省土地利用總體規劃（2006—2020年）》文件具體要求，現階段貴州省以解決耕地生產力限制性因素為著力點，以“保、護、改”為重點，以提高耕地質量、補充耕地數量、加強生態建設協調統一為目的，著重以開展土地整治項目為手段，如今已取得了一定的成效。特別體現在以下幾個方面：（1）僅2010—2015年5年間新增農業用地面積就高達 101 122 hm2，土地整治投資額高達711 213萬元，為貴州省農業發展提供了基礎條件。（2）新增耕地指標年年有結余，僅2014年1年就結余49 881.54 hm2，不僅保護了耕地而且為貴州經濟可持續發展提供了基礎空間。（3）貴州省已經實施了一系列的城鄉土地整治項目，其中包括示范小城鎮項目、高標準基本農田建設項目、耕作層再利用工程等，不僅改善了貴州省城鄉農業基礎條件，還提高了項目區社會、經濟、生態、景觀效益。然而隨著眾多土地整治項目的實施、開展眾多問題也接踵而來，亟待解決。

1.2 數據來源

本研究數據來源于貴州省《國土資源公報》《貴州省土地整治規劃（2011—2015年）》《貴州省百萬畝土地整治工程規劃》《關于加快推進小城鎮建設的意見（黔黨發〔2012〕25號）》、《關于申報100個示范小城鎮省級土地整治項目的通知（黔國土資辦法〔2014〕7號）》、《2014年度余慶縣敖溪示范小城鎮省級高標準基本農田建設項目》以及其他具體城鄉土地整治項目與研究課題。

1.3 研究方法

本研究主要采用PDCA循環分析、案例分析與實例調查分析法三者相結合的方法，以實際土地整治項目為基礎，探究出土地整治循環發展模式。本研究采用的方法核心是PDCA循環分析方法，以往PDCA循環法在全面管理、教育質量管理，臨床醫學等多方面有著廣泛的應用[11-14]，而在土地整治模式探究中的應用并不廣泛，因此筆者挖掘PDCA循環分析方法的優勢，將其用于探究土地整治發展模式。PDCA循環中的4個英文字母分別代表內在含義是Plan（計劃、準備）、Do（執行、實施）、Check（檢查、反饋）和Action（行動、總結），PDCA循環涉及4階段、8步驟，是一種在不斷改進提高中持續循環不止的科學程序，反映了一項工作的邏輯思路（圖1）。

PDCA循環從計劃、執行、檢查、效果4個角度單獨展開，又將4個單獨的管理要素融合為一體共同構成一套完善的循環前進模式體系，使得PDCA循環在眾多領域都有廣泛的適用性[15]。

2 PDCA循環法在推動城鄉土地整治發展模式中的應用

貴州省城鄉土地整治發展模式尚未形成一個成熟的體系，在實施城鄉土地整治的項目中出現了很多問題，問題出現之后并沒有專門的機構收集、處理、提出解決辦法，以至于同樣的問題會在其他地方重復上演，帶來不必要的損失[16-17]。問題發現、解決與模式探究、應用勢在必行。

2.1 土地整治模式在貴州省城鄉發展現狀及問題

2001年以來土地整治項目在貴州省普遍實施以來，僅2013年與2014年2年的時間里貴州省就完成了 1 737 個土地整治項目，整治面積更高達6.744萬hm2，項目之多，項目面積之廣，造福了廣大的貴州人民，改善了城鄉農田基礎設施條件，合理規劃了土地集約利用方式，促進了貴州城鄉經濟發展。然而在土地整治項目實施的過程中存在的問題也逐漸凸顯出來。筆者以近年來開展的高標準基本農田項目、土地復墾項目、示范小城鎮建設等土地綜合整治項目為數據來源重點總結出以下問題：

（1）土地整治項目前期工作有待完善，其一，在立項審批階段，存在審批不夠嚴格的狀況，立項、審批階段是一切工作的開始，是重中之重。這一階段的效果將會影響到最后的實施效果。其二，在立項之后，土地整治項目實施前期實地調研工作不夠全面，特別是與農戶交流方面存在的問題較大，無法協調好土地權屬關系，沒有做好土地整治項目前期宣傳工作，無法讓農民真正了解、理解土地整治項目實施的意義，不夠重視農民意愿使得農民不愿配合整治工作的正常開展。其三，“十二五”到了尾聲階段貴州省各地普遍存在著急于求成現象，工作不夠到位，后期一系列工作就會受阻，無法得到預期效果。貴州省實施的100個示范小城鎮項目著重發展這100個小城鎮而忽略了示范小城鎮周邊的城鎮，下一步也應該加強其他更加需要整治的城鎮的整治工作。

（2）土地整治項目規劃設計單位與施工單位在施工時銜接不當，各單位分工不明確、不細致，缺少責任機制，出現問題相互推諉。一方面，在施工過程中存在著施工周期過長、效率低、施工質量得不到保證、后期監管不力、預期效果大打折扣等問題。另一方面，土地整治實施過程中一直存在著建設用地增加不合理現象，建設用地占補所用土地與被占用前土地質量上差距較大的現狀依然沒有改觀。應著力解決施工階段存在的一系列問題，不能任其發展，施工階段能否把好關，能否解決以上所述問題不僅體現單一土地整治項目效果的優劣，更影響著著群眾對于土地整治項目的看法，影響今后相關項目的實施。

（3）土地整治項目驗收與后期管護機制有待完善，2010年11月貴州省在實施土地整治相關的工作過程中逐漸形成了初期的《貴州省土地整治條例》，較為細致地規范了土地整治項目的審批與實施，經過4年大范圍地開展土地整治項目，不斷在土地整治項目實施過程中總結經驗、教訓，查缺補漏，在2014年11月貴州省國土資源廳發布了《貴州省土地整治項目管理辦法》，進一步細化了土地整治項目中涉及的各個環節，并作出了嚴格的要求。土地整治相關法規逐步完善，但是仍存在一些問題，土地整治項目驗收、審核、管護階段是土地整治項目實施效果的具體體現，意義重大，而現階段在驗收、管護、管理3個階段的缺位、相關條例和規定的不足、問責機制不健全等一系列問題仍然普遍存在。

土地整治項目的前期工作、中期實施到后期驗收工作都存在著或多或少的問題，值得一提的是，這些問題近年來反復出現在土地整治項目實施的過程中而并沒有被徹底杜絕。只有深入分析解決這些問題，土地整治未來發展才會更加順利。因此貴州省亟待開展土地整治模式探究工作，通過 PDCA 循環法能夠高效地解決一系列的難題，通過不斷發展完善，建立可持續循環的發展模式將會大大提高土地整治綜合效益。

2.2 PDCA循環法在推動城鄉土地整治發展中的模式探究

2.2.1 計劃、研究階段（P） PDCA循環的P階段主要側重于土地整治項目的最初階段，明確設計單位、實施單位并對所要取得的預期成果有前期的規劃和預算。前面已經提到土地整治模式在貴州省發展現狀及問題，分析這些問題的來源并帶入到新的循環中，制定改進措施?，F階段土地整治項目在P階段主要有主要問題及來源、解決措施等（表1）。

基于5W1H的風險防控措施和計劃做好前期準備，即在土地整治項目所有工作實施前要明確做什么、在哪兒做、什么時間做、為什么做、誰去做、怎么做，在土地整治項目各個階段都要基于5W1H準備好之后去實施是P階段最重要的環節之一。P循環是PDCA循環的基礎階段，筆者在P階段總結貴州省眾多土地整治項目中的這些問題只是冰山一角，有更多的問題依舊存在，也就要求設計、施工、審批等單位要不斷總結、相互配合、不斷優化解決一系列的問題，并納入PDCA循環最大限度地發揮功效。

2.2.2 執行、實施階段（D） PDCA循環中的D階段是土地整治項目的執行、實施階段，以P階段提供的數據、方法、解決問題的方式等內容為基礎，在實地開展土地整治工作，以實施為手段重點突出實施質量，貴州省各土地整治項目在這個階段重點要做到以下幾個方面：

（1）充分開展項目區前期調研工作，包括項目區民眾意見、政府意見，充分了解項目區實際地形、生產方式、生產能力等多項內容，對項目區進行詳細的評價工作，以此為基礎做好可能出現的風險監控，全面防范可能出現的問題，構建分級、分層次防控管理機制，采用科學、有效的管理手段最大限度地防控風險的發生。

（2）編制應急計劃，做好定期檢查，明確責任分擔、職責歸屬。通過合同、任務書等多種形式將責任落實到人、單位，而不是像以往一樣出現了問題大家一起承擔，這對整個工作進展、效率不利。特別是對于外包的很多公司，一定要將責任落實到相關主管部門、單位乃至到技術人員個人，大大提高風險意識，提高D循環運轉效率。

（3）項目區承擔、實施、監理單位是土地整治項目實施的關鍵點，明確、加強這3個單位的職責，嚴格制定章程、流程、形成獎懲機制，定期對不同部門進行培訓和檢查，加強部門內部溝通與外部交流，設立監督、檢查機制，確保整治項目嚴格按照規范實施。

2.2.3 檢查、反饋階段（C） 檢查反饋階段是檢測一個整治項目實施效果、質量的重要環節。檢查階段可分為內部檢查和外部檢查，以往土地整治項目中，往往忽略內部檢查導致在項目驗收時無法達標。貴州省現階段土地整治項目實施過程之中檢查工作應貫穿其中，從選址開始到項目驗收所有階段，各單位都需要自我檢查，一旦發現問題，及時評估、診斷、修正。外部檢查主要包括國土部門審查驗收、專家評審并提出相應的修改意見。通過外部審查意見和自身評估檢查修正相結合，可將專家意見、自檢結果納入PDCA循環的A階段。

2.2.4 效果、處理階段（A） 在PDCA的A階段主要任務可分為2個方面，其一是對土地整治項目產生的效果、問題總結分析，其中最重要的是根據C階段的自檢和外檢結果總結優缺點，找出問題并尋求解決辦法進入下一個循環。其二是為下一輪PDCA循環做準備，能夠有目標、有條理、有措施地去規劃下一輪PDCA循環。通過PDCA循環最后階段的處理總結，可以明晰已經出現的問題，防范其再次出現，為土地整治項目的實施剔除阻礙。

3 結論與展望

筆者依據土地整治項目基于PDCA循環法進行土地整治模式的探究與分析，為接下來的土地整治工作提供一種科學、合理的發展模式借鑒。不同地區由于環境、人文等因素的差異，需要根據地區實際情況，因地制宜地采用PDCA循環方法才能探究出適合地域特征的土地整治模式，筆者根據貴州省土地整治模式發展現況對土地整治項目的具體制定單位個人、審批單位、項目實施單位、驗收單位、地方管理者等參與者，在土地整治項目實施過程中給出以下建議以更好地運用PDCA循環模型：

（1）定期更新完善PDCA循環土地整治模型，設立專門的機構，“工欲善其事必先利其器”，土地整治在未來相當一段時間都會繼續發展下去，管理部門應該成立相關負責機構或組織負責整合數據、資料，不斷輸出適應新階段的PDCA循環法構建出來的模型，對土地整治相關條例、法規、整治標準進一步完善。

（2）PDCA循環模型不僅僅需要相關部門來完善、改進，更需要工作在第一線的土地整治項目設計、實施、驗收單位的配合，項目實施的各個階段負責單位需要進行合作，共同發現問題，反饋問題，提出解決問題之法，并注入到新的 PDCA 循環模型中去，為接下來其他土地整治項目的實施提供支持，避免錯誤的事情繼續發生，提高工作效率。

（3）“與時俱進”是PDCA循環模型的一大特色，模型本身仍然需要不斷更新、發展，科研人員的參與、研究對于模型的發展至關重要，相關部門應與各高校、研究所一道，不斷更新模型本身，趨利避害，不斷升級模型本身，才能夠更好地將模型應用到實際工作中去，服務社會。

本研究基于PDCA循環法在推動城鄉土地整治發展模式的探究不是形成一個一成不變的系統模型，而是一個時時都在循環、發展、進步、自檢的循環系統模型，在土地整治過程中發現、分析、解決問題是PDCA循環法的一個特色，要及時將有效信息注入這個系統模型，不斷促進系統模型升級、完善，使得土地整治活動愈加科學化、系統化、實用化，以期為接下來的貴州省“十三五”土地規劃、整治工作提供借鑒。

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