我國微型金融發展中的問題與思路

韓葉鑫+蘇望月

【摘要】“微型金融”旨在構建能有效為社會各階層和群體提供全方位服務的金融體系，我國普惠金融發展起步較晚，在現有“政府主導”的大環境下，還存在很多問題。對此，應采取相應的措施。

【關鍵詞】微型金融 發展模式 問題 思路

微型金融最早是由世界銀行提出的，其主要任務是儲蓄與小額信貸，它的產生早于普惠金融。Beatriz Armendariz 和Jonathan Morduch在《Micofinance》一書中指出微型金融指的是對經濟中微型企業、個體工商戶以及家庭個人的金融服務，在中國可以延伸到中小企業范圍。

中國經過近幾年的高速發展，人均GDP已經跨入中等收入國家，現階段正面臨中等收入陷阱的考驗，能否實現小康，實現跨越式發展，農民的脫貧問題至關重要。按照國家標準，我國現階段極端貧困人口比例已從1990年的60%下降到2010年的12%，占農村居民總人口的比重從30.7%下降到1.6%；初步解決了農村溫飽問題，但是還存在很大的不穩定性，現階段隨著經濟增速的放緩和轉型期的滯后性等因素，我國貧困人口數量下降速度已經出現了明顯放緩的趨勢。對于解決貧困問題，很多國家嘗試運用微型金融思維去解決，效果顯著。這一嘗試也得到了我國中央政府政策的肯定和支持，2004年～2015年已經連續14年的中央一號文件都涉及三農問題，特別是農村金融改革，在這些具體措施中，最近幾年提出了要發展農村普惠金融，豐富農村金融服務主體，加大涉農資金投放，加大對發展現代農業重點領域的信貸支持，培育農村金融市場，加大政策砝碼。2016年國務院辦公廳為進一步發展普惠金融印發《推進普惠金融發展規劃（2016～2020）》，黨中央將發展普惠金融上升到了國家政策層面，五年一個規劃，并明確了未來五年普惠金融發展的指導思想、基本原則、發展目標。在梳理微型金融的內涵的基礎上，對其他國家成功的微型金融模式進行研究分析，對找出中國微型金融發展的不足和問題并形成有中國特色的微型金融模式，并最終實現反貧困有著重要的現實意義。

一、微型金融的概念與特征

微型金融最早是由世界銀行提出的，其主要任務是儲蓄與小額信貸，它的產生早于普惠金融。Beatriz Armendariz 和Jonathan Morduch在《Micofinance》一書中指出微型金融指的是對經濟中微型企業、個體工商戶以及家庭個人的金融服務，在中國可以延伸到中小企業范圍。其指出普惠金融、微型金融、小額信貸的關系是小額信貸—微型金融—普惠金融。隨著經濟、時間維度的發展，原來的小額信貸體系已經不能適應現階段世界經濟的發展，微型金融借鑒了小額信貸的優勢，由加入了保險、儲蓄等因素，使得其體系更加的牢固，普惠金融對微型金融的概念和模式進行了延伸，把人的平等權放在第一位考慮，普惠金融是解決貧窮問題的一個廣概念。

微型金融和普惠金融的核心理念，都是強調通過完善金融基礎設施、發展小微金融組織等途徑，以可負擔的成本，向欠發達地區和社會低收入人群提供價格合理、方便快捷的金融服務。微型金融雖然發展比普惠金融早，但是其特征與普惠金融的核心理念是如出一轍的，主要體現在以下幾個方面：第一，普惠性即人人生來就是平等的，在金融服務方面也一樣。特別是為低收入人群提供金融服務，幫助他們脫貧致富。第二，創新性，微型金融是最近幾十年才提出的新概念，國內發展才剛剛開始，其可參考的案例經驗很有限，在金融服務上是一種新的創新。第三，高效性，隨著互聯網的快速發展，微型金融與互聯網的結合，在一定程度上解決了其效率的問題，微型金融服務與一般的金融服務有著不一樣的需求特征，低收入人群借款數目小，借款時往往是應急需求，所以微型金融的高效性是至關重要的。

二、巴西、日本、美國微型金融發展的模式

（一）巴西代理銀行模式

在巴西，推動微型金融發展的一個重要因素就是廣泛發展的代理銀行網絡。巴西的代理銀行指的是在缺乏銀行營業網點的地區為當地居民提供最基本的金融服務的方式和手段。在巴西，微型金融機構由于地理條件、基礎設施落后和信息不對稱等原因在開展微型金融時遇到了服務半徑受限的影響。微型金融組織利用當地現有的基礎設施開展服務，開創了獨有的代理模式。

巴西代理銀行的主要運作模式可以分為以下幾類：個體工商戶代理模式、個人加盟代理模式和國有基礎設施代理模式。微型金融中心鼓勵在偏遠地區、低收入地區開展零售網點合伙制，通過前期的經驗，逐漸放開了對代理銀行的限制。并通過相關立法給被監管的金融機構施加培訓與監督其代理的義務，以此使代理銀行穩健擴張。

巴西的代理銀行制度通過信息技術在普惠金融與傳統銀行的瓶頸之間搭起了微型金融的橋梁，利用零售網點、公共基礎設施將解決了傳統金融服務最后一公里問題，彌補了低收入社區的金融服務空白。降低了服務成本、有效的避免了道德風險和逆向選擇，促進了當地的經濟發展，提高了社區居民的生活水平。巴西及拉美國家案例從金融監管改革、創新商業模式、如何利用新技術把金融服務延伸到之前沒有的家庭和社區。

（二）日本農業協作社模式

日本農村經濟由于地理、氣候因素的制約，發展存在不均衡的態勢，人均可耕地面積僅為1.44公頃，農業經營存在嚴重的分化、分散、供需不平衡的問題，為了解決一系列民生問題，日本政府通過一系列的立法，形成了以政府為主導，農民自由組合、自愿加入的農村協作經濟組織。根據《農業協同組合法》日本政府構建了以農協為中心的農村金融普惠體系，在這個體系中，從上至下逐漸劃分為三個層級，依次為： 農林中央金庫、信用農業協同組成的聯合會以及基層農協，三者分工明確，相互協調。

日本農協在建立時充分分析、考量了日本的政治、經濟、文化、環境等因素，它具有獨特的組織架構、組織文化、運作模式，是政府與農民之間的普惠橋梁。其基本原則是農民選擇自主加入、民主選舉、協作、共贏、普惠。它根據現階段日本的行政管理體制，制定了相應的三級組織機構，三級之間相互協調相互制衡，基層組織主要負責與農民的對接完成相應的任務和組織農民開展農業活動，中層和高層負責相關政策的制定和監管工作。隨著經濟環境的改變日本農協由原來的三級改為兩級，并將基層農協進行整合、精簡，根據農業生產的特點下設了生產、生活、金融、總部四個管理委員會，形成對口管理對農村經濟進行指導。

日本農協還從需求側著手，從農民利益出發構建適合農民的金融服務。農協成立以來99%的農民都加入了農協，它不僅幫助了農民脫貧致富也改善了日本經濟發展不平衡的問題。其主要功能有：第一，農業生產指導，第二，農產品銷售。第三，生活物資集中采購。第四，信用服務。第五，保險增值服務。

（三）美國聯邦小企業署模式

小微企業在美國經濟中占據非常重要的作用，最為世界發達國家之一，美國目前擁有2500萬家小企業其數量約占美國企業總數的98%，它們是美國經濟中最具有活力的一部分，年凈增長就業的60%由它們創造，所付工資占全部企業的45%提供50%以上非農私人國內生產總值。于是，美國政府建立了促進小微企業發展的聯邦小企業署。

聯邦小企業署擁有四項關鍵的功能：第一，商業融資，SBA向小企業提供各種類型的融資，SBA通過自己在90個區域的授權網絡，為小企業間接的提供貸款（主要為中長期貸款）并為其提供部分擔保，最后將一部分擔保在二級市場上銷售。第二，企業經營活動支持，SBA通過設立小企業開發中心、退休經理服務團、婦女企業中心、小企業培訓網絡、出口援助中心為小企業提供創業培訓、經營管理咨詢、婦女就業指導、貿易糾紛處理等幫助。第三，聯邦采購，根據《小企業法》第15條（g）款的授權，SBA的政府合同辦公室與其他聯邦部署機構共同制定目標，確保實現將23%的優惠合同給予小企業的法定目標。第四，政策支持，SBA設立政策倡導辦公室，其任務是在《小企業法》的框架下建立規章制度保護中小企業的切實利益，政策倡導辦公室的機構間事務辦公室依照《監管公平靈活法》執行監管舉措和其他支持小企業增長的政策舉措。

三、我國微型金融發展中存在的主要問題

我國微型金融發展雖然起步較晚，但是在借鑒國際經驗的基礎上發展非常迅猛。隨著微型金融體量的不斷增大，面臨的問題也凸顯出來。微型金融國際經驗被引入中國后，由于中國自身制度缺失和經濟、人口差異，導致其可持續性發展受到阻礙。根據上文對巴西、日本、美國微型金融發展模式的分析以及中國農村微型金融現狀的總結，現階段中國微型金融面臨了以下突出問題。

（一）法律缺失，監管界限模糊

近年來，我國微型金融發展到了一個新的高度，微型金融法律制定和監管跟不上其發展的速度，出現了發展、法律監管的“內輪差”效應。微型金融是解決普惠金融的一種制度安排，但是在我國沒有明確的法律定位，盡管政府根據微型金融發展現狀制定了相應的政策和文件，但是這些文件都是指引性的沒有上升到法律層面，現階段只有中國郵政和農村信用社的法律主體得到的明確，受到法律的保護，微型金融機構主體大多沒有明確界定，這導致一些微型金融機構更加注重眼前短期的自身利益，打著普惠金融的幌子招搖撞騙，“跑路”現象頻發。

監管方面，微型金融監管主體不明確，出現多頭監管和空頭監管并存的現象。微型金融的主體小貸公司、擔保公司等是在公家工商局備案注冊，理應受到其監管，但是由于法律沒有明確工商局對金融機構的監管職責，也沒有相應的人才組織監管。按照有關法律，中央銀行及其分支機構應組織開展當地金融機構的日常監管，但是中央銀行的組織職能里并沒有明確具體哪個組織去開展監管。從目前我國金融的監管框架下看，銀監會不論其對金融風險的把控、監管經驗、監管人才來看，都是最適合的人選。但是大多數微型金融機構都是非銀金融機構，而且其沒有相應的法律地位，這些機構不適用《商業銀行法》15、銀監會的監管。監管主體職能的不明確和業務的不對稱，導致小額信貸公司、典當等微型金融機構出現空頭監管現象。

（二）產品結構單一，創新能力不足

微型金融的服務對象為偏遠地區的農民、窮人、小微企業，與傳統金融機構服務對象有著本質的區別，所以提供便捷、高效、有針對性能夠滿足農民需要的金融產品關系到微型金融的生存。現階段，我國微型金融機構提供的服務主要是貸款、咨詢服務，不涉及存款業務，保險、保理等業務才剛剛起步。對于貸款業務來說，依然延續傳統銀行的整貸零還的固定還款模式，沒有考慮到農民的實際情況，還款方式單一、缺乏靈活性。微型金融機構大多為非銀機構，法律沒有賦予它們吸納存款的權利，存款能夠在一定程度上限制和激烈貸款主體，防止他們出現道德風險，而且也能增加借款主體的還款便捷性，增加機構的資金來源，降低其運營成本。與拉美、美歐等國家的微型金融機構相比，我國微型金融機構提供的產品非常單一，保險、證券等業務基本處于萌發期。保險對于農民來說是非常重要的一種規避自然災害、農作物減產的手段，也能夠降低他們對于償還貸款的壓力，將精力全部投入到生產生活中。在創新方面，盡管隨著互聯網、大數據技術的成熟，給微型金融提供了新的發展方式。但是，我國微型金融的創新程度依然不足，單一的、大金融機構難以應對小眾的金融需求，微型金融服務細分程度不夠，專業化程度不高，限制了微型金融在農村的滲透能力。這些因素都限制了微型金融在我國的發展。

（三）征信體系不完善

征信體系是金融服務的重要組織部分，它的制度設計在一定程度上降低了金融機構的經營風險和放貸成本。目前，我國金融征信體系還處于搭建階段，國有商業銀行和大型金融機構的信用數據還沒有實現接口標準化，大數據、互聯網技術在征信體系建設中還處于試驗階段。對于農村地區來說，微型金融機構大多數沒有接入征信體系內，自身也缺乏信用數據和信用技術。具體來看，首先，由于農村互聯網基礎設施建設薄弱，在一定程度上限制了微型金融對接征信系統。其次，微型金融自身定位不明確、風險意識不足，導致其忽視了信用體系建設的必要性。最后，征信體系內反映信用的指標設計存在缺陷，不靈活。大多數指標數據如償還貸款額、有無分期付款、有無違約記錄、資產狀況如何等這些在一定程度上可以反映大多數金融主體的信用狀況，但是對于農村地區的金融主體來說，他們缺乏甚至沒有金融資產，信用歷史也基本是空白，傳統考察信用的指標在這里并不適用，甚至會把他們排除在金融服務體系之外。對于農民自身來說，他們對于金融機構和金融服務認識不足，一部分人認為微型金融提供的貸款是政府的資助，還有一些人信用風險意識淡薄，抱著僥幸心理逃避貸款的償還。農村流動性人口多，對于他們貸后管理成本很高，不守信用的農民對其很難形成制約。對于微型金融主體來說，他們也缺乏相應的信用風險人才，服務人員整體素質不高，這進一步影響了微型金融信用體系的建設進一步影響了微型金融信用體系的建設和經營環境的改善。

四、對我國微型金融發展的思路

（一）建立法律與監管框架

政府在建立普惠金融方面的重要作用體現在緩解金融交易過程中的信息不對稱、高交易成本和消費者的不理性行為。法律制度是微型金融部門長遠發展的基礎。目前，我國微型金融發展還處于比較落后的水平，在微型金融機構中大部分都沒有明確的法律地位，法律的缺失在一方面制約了其健康有序的發展，另一方面也不利于政府的監管和消費者保護。因此，政府應加快相關法律的立法工作，制定相關部門規章，確立現有組織的法律地位，為微型金融的長遠發展奠定堅實的法律基礎。

在監管方面，我國應學習西方發達國家經驗，對微型金融進行分類監管，協調各部門的利益安排，建立和完善監管組織框架體系。首先對微型金融機構進行合理分類，由國家控股或政府引導的商業銀行、政策性金融、農村信用社、郵政儲蓄銀行歸為一類，這一類機構由于它們帶有扶貧性質、吸收存款屬于銀行類機構，在外部監管時可使用商業銀行法的基本要求進行監管，在內部監管時由銀監會及分局、相關政策性銀行自身組織、政府組織協調監管，建立信息共享機制和協同監管渠道。小額信貸公司、擔保公司、典當等私人建立的微型金融機構可歸為一類，他們在一定區域內建立存貸體系、以長期盈利為目的，他們在監管時要在消費者的合法權益的基礎上，保障機構的可持續性經營，外部監管方面應建立強制注冊制度和定期資金使用情況披露，內部監管方面可由注冊地的工商局進行監管。最后一類是政府非盈利性組織，他們作為政府和普惠主體之間的資金橋梁，以政府轉移支付資金、非政府捐贈為限進行小額的信貸投放，在外部監管上可以采用自愿注冊原則，進行非審慎性的監管，在內部監管方面，由自我監管組織進行非審慎性監管。

（二）創新服務渠道

我國微型金融機構可以借鑒巴西代理銀行的經驗，利用我國社區服務網點多的優勢，大力發展代理銀行業務。微型金融機構可以與郵政儲蓄網點、超市、雜貨店、加油站等合作提供最基本的金融服務，如：存款、開戶、還貸等。在農村偏遠缺乏基礎設施的地區，微型金融機構可以開展移動代理業務，利用移動交通工具和地區代理人來拓展自己的基礎業務，利用這種點對點銷售技術降低交易成本，跨越現有銀行分支機構網絡覆蓋的地區提供金融服務。代理機構和移動代理在開展基礎金融服務的基礎上，可以融合現階段的移動通信技術、新的支付渠道、大數據等開展創新服務業務，這樣微型金融機構可以在不進行網點投資的前提下，向客戶提供更加便捷、高效的服務。代理機構和移動機構能夠利用自身對當地風俗習慣、居民基本情況、金融數據的了解，創新金融服務產品，能夠為客戶提供更加有針對性的服務，滿足當地客戶的需求，如提供特殊保險服務，靈活利率貸款產品等。

（三）切實保護消費者的權益

從政府角度來看，應將金融知識教育納入義務教育范疇，作為一門必修課，培養學生的金融意識。另外，組織專家學者編寫制定相應的輔導用書和培訓手冊，發放給微型金融機構作為開展金融常識普及的教科書。最后，制定詳盡的金融知識普及發展規劃，設立專門的普惠金融教育組織，負責開展相應的學習培訓活動。微型金融機構與特許經營者協同配合，在了解當地教育背景的基礎上，招聘組織一批有經驗的金融學者，定期開展普惠金融教育講座、金融常識大課堂等活動，讓農民足不出戶就能學習到金融知識。

在金融教育的基礎上，政府和微型金融機構應加大對消費者的保護力度。地方政府和金融機構應嚴格執行有關普惠金融的各項規定，公平的對待每一個客戶，并在一定程度上給予相應的補貼。完善投訴受理、處理、公示、索賠、反饋等流程，建立相應的長效機制。政府、金融機構、特許經營者三方合力，統籌安排金融知識普及、宣傳、教育工作，加強對金融產品的風險披露、風險提示要求，切實做到保護消費者的合法權益，提高消費者的自我保護能力和風險處置能力。

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