在水事糾紛視角下研究農村用水糾紛解決機制

仇天旸

摘要： 水的重要性不言而喻，農村用水糾紛是農村水資源糾紛問題中不可忽視的問題，解決好這一問題有利于促進農村發(fā)展，構建和諧社會。對農村用水糾紛解決問題的研究，可以通過結合國內水事糾紛解決方式的內容并將糾紛類型化進行探討，堅持應有的原則，并做到對不同問題區(qū)別對待、對特有問題特殊對待，尋求出一套適合農村自身的糾紛解決機制。

關鍵詞： 水事糾紛；農村用水糾紛；解決機制

中圖分類號： D922.181 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2016）03-0484-03

1 農村用水糾紛性質的界定

農村用水糾紛即在農村水資源利用、分配方面所產生的爭端。要研究農村用水糾紛，首先要在性質上分清此糾紛究竟屬于何種類型。根據我國現有的法律規(guī)定，可以將與水資源有關的糾紛劃分為3大類，一是水事糾紛，二是水污染糾紛，三是水土糾紛等，通過對概念與特征的分析，農村用水糾紛應該屬于水事糾紛的范疇。

從概念上看，水事糾紛是指在利用、管理、保護等使用水資源的過程中當事人之間因利益沖突或其他原因而產生的糾紛。用水屬于對水資源的利用，因此農村用水糾紛應該屬于在水資源利用過程中所產生的糾紛。

從特征上看，農村用水糾紛與水事糾紛的共同之處主要有：第一，區(qū)域性。農村用水糾紛與水事糾紛的發(fā)生主要集中在水資源匱乏地區(qū)、河流交界處以及水利設施、工程地區(qū)[1]。第二，產生原因的復雜性。糾紛種類繁多、性質各異，且其涉及社會、政治、經濟等各個領域使得其產生的原因眾多，多種原因疊加到一起就使得其具有復雜性。第三，社會性。農村用水糾紛與水事糾紛所涉及的主體存在于一個區(qū)域甚至多個區(qū)域之中，水對人們的重要性不言而喻，水所涉及的問題不僅存在于當事人之間，并且其產生的社會影響力也遠遠超過民事糾紛，如何協調和解決好糾紛對社會的穩(wěn)定與發(fā)展意義非凡[2]。

由此可見，農村用水糾紛實際上可以歸納到水事糾紛的范疇，這樣就可以通過對水事糾紛的分析來探討農村用水糾紛的解決機制。

2 我國水事糾紛解決機制

目前，可將我國水事糾紛的表現形式分為3類，即：各單位之間、個人之間、單位與個人之間。單位之間水事糾紛多由跨行政區(qū)域性和技術性所引起，單位間的水事糾紛多為一種行政糾紛，而不是平等主體之間的民事糾紛，可根據單位所在區(qū)域的不同分為相同行政區(qū)域內的單位間糾紛與不同行政區(qū)域的單位間糾紛。單位與個人之間的水事糾紛是公權利與私權利的沖突，如行政行為與公民既得水資源權利之間的沖突。個人之間的水事糾紛則是平等主體之間的民事爭端，可以通過民事訴訟的方式加以解決。

2.1 我國立法現狀

《中華人民共和國水法》第56條：不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應當協商處理；協商不成的，由上一級人民政府裁決，有關各方必須遵照執(zhí)行。在水事糾紛解決前，未經各方達成協議或者共同的上一級人民政府批準，在行政區(qū)域交界線兩側一定范圍內，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得單方面改變水的現狀。

《中華人民共和國水法》第57條：單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛，應當協商解決；當事人不愿協商或者協商不成的，可以申請縣級以上地方人民政府或者其授權的部門調解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。縣級以上地方人民政府或者其授權的部門調解不成的，當事人可以向人民法院提起民事訴訟。在水事糾紛解決前，當事人不得單方面改變現狀。

《中華人民共和國水法》第58條：縣級以上人民政府或者其授權的部門在處理水事糾紛時，有權采取臨時處置措施，有關各方或者當事人必須服從。

2.2 水事糾紛解決方式

2.2.1 訴訟 運用訴訟方式解決水事糾紛，具有較高的法律效力，借助法院的審判權對水事糾紛問題加以解決，具有強制執(zhí)行力。《民事訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”但是從中我們可以發(fā)現，若要通過訴訟的方式解決水事糾紛，其范圍僅限于平等主體間的、人與人之間的糾紛，而將個人與單位以及單位之間的水事糾紛排除在外[3]。

2.2.2 行政處理 行政處理是水事糾紛解決過程中最為常見的方式，較為常用的行政處理方法有行政調解、行政裁決和行政機關解決。

（1）調解就是當事人雙方在第三方的介入下對爭議問題進行協調、解決的過程。水事糾紛行政調解是雙方或一方當事人請求國家行政機關作為第三方介入，在公平、合法的基礎上對當事人間的水事糾紛進行協調、解決的過程。從法理上說，調解后更多的是一種道德上的約束，缺乏國家強制力的保障，因此在調解后是否能夠真正予以執(zhí)行就不得而知了。依據《中華人民共和國水法》第57條規(guī)定：“單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛，應當協商解決；當事人不愿協商或者協商不成的，可以申請縣級以上地方人民政府或者其授權的部門調解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”從中可以看出，若最終調解不成的，只有向上一級申請調解或者提起訴訟，此處的訴訟僅包括民事訴訟而不包括行政訴訟。

（2）行政裁決，是指行政主體根據雙方當事人的意愿，依照現有的法律法規(guī)，對行政相對人所提出的糾紛進行裁決的一種行政行為。行政裁決區(qū)別于行政調解的是，裁決主體是需要承擔責任的，因為其行為是一個具體行政行為，具有可訴性，若行政相對人對行政裁決有異議，有權直接提起行政訴訟，而行政調解則是不可以的。

（3）行政機關解決主要指相應單位或行政單位為協調、處理糾紛而展開的一系列行動。行政機關解決主要適用于區(qū)域之間水土流失的防治、責任、賠償以及各地區(qū)在防汛抗洪時所發(fā)生的水事糾紛[4]。行政機關解決的參與人包括相應單位或者行政部門的代表以及行政相對人。

2.2.3 其他方式 除了以上通過訴訟和行政處理的方式外，協調水事糾紛的方式還有以下2種：協商和調解。

（1）協商是指水事糾紛發(fā)生后，在自愿、公平、合法的基礎之上，由雙方一起制定方案的糾紛解決方式。協商被視為最基本的糾紛解決方式，其適用的范圍也十分廣泛，具有廣泛性。協商較之前的訴訟和行政處理來看，不需要法院或者行政主體等第三方的介入，僅需要當事人之間自行達成，對時間、地點、程序方面都沒有嚴格的規(guī)定，因此，協商也具有較大的靈活性。但是協商的不足之處也顯而易見，那便是其不具有強制執(zhí)行力，無法保證糾紛能夠切實解決。

（2）人民調解主要由各級人民調解委員會主持，出面協調爭議雙方之間水事糾紛的方式。該方式與訴訟在適用的范圍上有一共同之處，即人民調解只能解決平等主體間的、人與人之間的糾紛，而將個人與單位以及單位之間的水事糾紛排除在外[5]。

3 我國農村用水糾紛的現狀

3.1 現實情況及立法現狀

隨著農村經濟的迅速發(fā)展，水作為農業(yè)生產的生命線，成為了農戶爭搶的目標，由此產生的糾紛也越來越多，農村用水糾紛成為了當今社會不容忽視的問題。從目前立法現狀來看，立法上有明文規(guī)定的部分基本都集中在水事糾紛、水污染糾紛以及水土糾紛之上，而對農村用水糾紛則沒有明確的規(guī)定，因此對解決農村用水糾紛的依據較為模糊。

3.2 產生原因

我國農村用水糾紛的誘因大體可以類型化為2點：一是因為水對農業(yè)生產的重要性；二則是因為水資源稀缺。

農業(yè)生產是國家經濟發(fā)展的基石，而水則是農業(yè)生產的生命之源。正是由于水在農業(yè)生產中至關重要的作用，使得我國許多農村地區(qū)對水資源的爭搶現象愈演愈烈，并逐漸受到社會的關注。由此可見，水對農業(yè)生產的必要性，自然而然就成為了農村用水糾紛產生的原因。

我國雖然水資源總量居世界第6位，但是因為人口過多，人均占有量少，已經被聯合國視為13個貧水國家之一[6]。水資源稀缺的原因主要有：第一，水污染嚴重。我國雖然水資源總量豐富，但是由于水污染日益嚴重，許多地方都出現“水質性”或“功能性”缺水，導致實際能夠供人使用的水資源稀缺[7]。第二，地理環(huán)境的差異。我國幅員遼闊，山地、丘陵、平原等地勢各不相同，各地區(qū)的氣候以及光照時間等因素各不相同，所蘊藏的水資源儲存量也有所差異。第三，生態(tài)環(huán)境破壞導致地下水水位下降。部分地區(qū)由于抽取地下水過度導致地下水位降低，井水、山泉干涸，導致水資源儲存量下降。第四，傳統灌溉方法利用率低下。由于硬件技術的不足以及管理方面等原因，我國農村目前還有部分地區(qū)采取傳統的噴灌、大水漫灌等方式進行灌溉，使得實際用水與實際需求相差較大，導致水資源的浪費。

4 農村用水糾紛解決機制研究

通過對水事糾紛解決機制論述，我們可以在尋求二者共同點的基礎之上對農村用水糾紛解決機制進行探討，并對特別及特有問題進行分析。

4.1 農村用水糾紛的表現形式

對農村用水糾紛的表現形式，同水事糾紛對比后也可劃分為3類：即地域之間、單位與農戶之間以及農戶之間。第一類地域之間的農村用水糾紛，更具體的說可以分為不同水流域間的和同一水流域不同區(qū)域之間的糾紛。前者主要指的是跨水流域間的糾紛，后者大多是由于同一水流域不同區(qū)域之間對水資源分配以及用量問題上產生的爭議所導致。第二類單位與農戶之間的糾紛主要體現在2個方面，一方面是水費的收取，另一方面則是對農戶既得水資源權利的侵犯。水費收取矛盾的產生主要是由于農戶對自然水與水利工程供水性質認識上的偏差，大多數農戶認為只有水利工程供水才是國家所有，而自然水不是國家所有，正是由于這樣的認識錯誤導致水利部門在收取水費時遇到很大的障礙，導致了糾紛的產生。而對農戶既得水資源權利的侵犯則主要體現在行政行為對農戶已取得的水資源許可上的侵犯。第三類農戶之間的糾紛則是農村用水糾紛中最重要、最普遍的一種糾紛類型，主要是基于復雜的農村社會關系而發(fā)生在個體農戶之間。

4.2 農村用水糾紛的解決方式

在前面對水事糾紛解決機制的論述中，可以將水事糾紛解決的方式分為3類，即訴訟、行政處理以及其他方式。現針對前面所述解決方式在農村用水糾紛中的應用進行探討，并對解決機制的構建提出一些建議。

4.2.1 以先協商再調解為原則 通過對水事糾紛解決機制的論述，依據《中華人民共和國水法》，我們可以發(fā)現對3種糾紛類型，最先采用的方式都是協商，在協商不成的情況下，除了跨水流域的的糾紛需要由上一級政府進行行政裁決外，都是進行調解。因此筆者認為，對農村用水糾紛的解決也應該遵循先協商再調解的原則。

4.2.2 針對不同糾紛類型區(qū)別對待 在對第一類地域之間的農村用水糾紛解決上，對不同水流域間的，即跨水流域間的農村用水糾紛，應當依據《中華人民共和國水法》第56條的規(guī)定，先協商處理；協商不成的，由上一級人民政府裁決。此處協商不成后并不適用調解而是由上一級人民政府裁決。由于這一類糾紛所涉及的是公權力之間的沖突，因此可變通性較低，對于跨水流域的農業(yè)用水糾紛按照現行的規(guī)定基本上只能通過協商或上一級政府行政裁決的方式解決。

第二類單位與農戶之間的糾紛，依據《中華人民共和國水法》第57條的規(guī)定，先進行協商；協商不成的可以進行調解或者提起民事訴訟。從中可以發(fā)現在解決單位與農戶間的糾紛時，依然適用先協商再調解的原則，對第二類糾紛中的水費收取問題以及對農戶既得水資源權利的侵犯問題將在下一部分進行闡述。

第三類農戶之間的糾紛較前2類糾紛來看更加普遍，解決方式也更加靈活。現實中并無有效的制度措施可以很好地解決農戶間的糾紛，經有關調查顯示，目前農戶主要是通過協商的方式解決用水糾紛，而將運用法律解決糾紛作為一種末位的選擇，但是協商法律約束力畢竟較低，不能有效地保證糾紛的解決。在遵循先協商再調解的原則下，由于農戶間糾紛屬于平等主體間的糾紛，因此農戶可以通過人民調解的方式解決，也可以直接或者在行政調解不成之后提起民事訴訟。一旦能夠通過訴訟的方式解決農村用水糾紛，就能夠保證糾紛的解決，彌補協商后不能保證實施以及調解后沒有后續(xù)救濟的問題。

4.2.3 針對農村用水糾紛的特有問題特別對待 在農村用水糾紛中，水費的收取和對農戶既得水資源權利的侵犯屬于2個較為特別的問題。首先，在水費收取中，產生這一糾紛的根本原因是農戶對水資源權屬認識上的偏差，正是由于農戶認為水是無主物導致了單位在收取水費時與農戶間糾紛的產生[8]。要解決這一糾紛，除了法律規(guī)定的事后救濟外，還需要注重事前的預防。要增強全民法治觀念，推進法治社會建設，糾正農戶對水資源權屬的偏差，從根本上預防這一類型糾紛的產生。相關部門在收取水費的同時，不僅要告訴農戶用水要收費，還應該告訴農戶為什么要收費，做到誰執(zhí)法誰普法。其次，農戶既得水資源權利主要是指農戶通過行政許可所獲得的對相關水資源開發(fā)、利用的權利，當行政行為侵犯了農戶的既得權利而產生糾紛時，農戶除了可以根據《中華人民共和國水法》第57條要求救濟外，還可以根據《行政復議法》第30條的規(guī)定，先申請行政復議，對復議結果不服的可以提起行政訴訟。由此可見，在解決單位與農戶之間糾紛問題上，除了可以按照《中華人民共和國水法》的規(guī)定進行解決外，對農村用水中的突出問題也可以通過其他方式去處理。

4.2.4 保障糾紛解決的實現及調解不成的事后救濟 由于協商和調解的法律約束力較低，往往會出現協商或調解后無法執(zhí)行的情形，對于農戶之間的糾紛類型在協商、調解后還可以通過民事訴訟的方式加以保障，但是前2種糾紛類型在協商、調解后卻無法通過法律強制力加以保障，這就使得協商和調解趨于形式化而不能真正起到解決糾紛的作用。因此，在對前2類糾紛的解決方式上，需要在先協商再調解的基礎之上保證執(zhí)行，使糾紛能夠得到真正的解決，如何保證執(zhí)行是問題的關鍵。筆者認為，可以結合《新行政訴訟法》中行政機關負責人處罰制度，將責任落實到個人，以保證在協商或調解后能夠確實地解決農村用水糾紛。

5 結語

農村用水糾紛不僅影響到農村的發(fā)展，更加關系到社會、國家的發(fā)展與穩(wěn)定。農村用水糾紛的解決，需要在遵循先協商再調解的基礎之上，做到不同問題區(qū)別對待、特有問題特別對待，并保障落實糾紛的解決。只有這樣，才能夠形成一套有效的適合農村自身的用水糾紛解決機制。

參考文獻：

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