“四化同步”與土地流轉機制研究

張丹+丁勝利

摘要： “四化同步”是黨的十八大報告中提出的重要戰略部署，也是未來5～10年中國經濟保持增長的動力源。而土地流轉是深入推進“四化同步”的內在需求，加快土地流轉，有利于傳統農業向現代農業轉變、有利于工業化與農業現代化良性互動、有利于人口城鎮化與土地城鎮化協調發展、有利于信息化與農業現代化深度融合、有利于新農村建設由形向質深化。為深入了解土地流轉在“四化同步”中的具體作用和實際運行中存在的問題，本課題組對山東棗莊，重慶，四川成都，湖北黃岡、孝感、鄂州、潛江、宜昌、恩施、隨州、襄樊、十堰等地展開了廣泛的實地調研，通過對比分析發現，目前土地流轉機制還存在著一系列亟待解決的突出問題：從動力機制來看，有效供給不足與有效需求不足并存；從價格機制來看，市場體系不健全與多方利益博弈并存；從保障機制來看，權益保障不足與社會保障缺乏并存；從調控機制來看，市場失靈與政府失靈并存。這些問題的存在，嚴重影響土地流轉的效率，并進而影響“四化”的徹底性與同步性。對此，應該從多層面入手，多管齊下，完善土地流轉機制，以發揮其在“四化同步”的作用：第一，完善農村土地產權關系，切實保障農民土地承包經營權；第二，堅持土地流轉多元化方針，切實保障土地流轉交易順暢；第三，健全農村社會保障體系，切實保障農民基本發展權益；第四，培育中介服務組織和機構，切實保障土地流轉高效有序；第五，規范政府職能定位，切實保障土地流轉合理調控。

關鍵詞： 四化同步；勞動力轉移；土地流轉機制

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2016）03-0496-04

黨的十八大報告中明確提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”這段話開宗明義地表明，“四化同步”是我國未來經濟發展的重要戰略部署，也是未來5～10年中國經濟保持7%～8%增長的動力源。當前，我國工業化水平加速發展，城鎮化水平快速提高，信息化水平逐漸提升，但農業現代化程度還比較低，因此，要實現“四化同步”關鍵在于農業現代化。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》也曾指出，“在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，是‘十二五時期的一項重大任務”。而長期以來，我國農地分散零碎，土地超小規模經營，極不利于農業的社會化、規模化、集約化、專業化和科技化生產，成為我國傳統農業向現代農業轉變的主要障礙。因此，鼓勵和支持土地流轉，構建有效的土地流轉機制，是新形勢下走中國特色農業現代化道路的必然選擇，也是深入推進“四化同步”的內在需求。

1 土地流轉是深入推進“四化同步”的內在需求

1.1 土地流轉有利于傳統農業向現代農業轉變

現代農業是繼原始農業、傳統農業之后的一個農業發展新階段。農業現代化的實現，有賴于轉變傳統農業發展模式下的農業生產方式，土地流轉則為這種轉變提供了可能。在傳統的農業生產方式下，家庭分散經營模式使得土地地塊分散而零碎，鎖定了勞動力與土地兩大基本要素，大大限制了農業生產要素或生產手段的利用，導致排斥資金技術的集約，阻礙技術進步發展及生產要素使用效率的提升，農業機械、優良品種等高科技無用武之地。通過土地流轉，一方面勞動力從土地上解放出來，在獲取土地流轉收益的同時可以根據實際情況從事其他非農勞動獲取收入，另一方面土地資源可以通過市場機制流轉，實現合理流動與優化配置，為現代農業所需的規模化與集約化經營，專業化、機械化、標準化與生態化生產創造條件。

1.2 土地流轉有利于工業化與農業現代化良性互動

勞動力和土地是農民參與工業化的2種資源，也是工業化與農業現代化相融合的重要媒介，土地流轉則是這2種資源與媒介發揮作用的催化劑。其一，土地流轉解放了勞動力資源，使得現代農業意義上的剩余勞動力資源不斷從農業部門向非農業部門轉移，使得農業部門的生產效率逐漸提高，也為工業化提供充足的人力資源，真正實現農業現代化與工業化共同發展。其二，土地流轉促進了農業土地資源的優化配置，推動土地集約化、規模化經營，為現代農業運用工業化發展帶來的科技進步創造條件。當今世界的農業競爭集中體現在高新技術在農業的應用以及農業產業化發展的水平上，工業化發展帶來的技術進步可以推動農業科技創新，進而推動農業產業結構升級，改善農業發展現狀，提升農業現代化發展水平，而顯然，分散的一家一戶式的耕作規模是無法利用這樣的技術條件的。其三，推進土地流轉，在為現代農業發展解除因承包制而導致的土地分割化、細碎化經營的同時，還為新型工業化提供更多的建設用地。土地是制約我國經濟社會發展的“瓶頸”，土地流轉有利于最有效地開發利用農地資源，經過復墾、開荒、土地整理，可保持在不減少耕地的情況下，增加土地存量，從而為工業發展提供土地資源。不少地方經驗表明，土地流轉以后有利于開展農業用地綜合整治，可以進一步提高糧食生產能力。“小田變大田”后，以前的田埂、邊角都變成了可耕地。據測算，通過這一項就可以增加10%左右的耕地[1]。

1.3 土地流轉有利于人口城鎮化與土地城鎮化協調發展

城鎮化的實質就是減少農民的過程，將農村剩余勞動力逐步轉變為有就業、有住所、有社會福利和高素質的市民。但在中國城鎮化過程中，一個突出特點是，城鎮建成區快速增長，而人口集聚則明顯滯后，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。從2000年到2010年，土地城鎮化速率是人口城鎮化速率的1.85倍，如果再考慮人在城市但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮用地的情況，實際上土地城鎮化的速度還應該更快一些[2]。究其原因，一方面是因為城市過快擴張過程中征用農民土地卻并沒能將失地農民轉化為市民，造成人地分離；另一方面則是因為農村農用土地流轉不夠，存在大量農民“亦工亦農、亦商亦農”的兼業狀態，大量人口滯留農村，而兼業家庭既缺乏對土地的生產要素進行資本深化的動力，也使得現代農業所需的規模經營受到制約。這種人地鎖定，不僅損害了農業現代化對農村剩余勞動力轉移和土地資源優化配置的需求，也使人口城鎮化受到阻礙。因此，積極推動土地有效流轉，鼓勵農村富余勞動力向非農產業轉移，才能促進城市與農村的良性互動，為城市與農村的協調發展搭建平臺，逐步消除二元體制，實現城鄉一體化，使城鎮化走上健康發展的道路。

1.4 土地流轉有利于信息化與農業現代化深度融合

土地流轉在傳統農業上的另一個突破就是改變了家庭分散經營與現代化大市場不相適應的局面，體現現代農業的商品化與信息化特征。現代農業發展不僅僅要面對種殖過程中的經營風險，更要面對國內、國際農產品市場激烈競爭而導致的市場風險，這些是傳統“原子化”經營的小農戶難以獨立承擔的，而土地流轉通過如“農戶+農業合作社+企業”、“農戶+基地+企業”等農業組織方式上的創新模式，將分散的小農戶與抵御市場風險能力更強的企業聯系起來，為農業生產信息化、農業經營信息化、農業管理信息化發展創造了條件，有利于實現農業生產真正對接高度市場化的產品市場需求，促進現代農業與市場化高度融合。與此同時，目前全國很多區縣建立了“土地流轉服務中心”，這種通過建立信息化的土地流轉管理系統中心的方式，促進了農村土地承包流轉管理的規范化，為農業現代化發展要求提高土地資源配置效率的目標提供了重要手段。

1.5 土地流轉有利于新農村建設由形向質深化

新農村建設是個系統工程，具有豐富的內容。然而在實踐過程中，新農村建設過分注重形式而忽視實質性的內容，“新農村建設”往往被等同于“新村莊建設”，偏重在“村容整潔”上做文章，打造出一批“示范村”，變質為新的“形象工程”“政績工程”。這既浪費了有限的土地資源，又消耗了大量財力、物力，增加了農民負擔，而對于如何尋求生產發展、增加農民收入這一核心問題卻缺乏實質性的解決措施；與此同時，停留于形式上的新農村建設還造成了建設主體上的錯位，本應最得實惠的廣大農民卻對這項偉大工程態度較為消極，與政府的積極姿態形成鮮明對比。土地流轉則有利于改善上述局面，使新農村建設由形向質深化。首先，通過土地流轉，推進土地規模經營，有利于提高土地資源利用效率，實現生產發展；其次，通過土地流轉，有利于把農民從傳統的農業生產勞動中解放出來，轉變農民身份，改善農民的收入結構，增加農民的工資性收入和財產性收入，使農民生活更加寬裕；再次，通過土地流轉，流出土地的農民可以通過專業化生產或者受雇于農業企業而接受某些培訓，農村勞動力的素質也可以得到提高；此外，通過土地流轉，在土地資源得到優化與人力資源得以提升的同時，鄉風文明、村容整潔、管理民主的改善則會成為一種自然選擇，并能得到農民的主動參與和積極響應。

綜上所述，無論是農業現代化、新型工業化、城鎮化、信息化還是新農村建設，都要求對土地和勞動力這2種不可替代的重要資源進行合理、有效配置，而土地與勞動力配置效率的高低則有賴于土地流轉的有效性，土地流轉成為密切聯系農業現代化、新型工業化、城鎮化，并使這“四化”實現互通的內在需求。因此，要深入推進“四化同步”，必須建立有效的土地流轉機制，提高土地資源配置效率，促進勞動力的合理有序流動。否則，土地流轉的不充分性或者低效率，將傳導到“四化同步”的進程中，導致“四化”的不徹底與不同步。

2 當前土地流轉機制存在的突出問題

土地流轉機制是一個系統工程，從土地流轉整個鏈條來看，土地流轉至少包括動力機制、價格機制、保障機制和調控機制等4個重要方面，這其中任何一個環節運行好壞決定了土地流轉效率的高低。從各地開展的土地流轉試點的運行情況來看，當前的土地流轉機制存在一系列亟待解決的突出問題。

2.1 動力機制：有效供給不足與有效需求不足并存

目前，我國農地流轉還未形成穩定、平衡的供應機制，大部分土地流轉表現為諸如“政府與企業”“農戶與農戶”“農戶與大戶或者企業”之間這種農村內部關系社會分散的、小規模的和非正規的流轉。究其原因，一是當前的土地流轉很大程度上是由政府為主導推動的，土地流轉的公開化、市場化機制還不成熟，企業與政府關系的親疏成為土地流轉的流向與方式的重要因素；二是農民自覺流轉土地的意識淡薄，即使有流轉意愿的農戶，由于其外出并沒有穩定職業，大多流動就業于不同的行業和城鄉各個地區，這使得農民在非農行業和城鎮就業沒有形成穩定的收益預期，進而使得農戶在處理自家的土地資源時十分謹慎，流轉也僅限親朋熟人之間；三是現有農村社會保障體系尚不完善，部分農民寧愿低效率經營土地，甚至拋荒，也不會輕易轉出土地。這些因素從不同層面造成了土地流轉的有效供給受限。

與此相對應，在經濟相對發達地區，由于第二、三產業發達，農民有很大的擇業空間，增收途徑也多，相對于從事第一產業，農戶更愿意從事有較高報酬的第二、三產業，對土地流轉的意愿相對強烈。例如，在山東與湖北的實地調研中，最為明顯的對比就是經濟較為發達的山東在土地流轉中農民自主流轉意愿更為強烈，而湖北的土地流轉更多的表現為政府主導推動，農民“觀望”情緒濃厚。與較為強烈的土地流轉意愿形成反差，反映最為突出的就是土地流轉流出意愿與流入意愿的不匹配，招商成為有土地流轉意愿地區最為棘手的問題。目前各地還普遍缺少特色明顯、規模大、實力強、具有輻射帶動作用的農業大戶、龍頭企業等，農民的土地流轉缺乏有規模的流出渠道，有效需求的支撐力相對不足。

2.2 價格機制：市場體系不健全與多方利益博弈并存

土地流轉的實質是讓市場發揮土地資源優化配置的基礎作用。當前，農村土地流轉市場體系還不健全，價格機制作用沒有很好發揮，突出表現在中介服務組織缺乏。從土地流轉的試點地區來看，各地土地流轉的中介組織總體上數量較少、功能單一，而即便這樣功能簡單的中介服務功能也主要由地方政府尤其是鎮一級的基層政府組織承擔，其管理和運作效率自然也與市場化、專業化的中介組織不可比擬，其直接后果一是土地流轉的半徑受到限制，供求體現并不充分，價格機制更無法體現，二是土地流轉也只是簡單作價，并不能體現當前的合理市場價格，更不能準確評估土地的遠期價值。在本課題組進行實地調研的幾個地區中，絕大部分的土地價格商定具有隨意性，大部分地區沒有基準價格機制，最后的交易價格一般是合同年限內每年按照固定金額或者一定量糧食隨市場價格確定當年金額。即便是土地流轉較為成熟的成都，根據農村區域的不同發布了相應的土地流轉的基準或者參考價格，但是對土地遠期價值評估也是相對缺乏相應機制。

在市場體系不健全的同時，流轉土地的價格還受到一些非市場因素的影響。在農村土地流轉過程中，參與農村土地流轉的經濟主體，包括政府、農村村委會、集體經濟組織或農村合作經濟組織、農民或農戶、農業大戶或者農業企業等其他經濟主體，每一位經濟主體以追求自我利益最大化為動力進行博弈。由于農村流轉地價缺乏專業的動態評估，地價的隨意性大，很多時候定價權并不掌握在農戶手中。于是，有些基層政府部門在推進土地經營權流轉和保護農民利益之間，往往傾向于遷就投資企業的意愿，為流轉而流轉，低價流轉土地；加之一些地方在土地流轉中采取大力鼓勵和吸引工商資本進入農業的經營模式，流轉合同以較長的租賃期限承租大面積耕地，使得農民土地流轉收益長期“低位固化”問題凸顯，導致市場價格機制在土地資源的配置上作用無法體現，容易損害農民利益，引發社會矛盾。

2.3 保障機制：權益保障不足與社會保障缺乏并存

利益的保障離不開權利的保障，而在土地流轉過程中農戶的土地相關權益保障卻并不到位。首先是農村土地的權屬邊界比較模糊，使得土地流轉過程農民的流轉主體地位得不到保障，尤其是農戶的土地承包經營權容易被這種模糊的集體所有權所“代表”，進而剝奪了農民在土地流轉過程中的自主決策權與主體地位，也使得相應的經濟利益難以保障。其次是土地承包經營權的權利尚不完整，典型的如土地承包經營權的抵押問題。當前無論是法律上還是政策上對這項權利還有顧慮，主要基于考慮該項權利的需求方更多的是流入土地的企業，進而擔心因企業破產后土地被銀行拿走，因而土地承包經營權的抵押被擱置。而這恰恰體現當前土地流轉中的2個問題：一是針對農村土地流轉的相關融資擔保機構的缺少；二是對農民土地相關權益的剝奪。前者是市場體系不健全的反映，后者則是土地承包經營權不完整的體現。事實上，作為產權的完整權利，抵押權應該賦予農民，并且更應該考慮的是采取何種方式保障這種權利。

在土地流轉過程中，妥善解決土地流出后農民的就業和社會保障問題也同等重要。土地的特殊之處在于，土地不僅僅是生產要素，而且還承擔了農民的就業功能，承擔著教育、醫療、養老等本應由國家和社會對農民承擔的大部分保障功能。然而，當前我國農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系雖有極大改善但仍不健全、不完善，向城市轉移的勞動力并不為城市的社會保障制度所吸納，加上戶籍制度的限制以及城鄉“二元體制”尚未打破，農民市民化十分困難，這使得土地的資本效用弱化，反而強化了土地的保障功能，降低了土地的配置效率。同時，當前城鄉統籌的勞動力市場尚未成熟，農民的就業指導與培訓也十分薄弱，即便是土地流轉了，農村的勞動力也并不必然向城市轉移。由于文化水平、技能、年齡等因素的限制，勞動力的外向型轉移就業有限并且穩定性不強，內向型轉移雖然可以通過再雇傭形式成為農業工人，但是能實現再就業的也只是一部分，且雇傭具有季節性，因而農民的勞務收入是不穩定的，而那些未被雇傭且轉移就業能力較差的農民，可能就只獲得了土地流轉的租金收入，造成他們實際收入水平下降并成為農村無業者。

因此，在基本的土地權益尚未得到強化與保障的基礎上，后續就業、養老、醫療等保障問題又沒跟上的情況下，農民的土地流轉意愿必將大打折扣，農村的土地流轉必定是不充分、不積極和缺乏效率的。

2.4 調控機制：市場失靈與政府失靈并存

在市場經濟條件下，土地流轉主要應通過市場機制來實現。但由于市場機制本身的復雜性、不可控性和我國農村土地市場發育滯后，在土地流轉過程中市場存在失靈，無法合理地兼顧公平與效率的雙重目標。其一，土地承包經營的市場化流轉只能實現土地物權屬性向經濟屬性轉化，但并不能解決當前土地之于農民的保障屬性，這是單一市場無法實現的。其二，由于經營農業的比較效益較低，為獲取更大的經濟利益，土地流入者在土地流入后有改變農村土地用途的傾向，若監管不力，非農產業建設有可能在其經營地域內過度占用耕地，造成流轉土地事實上的非農化。其三，在市場經濟發展過程中，土地資源要素的流動呈現出向具有高效行業轉移集中的趨勢，規模流轉的土地也多用于發展優質經濟作物、反季節作物、水產養殖和旅游觀光等高附加值農業，很少用于糧食種植。客觀地說，發展高效農業有利于農民得到實惠和企業得到效益，但對于國家或區域糧食安全而言存在一定的隱患。以山東省棗莊市嶧城區榴園鎮大明官莊村為例，全村耕地203.33 hm2，新農村建設后結余復墾出25.64 hm2，大明官莊農民合作社拿出接近一半土地建設農業生態示范觀光園，打造新優果品種植區、高效蔬菜種植區和花卉苗木、中藥材種植區，將過去的純農業村變成高效農業、旅游觀光村，經濟效益提高了，但是糧食種植相對減少了。

與此同時，本應用“有形的手”來彌補“市場失靈”的政府，在具體的土地流轉實踐中存在著失靈，并未能發揮出應有的調控作用。其主要表現在：一方面，政府在土地流轉過程存在過度干預的問題。目前，各地的土地承包經營權流轉以不同速度在加快推進，很大程度上是地方政府、基層組織和基層干部積極參與和推動的結果。政府的不合理介入土地流轉以期推動規模經營，直接充當土地流轉主體，干擾了農民的土地流轉決策權，甚至違背了農民意愿進行土地流轉。

另一方面，政府的現代農業扶持主體定位存在一定偏差。政府在加大對農業的投入，加快現代農業發展，對土地流轉給予大量補貼和優惠政策時，由于缺乏對土地流入者進行規模經營農業能力的資格審查和項目風險評估，而主要以土地流轉年限的長短、土地流轉面積的大小、資金投入的多少作為給予補貼與否的評判標準，客觀上導致農業支持政策的直接受惠對象主要是工商企業，形成這些工商企業對補貼政策的依賴而進行土地流轉。在實際調研中筆者也發現，當前政府的普遍做法是將所有的項目資源都打成捆，開展土地流轉搞規模經營的就給與項目支持，不開展的則沒有，這將不僅導致基層政府土地流轉行為的變異，形成了為了獲得項目資源而進行流轉的局面，扭曲了進行土地流轉的主客觀條件，而且還導致兼業農戶與小農戶等弱勢群體無法從財政支持中獲得扶持。

3 完善土地流轉機制推進“四化同步”的對策建議

針對目前的農村土地流轉機制上存在的突出問題而導致的流轉困境，必須多層面入手，多管齊下，完善土地流轉機制，從而推動土地流轉順利、有序地開展，以充分發揮其在“四化同步”的作用。

3.1 完善農村土地產權關系，切實保障農民土地承包經營權

目前，農村土地制度已經在事實上形成了“三權分離”的局面，即土地歸社區“集體”所有（所有權）、農民按戶承包（承包權）、土地經營權可以自由流轉（經營權）。農村土地“三權分離”的現狀決定了農民擁有的土地承包權已經不再是一種債權，而是一種具有物權屬性的財產權力。

從當前農村實際情況來看，要切實保障農民的這種物權，首先要以確權為基礎。確權是成都城鄉統籌試驗區農地流轉中破解“三農”問題的重要舉措與有益經驗，確權的實現保證了產權制度的明晰，這是市場機制有效運行的基礎。確權有利于進一步明晰土地產權，強化土地承包權的物權性質，使農民的土地財產權在獨立性和明確性上有所保障，使農民真正享有土地的處分權，并充分享有行使轉讓、出租、入股和抵押等權利。

其次要以賦能為保障，強化承包經營權、淡化所有權，從某種角度來看，土地承包權還具有將土地所有權在社區“集體”與農戶之間進行分割的功能[3]。因此，要尊重農民在農地流轉中的主體地位，使土地處置權由農民自己自由支配，避免行政過度介入土地流轉市場，即土地流轉的方式和流轉條件都由農民根據自己的家庭狀況、非農收入狀況和對土地的依賴程度等情況自主決定。

3.2 堅持土地流轉多元化方針，切實保障土地流轉交易順暢

由于土地資源的不可移動性、土地供應量的有限性、土地需求者的有限性等因素制約，決定了土地流轉市場具有明顯的區域性和競爭非充分性特征。因此，為了促進與保障土地流轉市場實現更充分的競爭，加快土地流轉，體現土地更真實的價值，必須堅持土地流轉的多元化方針。第一，堅持流轉主體多元化。積極培育產業化龍頭企業、專業型農業種養大戶、家庭農場和農業公司等企業型的農業市場主體，積極發展農村各類專業新型合作經濟組織和農民經紀人隊伍，積極發揮農業科研推廣單位的技術推廣與引導其他經營主體參與流轉的作用，有效化解農村土地流轉有效需求不足的難題。以湖北省十堰市房縣化龍堰鎮為例，縣農業局、林業局、藥材辦積極參與到農村土地流轉中來，通過公司牽頭、項目扶持方式，將化龍堰鎮12個村作為連翹生產基地，其中基地由農機公司組織生產經營，農業局、藥材辦負責繁育，林業局從植樹造林項目中予以扶持，帶來的效益有3個：一是促進了農民增收，二是進行了技術示范與推廣，三是引導農機公司等經營主體參與，并帶動農民就地就業，拓寬就業渠道。這種由國家行政事業單位作為示范性流轉主體參與的土地流轉，為推動土地流轉提供了一種新的思路。

第二，堅持流轉方式多樣化。由于中國各地經濟發展水平差距較大，市場化水平也各不相同，因此不同的流轉方式應與各地的具體情況相適應。積極推廣轉包、轉讓、租賃等多種基本流轉方式，積極探索土地托管、委托流轉、集中連片流轉等創新方式，積極倡導產業大戶聯合經營，推動區域性規模發展，積極引導農民以土地等生產要素折價入股方式，建立專業合作組織，實行股份合作經營。

3.3 健全農村社會保障體系，切實保障農民基本發展權益

土地流轉并不是一個獨立而又單一的過程，從資源要素聯系來講，土地流轉與勞動力轉移是同一過程的2個方面，二者相互影響、相互制約。因此，建立健全的農村社會保障體系，是解決農民土地流轉的后顧之憂必然選擇，也是促進土地流轉的基本保障。第一，加快建立適合農村特點的就業、養老保險、合作醫療、社會救濟、最低生活保障等多形式、多層次的社會保障體系。加強政府在收入再分配中的作用，加大對農村社會保障的財政支持，推進農村社會保障體系改革，逐步建立和完善農村的各項社會保障制度，弱化土地的社會保障功能。第二，加快建立和完善促進農村勞動力轉移的長效機制。首先，切實加強農村勞動力的職業技能培訓以提高農村剩余勞動力轉移就業的能力，建立城鄉統籌的就業制度和勞動力市場，逐步加大農村剩余勞動力的外向型轉移；其次，推進農村非農經濟的發展，提高農村非農化水平，增加非農就業機會，同時通過農業產業化開發，形成新型農業剩余勞動力就業吸納機制，實現農村剩余勞動力的內向型轉移；此外，統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。

3.4 培育中介服務組織和機構，切實保障土地流轉高效有序

土地承包經營權市場化流轉是一項比較復雜的交易活動，必須培育相關的市場中介服務組織和機構，如土地資產評估機構、法律咨詢機構、信息傳導和預測機構、土地保險服務機構、土地融資信托等金融服務機構，建立一個組織健全、運作高效、服務周全的土地流轉中介體系與服務網絡，為土地流轉的供求雙方提供交易信息，實現土地流轉從“散戶—散戶”的分散性自發流轉向“散戶—中介服務組織—大戶”的有序化、市場化、組織化流轉的轉變，為土地的規模經營提供快速、高效的土地流轉與聚集機制[4]。政府一方面應大力支持各種社會力量參與創辦土地流轉中介服務機構，在鄉鎮一級設立土地流轉服務中心，另一方面應鼓勵農民在中介機構公開

進行土地流轉，由中介組織和機構來提供各類信息，引導、規范農民合同簽訂，明確相關法律責任，減少各類糾紛發生的可能，切實保障有序交易。

3.5 規范政府職能定位，切實保障土地流轉合理調控

在土地流轉過程中，政府應該合理職能定位，以切實保障土地流轉得以合理調控。第一是改善土地流轉的制度環境。政府要完善土地流轉交易過程中的各項配套制度，包括土地利用規劃制度，對農村土地流轉的比例和總量控制；地籍管理制度，對土地利用及權屬變動加以監督和管理；土地供應計劃制度，明確土地用途，確保土地利用結構合理，控制土地供給總量并調整增量土地的用途；此外，也需要改革戶籍制度以及完善農村社會保障制度。

第二是提供相應監督管理。十七屆三中全會《決定》提出了土地流轉過程中必須堅持的“三條紅線”：不能改變土地的集體所有權性質、不能改變農用土地的用途、不能損害農民的利益。因此，在土地流轉過程中，政府不能缺位，要保障農民的合法土地權益；不能越位，要維護農民在土地流轉中的主體地位；不能錯位，要明確自身職責，強化政府在土地用途管制中的作用，規范土地管理行為，應用相關的技術手段和法律法規來加強土地監管，有效控制土地向各種非農用地的轉變。

第三是提供財政支持等服務。從當前現代農業支持政策的實施效果來看，由于缺乏合理有效的項目評估論證，政策扶持主體定位出現偏差，因此，在提供財政支持等惠農政策服務時，應加強項目評估論證，對參與土地流轉的業主從資金實力、盈利能力和誠信狀態等方面進行審查，確保財政支持有的放矢，既扶持弱勢群體，也鼓勵企業家將資本帶入農村發展各項產業，帶領農民致富，推動農村經濟發展。

參考文獻：

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