人地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動、市場合作

車樂++鄧小兵

摘 要：

經過30年快速發(fā)展，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式日益暴露出城鄉(xiāng)對立、人地分離、發(fā)展要素資源分配行政化層級化等弊端，經濟、社會和生態(tài)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。借鑒廣州市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐經驗，提出以 “人地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動、市場合作”為核心理念的可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式：以城鄉(xiāng)居民綜合發(fā)展的要求為本，統(tǒng)籌制訂都市區(qū)外圍相對獨立發(fā)展、自我平衡的新城區(qū)和其鄰近村莊的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃；以解決“三農”問題為契入點和重點，立足鄉(xiāng)村開辟新的增長空間，緩解城市土地、環(huán)境容量不足的問題，優(yōu)化產業(yè)結構和區(qū)域空間布局；建立城鄉(xiāng)互動發(fā)展的通道和平臺，以市場化方式形成多元合作網絡，發(fā)揮市場對勞動力、資本、土地、信息、技術等發(fā)展要素資源分配的決定性作用，實現人、地、經濟和社會全面協調可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：

人地統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)互動；市場合作；新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

中圖分類號： F274 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2016）02-0075-09

一、研究背景

中國城鎮(zhèn)化和美國新技術革命是21 世紀帶動世界經濟發(fā)展的“兩大引擎”。①我國城鎮(zhèn)化保持近30年高速發(fā)展， 2014年城鎮(zhèn)化率達到54.77%，經濟總量63萬億人民幣，躍居全球第二位，人均GDP達到7485美元。在跨越“中等收入陷阱”的關鍵時期，沿用30年的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式暴露出諸多弊端，以廉價土地和勞動力等生產要素粗放投入、以量取勝的生產方式和蔓延無序的城市開發(fā)，隨著土地和各類原材料日益短缺、價格高昂，人口紅利達到臨界點而不可持續(xù)，由此造成的空氣、水、土壤環(huán)境污染等生態(tài)問題以及相伴而生的食品安全問題令人擔憂。突出地表現在以下方面：第一，人地分離。土地城鎮(zhèn)化水平和增長速度遠高于人的城鎮(zhèn)化水平和速度。城鎮(zhèn)化與人的發(fā)展需求相背離，城市空間擁擠、質量低下，能源資源緊缺，垃圾圍城，市民遠離自然生態(tài)和傳統(tǒng)的鄰里生活，身體和心理健康水平下降，人際關系淡漠。第二，城鄉(xiāng)對立。在過去的20年，依托城鄉(xiāng)二元隔絕的制度安排將農村土地、農產品原材料和勞動力等生產要素掠奪式集中到城市，而又排除農村和農民分享發(fā)展成果，造成城鄉(xiāng)社會矛盾積累和激化，“三農”發(fā)展緩慢。近年來局面扭轉，各級政府多次加大對農村的財稅與政策補貼。無論以往城市掠奪農村的傳統(tǒng)發(fā)展方式還是時下城市反哺農村的回饋發(fā)展方式，任何供給——索取的單向思維都不符合科學發(fā)展觀的要求。第三，發(fā)展要素資源分配行政化層級化。[1]15我國城市有直轄市、副省級城市、地級市、縣級市等不同行政級別，城市內部一般分市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）幾個行政等級，各級政府財政資金撥付等行政資源是推動城鎮(zhèn)化的主要力量，而發(fā)展要素資源按照行政級別的高低從高到低逐級以行政劃撥的方式分配。

現代民主國家的社會基礎是公民。公民是無所謂鄉(xiāng)下農民或者城市市民的，公民在制度面前是平等的，它們具有平等的發(fā)展機會和選擇權利。中國的城鄉(xiāng)身份差別是糧食短缺時代的產物，為保證從事非農職業(yè)的城市居民的糧食安全以及工業(yè)生產對農產品原材料的需求，必須把足夠數量的人員束縛在土地上從事農業(yè)生產以提供足夠的口糧和工業(yè)原材料，并且在工農產品價格上形成剪刀差，以農補工以確保工業(yè)經濟發(fā)展。1990年代后期，我國糧食已經告別短缺時代，與城市居民身份相伴的糧油關系隨之不復存在的同時，大批農村剩余勞動力或者“離土不離鄉(xiāng)”或者奔赴大中城市轉入第二、三產業(yè)工作。農民和城市居民只是出于國家整體發(fā)展需要從事不同分工的公民，共同為國家發(fā)展做出了巨大貢獻。由于國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，國民經濟長期發(fā)展的積累重點放在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化上，造成城鄉(xiāng)差別加劇擴大。從某種意義講，這個過程也是一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程，只不過是嚴重傾向于城市發(fā)展的不均衡統(tǒng)籌。時至今日，傳統(tǒng)的粗放擴張依靠要素投入的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經走到末路，依靠低地價和人口紅利的工業(yè)化模式也無法再推行下去了。至此，工農身份上的差別已經喪失了最初存在的特殊意義，而轉化為一種基于教育、醫(yī)療等福利區(qū)分的政治概念。

2012年，廣州等東部沿海發(fā)達城市人均GDP超過17000美元，城鎮(zhèn)化率已經突破80%，第三產業(yè)在三次產業(yè)結構的占比達到60%以上，農業(yè)在三次產業(yè)結構中的比重小于5%，已經率先進入后工業(yè)時代。與工業(yè)化發(fā)展階段工業(yè)大生產帶動人口由農業(yè)向工業(yè)轉移，由分散在農村向城鎮(zhèn)集中，并帶動居住、商業(yè)、游憩、交通等需求，從而集聚形成現代城鎮(zhèn)的發(fā)展模式不同，進入后工業(yè)時代，工業(yè)化已不是城鎮(zhèn)化的核心動力，城鎮(zhèn)化不應是單一地擴大城市和工業(yè)，消滅農村和農民。農村和農業(yè)現代化、以及服務消費經濟應該成為城鎮(zhèn)化的重要動力。隨著農產品和工業(yè)產品價格剪刀差的破除、農村人居環(huán)境的改善和農業(yè)產業(yè)現代化的確立，農民可以也樂意以農業(yè)產業(yè)工人或者商業(yè)服務者的身份在農村生活就業(yè)，實現生產和生活方式的改變，進而完成城市化。農民不再必須涌入城市以求生存發(fā)展，甚至部分城市居民可能會到農村就業(yè)居住，城市擁擠得到緩解，鄉(xiāng)村得到復興，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實現互動發(fā)展。后工業(yè)時代，以互聯網和知識經濟為特征的新的產業(yè)革命在生產方式上發(fā)生了根本性的改變，為人類社會生產和生活組織、為產業(yè)、人口和全要素資源在城鄉(xiāng)空間的重新布局和組織創(chuàng)造了條件。我們借此機遇可能探索出一條新的更可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式。

二、理論啟示

（一）內發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略

內發(fā)型發(fā)展是相對于外發(fā)型而提出的。內發(fā)型指適應地區(qū)自然生態(tài)體系，按照社會結構、思想結構的傳統(tǒng)，依靠地區(qū)居民的創(chuàng)造性，創(chuàng)造和發(fā)展新行業(yè)的發(fā)展類型。內發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略的主要方向是中小市鎮(zhèn)與其腹地鄉(xiāng)村的綜合發(fā)展，一是注重農業(yè)生產和農業(yè)商品化；二是注重中小城鎮(zhèn)在大城市和鄉(xiāng)村之間的橋梁作用；三是注重政策措施在鄉(xiāng)村發(fā)展中的作用。約翰遜（E.A.J.Johnson）“自下而上”的發(fā)展戰(zhàn)略強調正確的發(fā)展政策應該是建立一個城鎮(zhèn)的網絡，通過這一網絡把鄉(xiāng)村也納入其中，小城鎮(zhèn)必須在大城市與鄉(xiāng)村之間架設橋梁。國際發(fā)展署美國部后來在此基礎上發(fā)展提出了“整合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”。弗里德曼和韋弗（Friedmann，J.and Weaver，C.）提出的“選擇性閉環(huán)和鄉(xiāng)村都市發(fā)展戰(zhàn)略”不倡導把地方和區(qū)域緊密地納入世界甚至國家經濟軌道，而是認為發(fā)展應通過選擇封閉環(huán)來實現。實際上就是把權力下放給地方和區(qū)域，由他們根據自身需要規(guī)劃其發(fā)展以防止“回波”或“極化”。同時指出，功能的規(guī)劃是建立在空間相互作用引力模型之上的純技術操作，而地域規(guī)劃是注重歷史背景的、特定區(qū)域內人力和自然資源的總規(guī)劃，地域規(guī)劃是內源所在，其基本單位是“鄉(xiāng)村都市區(qū)”。費孝通倡導的“離土不離鄉(xiāng)”與柳田國男“社會變動論”推動的“一村一品”都屬于內發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略，在一定時期的實踐中收到較好的成效。內發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略的形式不拘一格，但在特征上仍有共同之處，鶴見和子概括為：要尊重人作為社會發(fā)展的主體地位；發(fā)展要靠地區(qū)居民自己的創(chuàng)造來想辦法進行；把地區(qū)的文化和傳統(tǒng)作為新發(fā)展的基礎；尊重自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)；居民互相合作，重建新型、開放的共同體，然后轉向社會各個內部結構的改革。[2]從這些特征來看，內發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略符合科學發(fā)展觀的內涵要求。但從整體上如何同大區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略結合，以及如何對待“外發(fā)力”，并與本地區(qū)的發(fā)展結合，有待我們進一步探討。

（二）信息革命與知識經濟引發(fā)的空間模糊化

互聯網和計算機技術支撐的大數據信息推動人類社會步入后工業(yè)社會的知識經濟時代。在知識經濟時代，創(chuàng)新的人而非資本、技術、勞動成為城市的核心競爭力[3]，發(fā)生了系列的社會轉型：生產方式、經濟結構的變化；工作、生活方式的變化；人際交流、傳播媒介的變化；人們生活目標的變化；人與人之間關系的變化，等等。信息和知識不僅是經濟發(fā)展的中心要素，更是社會和空間發(fā)展的重要元素。空間影響因子的結構性調整與變革必然會引發(fā)空間發(fā)展、組織與結構的系列變革。[4]48以知識與信息的生產、分配和使用為突出特征的知識經濟也必將對城鄉(xiāng)空間發(fā)展產生十分深遠的影響。無論是城鄉(xiāng)生產要素及其資源優(yōu)化配置方式，還是城鄉(xiāng)功能組織和空間布局，都將發(fā)生深刻變化。城鄉(xiāng)空間發(fā)展在一定程度上表現出復雜的模糊的“無邊界”的特征，同時呈現出新的集聚與分散相結合的彈性網絡結構特征。[5]

三、實踐啟示

與大多數城市一樣，廣州長期以來“輕農村重城市”的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式使鄉(xiāng)村游離于城市發(fā)展體系之外，城鄉(xiāng)差距不斷擴大。當前廣州城鄉(xiāng)之間存在人口分布、經濟發(fā)展、空間功能三大不均衡。與此同時，經過數十年高速發(fā)展后，廣州已經開始面臨土地資源、交通擁堵、環(huán)境污染等方面的

壓力。在此形勢下，發(fā)展農村地區(qū)，推動解決三農問題，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成為廣州建設國家中心城市的重要內容。[6]152近年來廣州也就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與合作發(fā)展開展了系列探索。

（一）政府支持，企業(yè)與村集體合作建設

蓮塘村是廣州市首批美麗鄉(xiāng)村建設試點，鄰近廣州中新知識城。如圖1所示，村域總面積6.8平方公里，其中村鎮(zhèn)建設用地為26.78公頃，耕地1400畝，總人口為405戶，2100多人，有5個自然村及10個經濟社。蓮塘村按照政府主導、引入社會資金建設的模式，由某發(fā)展商與村集體合作成立公司，合作公司作為實施主體，參照“三舊”改造相關政策，從舊村整體改造入手，首期投資2.3億元對全村土地進行綜合整治和開發(fā)利用，區(qū)鎮(zhèn)財政對建設公共服務設施和市政基礎設施給予1.5億元補貼。合作公司統(tǒng)籌蓮塘村的需求以及毗鄰中新知識城的優(yōu)勢條件，集中建設新村、發(fā)展新型經濟，促進農村就業(yè)和農民增收，尋求服務中新知識城的配套發(fā)展。①

1.整體規(guī)劃，統(tǒng)籌定位，分步實施

在中新知識城總體規(guī)劃指導下，“全村域、一體化”統(tǒng)籌發(fā)展。合作公司組織編制了《蓮塘美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃（整合）》，如圖2所示，經過村民代表大會90%表決通過，并報區(qū)政府審批通過。在規(guī)劃中保持蓮塘古村獨特的嶺南村落肌理，深入挖掘歷史文化和生態(tài)旅游資源，打造具有濃郁嶺南地域特色的鄉(xiāng)村文化名片。重點保護時四陳公祠等歷史文化建筑，建設蓮塘文化長廊、民俗博物館群、蓮塘書院以及藝術家街區(qū)等項目。在定位方面考慮為中新知識城企業(yè)及精英量身定制，發(fā)展以“綠色、生態(tài)、人文、休閑”為主題的高端商務配套。高規(guī)格、成體系地構建會議酒店、精品酒店、企業(yè)會所、SPA 等高端商務配套項目。同時，依托白玉蘭等生態(tài)農業(yè)基地，通過引入定制農業(yè)、體驗農業(yè)、景觀農業(yè)及生態(tài)農業(yè)，構建可持續(xù)發(fā)展的都市生態(tài)農業(yè)體系。

2.政府主導，多元主體，合作共贏

蓮塘村美麗鄉(xiāng)村建設秉承保障村民利益、企業(yè)利益和公共利益的基本原則，實現三方共贏。合作公司先后共投入12億元進行舊村拆遷和村民安置，通過美麗鄉(xiāng)村建設吸引更多企業(yè)進入，帶動社會投資約40億元。創(chuàng)造當地就業(yè)崗位200個，村民人均年總收入從約11000元翻一番，達到22000元以上。.

（二）地產商主導，扶貧開發(fā)與合作發(fā)展

廣州北部山區(qū)農村仍然存在一定貧困人口，影響著全面實現小康社會的進程，同時成為一些社會隱患的源頭。總結以往扶貧工作的經驗和不足，2011年起廣州市在農村扶貧開發(fā)中創(chuàng)造性地實施了“一區(qū)帶一鎮(zhèn)、名企幫一鎮(zhèn)、百企助百村”的模式。從化市獅象村是由星河灣地產集團投資對口幫扶的貧困村參考星河灣地產集團.從化市獅象村扶貧工作總結.2012. ，主要經驗有：

1.建設用地集約化，提高土地利用效率

獅象村全村共有599戶，2195人，行政區(qū)域面積44052.5畝，村民建設用地914.48畝。由于居住點分散及農村勞動力的大量外流，致使農民的自留用地及房屋空置，形成巨大的土地資源浪費。經過統(tǒng)一規(guī)劃，將15個社隊的15個農民居住點集中到3個片區(qū)居住，戶均約120平方米，總建筑面積約7萬平方米。[JP+1]每個片區(qū)建設文化室和文化廣場，新屋邨周邊建設道.路、照明、供水、綠化等。新屋邨建設用地約

450畝，節(jié)約出464.48畝土地用于耕種和產業(yè)發(fā)展，大大提高了土地利用率。

2.培育多元產業(yè)，延伸產業(yè)鏈條

根據獅象村的自然條件、地域特點和市場需求，優(yōu)化組合各種生產要素，發(fā)展本地畜禽養(yǎng)殖、菜圃種植等專業(yè)化生產及旅游業(yè)。提高農業(yè)生產勞動率和農產品轉化加工率，對農業(yè)和農村經濟實行區(qū)域化布局，有效拉長農業(yè)產業(yè)鏈條，增加農業(yè)附加值，使農業(yè)的整體效益得到顯著提高。同時，通過與星河灣酒店等大中型酒店、軍隊、企業(yè)及學校飯?zhí)谩⑹乘两㈤L期合作關系，為它們定點供應綠色食物，充分利用互聯網拓展農產品的銷售渠道。本村市政環(huán)境維護及農業(yè)產業(yè)化和星河灣集團酒店物業(yè)等成為獅象村勞動力就地和外出就業(yè)的主要渠道。

3.多元主體的企業(yè)化經營模式

星河灣集團投資2000萬～3000萬元建立發(fā)展基金，和獅象村村委共同成立了“星河灣獅象農業(yè)發(fā)展公司”。建立了企業(yè)化的經營制度，讓村民參與到經營中。村干部從管理者轉變?yōu)榻洜I者，為村里的老百姓服務，安排生產，將村里的農產品集中對外銷售，提高銷售效益，做好產與出的協調，促進良性運作。收益方面，70%分配給獅象村農民，30%留作發(fā)展基金。

四、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式

當前經濟社會背景下，在前文所述理論和實踐啟示下，筆者認為，新型城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展模式應該樹立以下目標：第一，統(tǒng)籌區(qū)域、兼顧城鄉(xiāng)，實現多主體多層面共贏；第二，以人為本，實現城鄉(xiāng)居民充分就近就業(yè)，共同富裕，精神富足；第三，經濟發(fā)展的同時促進人居生態(tài)環(huán)境改善，減少對自然生態(tài)環(huán)境的破壞。適應進入后工業(yè)化時代經濟、社會發(fā)展的新特點新趨勢，新型城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展模式要實現上述目標應該以解決農村、農業(yè)和農民問題為出發(fā)點和重點，在發(fā)展理念、行動規(guī)劃和政策策略上實現創(chuàng)新。

（一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念

城鎮(zhèn)化的本質內涵是作為個體的人以及作為群體的人類社會的生產、生活方式由農業(yè)文明類型向工業(yè)文明類型的轉變，這種轉變表現為人在地理位置上的遷移和地理景觀的變化，并引發(fā)社會、經濟和空間結構的重構。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念要有針對性地解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式存在的人地分離、城鄉(xiāng)對立、行政化層級化的主要弊端，做到人地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動、市場合作。

1.人地統(tǒng)籌

所謂人地統(tǒng)籌，是指土地利用和空間開發(fā)要做到以人為本，與人的實際需求相一致：一方面，土地利用和空間開發(fā)要有利于保護和創(chuàng)造良好的人居和工作環(huán)境，有利于滿足人精神和物質需求，有利于避免社會矛盾沖突創(chuàng)建和諧社會；另一方面，各類發(fā)展資源要素空間配置，尤其是產業(yè)和就業(yè)崗位空間布局要與勞動力人口分布統(tǒng)籌，不僅要空間鄰近，而且要類型契合。

2.城鄉(xiāng)互動

依靠城鄉(xiāng)二元隔絕低價征收農村土地、吸引農村廉價勞動力進城務工形成的土地紅利和人口紅利是工業(yè)化階段城市發(fā)展的基本路徑，也是造成城市無序蔓延、城鄉(xiāng)社會矛盾激化的的主要原因，這種“以農補工、以鄉(xiāng)補城”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經不可持續(xù)。同樣，實踐證明，由于資金匱乏、機制僵化等原因我們目前正在全力推行的以公共服務設施均等化為主要方式的“以工補農、以城補鄉(xiāng)”的路徑也步履維艱、收效甚微。這兩種模式下的城鄉(xiāng)關系暴露出的共同問題在于其簡單單向度的特征，是一種零合的博奕關系。本文所謂城鄉(xiāng)互動，包括兩層涵義：一方面，是要把城市和其周圍的鄉(xiāng)村當作一個完整的區(qū)域概念來研究規(guī)劃和調配各類發(fā)展要素資源，去除制度藩籬；另一方面，作為同一區(qū)域內發(fā)展基礎和類型不同的單元，城市和鄉(xiāng)村以及小城鎮(zhèn)之間要建立起分工協作、合作交流的網絡機制。

3.市場合作

當前行政化層級化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式不適應市場經濟規(guī)律和新時期經濟社會發(fā)展的新趨勢。體制弊端導致在城鎮(zhèn)化的征程中政府孤軍奮戰(zhàn)、舉步維艱；農村集體和個人發(fā)展的主動性不足；大量的民間社會資本由于缺少通道只能駐足觀望。土地規(guī)模指標、財政資金等發(fā)展要素資源以行政計劃的方式層級下達大大降低了發(fā)展的效益和效率。新型城鎮(zhèn)化改革的關鍵是要發(fā)揮市場對各類要素資源配置的決定性作用，政府、企業(yè)、村集體（村民）、社會團體等多元主體按照市場規(guī)則分工合作、各盡所長，合理分配共享發(fā)展要素資源，形成發(fā)展的合力和網絡平臺。資源使用和創(chuàng)新發(fā)展由傳統(tǒng)模式下的層級傳動式擴散向網絡傳染式擴散轉變。

（二）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃

發(fā)展理念的實現有賴于推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，采取融入全球城市體系的開放的區(qū)域規(guī)劃和尋求培育核心競爭力的內發(fā)的地域規(guī)劃相結合的策略。類似廣州這樣的超大和特大城市應改變傳統(tǒng)的單中心城市結構為都市區(qū)和外圍區(qū)域兩個層級，在外圍區(qū)域培育與都市區(qū)相對獨立發(fā)展、自我平衡的新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）。都市區(qū)在疏解絕對人口數量的同時，調整人口結構、產業(yè)和用地結構，提升空間和生態(tài)環(huán)境質量，其功能應與全球化和區(qū)域主動對接。新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）和其鄰近村莊融合發(fā)展，接納都市區(qū)疏解人口和適合的產業(yè)與就業(yè)崗位，在本地域依托自身條件和優(yōu)勢以內發(fā)戰(zhàn)略發(fā)展（如圖3所示）。注重新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）在大城市和鄉(xiāng)村之間的橋梁作用，各類要素資源在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間統(tǒng)籌優(yōu)化，城鄉(xiāng)互動互惠，全面協調可持續(xù)發(fā)展。考慮到外圍農村和城市都市區(qū)空間距離大、聯系強度弱，本文主要探討都市區(qū)外圍相對獨立發(fā)展、自我平衡的新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）和其鄰近村莊的人地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動和市場合作的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃。

規(guī)劃空間范圍應根據城市發(fā)展戰(zhàn)略確定的空間格局確定，包括一個作為核心的新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）和若干鄰近的村莊。規(guī)劃可以劃分為兩個層次，即總體層面的結構規(guī)劃和實施層面的片區(qū)規(guī)劃，片區(qū)規(guī)劃可分為鄉(xiāng)村片區(qū)和城市片區(qū)。

結構規(guī)劃的重點內容應該包括：第一，按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，根據不同片區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經濟、資源環(huán)境相協調的空間開發(fā)格局。第二，統(tǒng)籌平衡各片區(qū)產業(yè)發(fā)展與就業(yè)崗位布局、人口分布與土地開發(fā)容量及教育、醫(yī)療等公共服務設施布局。第三，統(tǒng)籌安排全域道路交通、信息網絡等市政基礎設施系統(tǒng)空間布局。第四，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的項目庫或項目包，統(tǒng)籌平衡全域建設用地、耕地和碳匯指標，在城鄉(xiāng)項目之間形成內在聯系機制。

片區(qū)規(guī)劃應當在結構規(guī)劃的指導下編制和實施，與結構規(guī)劃是局部與整體的關系。城市片區(qū)規(guī)劃與鄉(xiāng)村片區(qū)規(guī)劃應當遵循城市和鄉(xiāng)村各自發(fā)展規(guī)律，形成互補關系。城市片區(qū)的規(guī)劃可以參照城市控制性詳細規(guī)劃編制辦法來編制，并根據結構規(guī)劃的要求對開發(fā)控制體系予以創(chuàng)新優(yōu)化。鄉(xiāng)村片區(qū)規(guī)劃可以與村莊規(guī)劃相結合，要充分尊重農村的發(fā)展規(guī)律和農民自主發(fā)展意愿。傳統(tǒng)的農村地區(qū)土地利用主要包括農村居民點建設用地（包括宅基地、道路、部分服務設施）、耕地、菜地苗圃、魚塘水系、山林地、空閑廢棄地等，有時還有村辦企業(yè)等經濟發(fā)展用地。鄉(xiāng)村片區(qū)規(guī)劃應以農村土地利用綜合整治為基礎，在結構規(guī)劃的指導下對空間和功能兩方面都予以整合。在空間方面，整合零星用地，將鄉(xiāng)村規(guī)劃片區(qū)劃分為建設用地、生態(tài)環(huán)境用地、農業(yè)用地三大類；在功能方面，劃分為居住用地（包括住宅、各種集中布置的公共服務設施和基礎設施）、耕地、農業(yè)經濟用地（經濟林地、菜地苗圃、魚塘等）、道路等線形基礎設施用地、其他產業(yè)發(fā)展用地（商業(yè)化運營的工業(yè)、服務業(yè)等）、生態(tài)山林等禁止開發(fā)用地等。居住用地、道路等基礎設施用地、其他產業(yè)發(fā)展用地歸入建設用地；耕地和農業(yè)經濟用地歸入農業(yè)用地；生態(tài)山林等禁止開發(fā)用地歸入生態(tài)環(huán)境用地。農村建設用地規(guī)模和指標與城市建設用地規(guī)模和指標增減掛鉤，統(tǒng)一按現行國土管理政策管理，并可以上市交易。農業(yè)用地和生態(tài)環(huán)境用地均可按一定標準折算為碳匯指標，在專門制訂的規(guī)則指導下與城鄉(xiāng)建設項目開發(fā)容量掛鉤，碳匯指標可以上市交易。各鄉(xiāng)村片區(qū)應按結構規(guī)劃要求保證足夠規(guī)模質量的耕地，結余耕地可自用或上市交易，用于補償城鄉(xiāng)建設項目農專用。

上述兩個層面的規(guī)劃以“人地統(tǒng)籌”為指導方針參考廣州市人民政府.廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點方案，2012.，在城鄉(xiāng)范圍內統(tǒng)籌考慮功能、人口和產業(yè)布局、土地、資金、生態(tài)指標平衡，同時建立項目庫和項目包為城鄉(xiāng)互動合作提供可操作的具體實質內容。城鄉(xiāng)互動合作應包括城鄉(xiāng)土地開發(fā)和人居建設、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展和就業(yè)、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護、城鄉(xiāng)生活服務、城鄉(xiāng)能源開發(fā)合作等多方面。針對目前城鄉(xiāng)差距擴大、社會矛盾突出和城市發(fā)展空間不足的局面，城鄉(xiāng)互動合作應以農村為切入點，以解決三農問題為重點，優(yōu)先推動三農發(fā)展，并以農村全域土地整治利用為抓手（包括耕地流轉規(guī)模化經營和專業(yè)化生產、宅基地和其他產業(yè)經濟用地等建設用地整備利用、生態(tài)環(huán)境整治，完善公共服務設施和基礎設施等），通過對農村的存量調整優(yōu)化創(chuàng)造土地、產業(yè)、就業(yè)、生態(tài)等增量發(fā)展空間，進而疏解城市的人口、產業(yè)、就業(yè)，合理控制城市無序擴張，為城鄉(xiāng)的存量空間調整優(yōu)化創(chuàng)造條件。同時，吸引城市資本、技術、人才等各種發(fā)展要素進入農村，促進三農發(fā)展。這樣，就形成了城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展互動循環(huán)的良好態(tài)勢。

按照人地統(tǒng)籌的規(guī)劃，實現城鄉(xiāng)互動發(fā)展，需要政府、企業(yè)、村集體（村民）、城市居民、社會組織以市場化的方式合作推進。針對當前各級政府財政資金有限、村集體力量薄弱，而大量社會資本缺少投資渠道的狀況，應當通過政府引導鼓勵各類大中型企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）擔當統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主力軍，以分散的社會資本為補充，政府給予建設和運營單位一定的財政補貼，并在土地、稅收、融資等方面給予政策扶持。農村的建設發(fā)展應該充分尊重村集體和村民的意愿，充分發(fā)揮他們的主動性和積極性。在農村地區(qū)，由企業(yè)和村集體合作成立獨立法人的合作公司作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設發(fā)展的主體，可以兼顧二者的優(yōu)勢，又可以保證社會穩(wěn)定、溝通順暢，是比較好的一種選擇。

政府依據結構規(guī)劃，設置一定條件，將某個或若干村莊的綜合整治開發(fā)權或單獨或與相應的城市片區(qū)（或項目）開發(fā)權捆綁，通過市場公開出讓等形式授予中標企業(yè)。企業(yè)出資，村集體（村民）以土地使用權做資入股，成立合作公司，按照股份制公司模式運營管理，對村莊（或村莊和城市片區(qū)項目）進行統(tǒng)一規(guī)劃和整治開發(fā)。城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模指標、農專用補充耕地指標、碳匯指標統(tǒng)一增減平衡，結余指標可以上市交易。城市生活垃圾可以通過市場交易的方式分散運到農村處理并合理利用，緩解垃圾圍城的困境并實現循環(huán)經濟，獲得經濟收益。農村豐富的風能、太陽能、地熱和生物能等清潔能源在自用之外的余量可以供給城市使用，為改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境作出貢獻的同時取得經濟回報。城市企業(yè)和個人可以通過“社區(qū)支援農業(yè)”模式訂單或網絡采購定向獲得農村生產的糧食、蔬菜、食用油、花卉苗木等放心食品和服務。社會合作主要體現在人口和信息等在城鄉(xiāng)范圍內的雙向交流，城鄉(xiāng)居民社會交往、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和服務網絡，以及城鄉(xiāng)一體化的社會保障系統(tǒng)。

如圖4所示，通過人（市區(qū)居民和鄉(xiāng)村居民居住、工作、交往與服務）、財（政府財政、企業(yè)投資和社會分散資本）、地（建設用地規(guī)模指標、耕地補充、生態(tài)用地和碳匯指標）、物（糧食等生活必需品、商品、能源與資源）的全面合作，達成了政府、企業(yè)、村集體（村民）、城市居民多贏的格局。政府節(jié)省財政投入，實現政治和社會效益；城鄉(xiāng)空間融合經濟社會連通；推進“三農”問題解決，緩解社會矛盾。企業(yè)通過農村土地整理獲得部分開發(fā)土地和農業(yè)產業(yè)化及商業(yè)經營土地從而獲得經濟受益；以田園生活為賣點將城市開發(fā)樓盤與農村聯動開發(fā)吸引城市業(yè)主購買或租用其物業(yè)；按照相關土地政策規(guī)定，通過節(jié)余的建設用地和耕地指標、碳匯指標獲得城市土地開發(fā)權或者將其交易獲得經濟收益。村莊整體人居環(huán)境改善，農村產業(yè)結構優(yōu)化，促進農民留鄉(xiāng)居住就業(yè)，并吸引城市居民在農村居住創(chuàng)業(yè)就業(yè)。通過土地使用權流轉和土地多元化經營，村集體和村民的土地收益權得到切實保障，去除了土地對人身的經濟束縛和戶籍制度對人的政治桎梏，使得有意愿進城的農民可以踏過城市門檻。城市居民獲得鄉(xiāng)村提供的更放心、更安全的食物和其他服務，享受人口疏解后的更好的城市人居環(huán)境，擁有在城鄉(xiāng)范圍內更多的就業(yè)選擇和發(fā)展機遇，更重要的是城市的孩子又重新獲得親近自然的機會。

（三）政策策略

要推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式得以落實，必須在政策策略上給予必要的支持，在體制機制上有所創(chuàng)新。

1.鼓勵民營企業(yè)和社會資本、技術、信息等發(fā)展要素進入農村地區(qū)

大中型民營企業(yè)與村集體合作成立公司承擔農村綜合開發(fā)運營，是城鄉(xiāng)互動和市場化合作啟動的關鍵。政府應拓寬民資準入領域，鼓勵和引導民間投資進入法律法規(guī)未明確禁止準入的所有行業(yè)和領域，即“非禁即入”，重點支持民資進入可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程、其他公共服務領域。應進一步完善配套政策，落實投資平等待遇，發(fā)揮財政性資金對民間投資的引導作用，實行鼓勵民間投資的土地管理政策、投融資管理政策、新能源使用管理政策，放寬民間投資登記注冊條件，積極推進企業(yè)投資管理體制改革，減輕涉企稅費負擔，為民間投資創(chuàng)造良好環(huán)境。參考廣州市人民政府.關于進一步鼓勵和引導民間投資加快發(fā)展的意見.2013.

2.推動土地流轉，統(tǒng)籌規(guī)劃利用城鄉(xiāng)土地

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下城鄉(xiāng)二元土地管理制度已經不適應發(fā)展的需要。土地政策應該因循而變。首先，要推動農村土地流轉，提高節(jié)約集約用地水平和土地資源對經濟社會發(fā)展的保障能力。一方面，土地流轉是推動農業(yè)規(guī)模化經營和專業(yè)化生產，實現農業(yè)現代化，提高土地利用效率和經濟效益的主要途徑和必由之路。另一方面，只有土地流轉起來才能落實農村土地綜合整治，提高節(jié)約集約用地水平，有序拓展建設用地、耕地和生態(tài)用地空間，進而才能保證按規(guī)劃合理安排功能布局。其次，要引導土地資源在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范圍內合理配置。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“三規(guī)合一”為指導，按照資源、資產、資本三位一體的要求，擴大土地資源市場配置范圍，促進城鄉(xiāng)土地要素合理流動。以農村土地綜合整治為抓手，一方面優(yōu)化農村土地利用效率效益和空間結構，另一方面通過農村的增量為城鄉(xiāng)的存量調整優(yōu)化創(chuàng)造空間。建立城鄉(xiāng)一體的土地規(guī)劃、土地供應、土地監(jiān)管、土地審批新機制，完善農村集體建設用地和農民宅基地有償使用及退出機制，推進農村土地復墾結余指標入市交易，探索城鄉(xiāng)碳匯指標交易機制。

3.打破城鄉(xiāng)二元的社會隔籬，創(chuàng)造新型人地關系

家庭聯產承包責任制在糧食短缺時代起到了積極作用，比較改革開放前的公社集體經營制在農民的土地使用權和收益之間建立了聯系，使激勵得到增強，農業(yè)生產得到發(fā)展。但是，農民和土地的關系仍然是人被土地所束縛。新土地政策應該明確農民對承包土地（在承包期限內）和宅基地的完全使用權、處分權和收益權，無論其自己使用、出租給別人使用，還是抵押或出售給其他個人或企業(yè)。這樣，農民就可以自主決定是留在農村還是進入城市，是從事農業(yè)活動還是從事工業(yè)或者商業(yè)服務等第三產業(yè)。破除城鄉(xiāng)二元對立，推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化是當前實現統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的當務之急。只有作為發(fā)展主體的人能夠在城鄉(xiāng)之間自由流動，并且其享受的教育、醫(yī)療等基本公共服務和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的機會不會因為工作生活地點不同而受到影響，才有可能真正實現統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。這正在成為國家層面和全社會的共識。以戶籍管理體制改革和基本公共服務均等化為核心的社會政策的重大意義，不僅僅局限在解決目前城市農民工的城市福利。更重要的意義在于，在推進農村物質空間建設和基本公共服務均等化的同時，消除社會身份的歧視，不但使原有村民愿意留在農村居住就業(yè)，更可以吸引城市居民尤其是各類人才到農村來創(chuàng)業(yè)、居住、就業(yè)。這樣，改變了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下農村人口單向向城市涌入，在城鄉(xiāng)之間季節(jié)性搖擺，造成城市擁擠和鄉(xiāng)村空心化的“雙輸”局面，形成人口根據就業(yè)、創(chuàng)業(yè)發(fā)展需要和居住選擇喜好等，在城鄉(xiāng)范圍內統(tǒng)籌優(yōu)化布局的新型城鎮(zhèn)化模式。一方面疏解了城市人口，另一方面固化培育了農村發(fā)展主體，真正體現“以人為本”的發(fā)展理念。在本文研究的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域，即超大和特大城市都市區(qū)外圍相對獨立發(fā)展、自我平衡的新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）和其鄰近村莊率先推行以戶籍管理制度改革和基本公共服務均等化為核心的社會政策，是可行和穩(wěn)妥的。

五、結 語

經歷30年快速城鎮(zhèn)化，我國經濟社會發(fā)展成績顯著。與此同時，我們不得不面對的是城市產業(yè)結構面臨轉型升級、社會矛盾復雜、“三農”問題突出、就業(yè)崗位短缺和人居環(huán)境惡化等諸多挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展理念模式亟待轉型。新時期，城鄉(xiāng)經濟、社會和生態(tài)，尤其是人的全面協調可持續(xù)發(fā)展必須破除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下人地分離、城鄉(xiāng)對立、發(fā)展要素資源分配行政化層級化等弊端，以解決“三農”問題為契入點和重點，以人地統(tǒng)籌的規(guī)劃為指導，建立城鄉(xiāng)互動發(fā)展的通道和平臺，以市場化的方式形成多元合作網絡。要破除城鄉(xiāng)之間的隔籬，以城鄉(xiāng)居民綜合發(fā)展的要求為本，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，實現勞動力、資本、土地、技術等資源要素重新配置，從以城市為重點轉移到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在鄉(xiāng)村開辟新的增長空間。農村全要素生產率提高直接貢獻經濟增長，提高農民收入，擴大內需消費能力，連同創(chuàng)造出的第二人口紅利成為拉動城市經濟增長的重要動力。農村人居環(huán)境提升，就業(yè)崗位增加，促使農民外出務工減少甚至回流，還吸引城市人口來農村就業(yè)，避免農村空心化并減小城市人口擁擠壓力。城市因人口、產業(yè)等疏解，土地、環(huán)境發(fā)展容量不足得到緩解，有了進一步優(yōu)化產業(yè)結構和空間布局、提升城鎮(zhèn)化質量的機會。希望由此可以探索建立城鄉(xiāng)經濟社會互動互利發(fā)展、城鄉(xiāng)人居生態(tài)環(huán)境改善、城鄉(xiāng)居民全面發(fā)展的人、地、經濟和社會全面協調可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式。

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