中國區域科技創新系統治理能力動態評價與提升路徑

陳 套 ， 馮 鋒

(1．中國科學技術大學 公共事務學院， 安徽 合肥 230026； 2.中科院 合肥物質科學研究院， 安徽 合肥 230031)

中國區域科技創新系統治理能力動態評價與提升路徑

陳 套1，2， 馮 鋒1

(1．中國科學技術大學 公共事務學院， 安徽 合肥 230026； 2.中科院 合肥物質科學研究院， 安徽 合肥 230031)

依據科技創新系統的治理理論和文獻研究，構建了中國區域科技創新系統治理能力的“四力”評價指標體系。運用縱橫向拉開檔次法實證研究了2009～2013年我國31個區域創新治理能力的動態演化情況。結果顯示：區域創新治理能力發展不平衡，經濟發達地區創新治理能力強，反之則弱；絕大多數區域的創新治理能力發展類型為保持型；創新系統的“四力”結構與創新治理能力出現非同步演化，“四力”的強弱發展不均衡。最后，提出了提升創新系統治理能力的政策建議：注重區域創新治理能力的發展平衡，政府做好政策規劃和科技公共服務；推動“四力”結構的均衡發展帶動創新治理能力的快速提升。發揮政府、高校、研究機構、企業等創新主體的共同治理和協同發展。

創新體系；治理能力；動態評價；政策建議

進入21世紀以來，科技對經濟、社會、文化和政治的影響力日益增強，科技創新成為區域獲取競爭優勢的決定因素，在促進區域產業結構調整和優化升級、推動區域經濟可持續發展中起到基礎性和支撐性作用。各地區紛紛加強科技創新的頂層規劃和制度安排，提升自主創新能力。我國受科技行政管理中線性管理理念的慣性影響，在科技資源配置方面，仍然以行政手段為主?？v觀國際科技管理實踐，從科技管理向科技治理轉變乃是大勢所趨。

對科技創新系統治理的研究已成為學界興起的熱點，我國學者主要從三個方面研究創新系統的治理：一是擴展新公共治理理論在科技創新系統中的應用，提出框架性治理理論、模式、機制等[1][2][3][4][5]；二是對發達國家創新系統治理實踐的經驗研究[6][7]；三是結合我國國情的戰略思考和開放性討論[8][9][10]。研究表明，多中心、多層次、多主體、民主協商和公眾參與已成為科技創新系統治理的顯著特征。迄今，學界的研究多為國家層面的理論和經驗研究，而關于區域創新系統治理的研究較少[11]；同時，研究以理論框架的規范性研究和經驗研究為主,而實證研究和評價區域創新系統的治理能力鮮見。科技創新治理體系是國家治理體系的重要組成部分。如何科學評價區域科技創新系統的治理能力，找出區域創新系統治理能力的短板，對于提升創新系統治理能力無疑具有重要的實踐意義。

文章根據區域科技創新系統的治理理論和文獻研究，科學構建了評價區域科技創新治理能力的指標體系，運用縱橫向拉開檔次法對我國2009～2013年31個區域的科技創新系統的治理能力進行了動態評價分析，研究了區域創新治理能力的差異性和影響因素，給出了提升區域創新治理能力的政策建議和路徑選擇。

一、科技創新系統治理能力的內涵與治理理論

1. 區域科技創新系統及其治理

區域創新系統是一個由區域經濟系統、社會系統和自然生態系統構成的相互作用的有機整體，其本質是通過企業生產活動和自然生態系統發生物質、能量和信息交流[3]。狹義上認為區域科技創新系統是指由地理上相對集中的企業、高校、科研機構、政府部門和中介機構，通過各種正式或非正式的方式建立區域內外的廣泛交流與合作，圍繞區域發展戰略目標組成的推動創新的網絡系統[12]。從中可以看出，區域科技創新系統是一個由主體要素和非主體要素組成的復雜系統，包括政府、企業、大學、科研機構、中介機構和金融機構等主體要素,以及其他社會支撐系統、外部資源和環境等非主體要素。政府通過政策規劃和科技決策整合、協調各種創新資源，提供科技公共治理服務以及對市場功能性缺陷糾偏；企業是創新活動過程中的主體和核心，是知識和技術推向市場應用的載體；高校和科研機構肩負國家科技創新的戰略使命和承擔知識創新的職責，同時培養大批創新人才，處于創新鏈的上游環節和關鍵鏈條；中介機構、金融機構是各種創新資源匯聚的融合劑和創新應用的催化劑，促使科技創新資源的加速融合和創新成果的形成。

科技創新治理是國家治理體系在科技、創新領域的延伸，指的是用“治理”的理念和方法來對科技創新的公共事務進行管理。區域科技創新系統的治理能力是指區域創新主體整合、協調各種創新資源，促使形成創新成果，推進創新成果應用的能力以及創新主體與外界的交流、合作和影響力。

2． 區域科技創新系統治理理論

全球治理委員會對治理的定義是：“治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續地過程。”[5]治理具有兩方面的特征:一是治理主體的多元化，既涉及公共部門，也包括私人部門；二是治理機制的包容性，既包括正式的制度化機制，也包括各種非正式機制。

(1)多元理論。區域科技創新系統是各種創新主體要素以及外部資源、環境等非主體要素共同組成的。創新系統中的“無中心化”和多元管理模式成為創新系統的重要特征，強調的是多元主體的并行治理，通過充分發揮系統中各種創新要素間的合理分工與協作，實現系統整體高效運行。近年來，在科技公共治理過程中，多數國家都實現了政府、科學共同體、產業界和公眾四類主體的共同參與[7][8]。

(2)創新系統協同理論。創新系統協同理論是指各種創新主體和創新要素按照一定的方式相互作用、協調配合、同步，產生主宰系統發展的序參量，支配系統向有序、穩定的方向發展，進而使系統整體功能發生倍增或放大，即實現“2+2>4”的協同效應。區域創新系統是一個整合了多個創新主體的復雜的系統，各創新主體通過多種形式的協同作用，形成創新網絡，促使知識和技術的外溢與擴散，降低或規避創新風險、減少創新成本、提高創新效益，實現系統的整體功效[13]。

(3)社會成本理論。在整個社會的運行中，法律法規締結了各社會群體生產生活中的正式關系。任何一個自組織治理體系還創造了相當比例的現行規則，這些規則就是非正式關系。這種非正式關系就是社會資本[14]。在創新體系中，科學知識的積累、技術的發明和應用就是在創新主體間的非正式網絡聯系中進行的。該非正式網絡關系就是創新主體的社會資本存量，它為創新主體之間交流、合作提供了前提。創新體系中的社會資本是一種重要的生產要素，當各創新主體獲得社會資本時，就能夠顯著地提高科技創新的效率。

(4)擴散理論。創新擴散理論是指創新系統內的各種創新資源通過創新主體間的聯系、溝通與合作以及創新系統不斷與外界發生著物質、能量和信息交換，使得系統朝著有序化的方向發展，最大限度地提高創新系統的整體效率。故此，一方面要不斷提高創新主體自身的運行效率，同時要加強各創新主體間的互動合作，加速知識、技術、人才的流動和擴散；另一方面，通過創新主體要素與外界的資金、技術和信息等資源的交換，實現區域科技創新系統的整體和系統功效[3]。

二、 我國區域科技創新系統治理能力評價指標體系構建與評價方法

1． 評價指標體系構建

區域科技創新治理能力是區域內外各創新主體協同作用的結果。創新主體以共同的價值鏈為導向，以產業鏈凝聚創新鏈構建創新網絡，提升區域創新系統的治理能力。企業是創新活動的主體，處于產業鏈的“下游”；高校和科研機構是創新系統的知識和技術的源頭，處于產業鏈條的“上游”；政府是創新系統中創新主體正式關系的構建者和各種非正式關系的營造者，提供政策規劃和制度保障以及科技公共服務；中介和金融機構處于創新鏈條的“中游”，是創新過程中的橋梁和紐帶，促進知識與技術的轉移、擴散。

為了客觀、規范、有效地評價區域科技創新治理能力，本文根據創新治理理論并在借鑒相關研究的基礎上，依據系統性、科學性、現實性和可操作性等原則，構建區域科技創新治理能力“四力”的評價指標體系，包括創新投入能力、創新擴散能力、創新支撐能力和創新協同能力。創新系統投入能力是創新系統治理能力的基礎；創新系統擴散能力反映的是創新主體的創新成果及其轉移、擴散和有效傳播程度；創新系統支撐能力是治理能力的重要支撐，為創新投入提供人才、經濟和環境基礎；創新協同能力是創新系統治理能力的重要推動力量，是系統內部有序和漲落的關鍵因素。區域科技創新系統治理能力評價指標體系構建如表1和圖1所示。

2.評價方法

選取了我國31個省區市2009～2013年的相關統計數據作為研究樣本。所有數據均直接或間接來源于《中國統計年鑒》和《中國科技統計年鑒》。西藏的部分缺失數據采用插值法進行補充。

表1 區域科技創新系統治理能力評價指標體系

注：權重通過縱橫向拉開檔次法計算得出，具體過程見以下評價方法和過程。

評價方法選擇縱橫向拉開檔次法進行測算[15]?？v橫向拉開檔次法是一種基于時序立體數據表的評價方法，綜合考慮“橫向”和“縱向”差異最大化來最大可能體現出各被評價對象之間的差異，計算指標權重。

由時序立體數據表支持的動態評價系統，對n個被評價對象和m個評價指標x1，x2,…，xm在時刻tk(k= 1，2，…，T)處的運行狀況由評價指標向量x(tk)=(x1(tk)，x2(tk)，…，xm(tk))刻畫，則被評價對象的綜合評價函數為:

(1)

其中，k= 1，2，…，T；i= 1，2，…，n。

圖1 創新治理能力“四力”權重雷達圖

確定權重系數wj的原則就是從整體上能最大限度地突出被評價對象在不同時刻運行狀況之間的差異，即y(tk)的離差平方和σ2最大

(2)

(3)

(4)

三、 區域科技創新系統的治理能力動態評價與分析

具體的評價過程為：首先是對各準則層運用縱橫向拉開檔次法測算出構成各準則層的指標層的權重、各準則層的綜合得分及排序；其次，以各準則層的綜合得分構建時序立體數據表并再次運用縱橫向拉開檔次法求出目標層的綜合得分、排序以及各準則層的權重。計算過程通過Matlab7.0軟件編程測算。

以2009～2013年我國31個省區市的數據構建時序立體數據表，通過以上評價方法計算出各準則層與目標層的指標權重(見表1),同時，測算出我國31個省區市2009～2013年科技創新系統治理能力得分、排序(見表2)以及構成科技創新治理能力的準則層即“四力”的得分與排序情況。

為了更加直觀地觀察區域創新治理能力5年內的縱橫向發展趨勢和變化規律，對區域在評價期間內發展趨勢類型區分為增長型、保持型和衰退型。增長型的定義為評價期內排名持續上升或者排名有波動但總體上屬于上升；保持型的定義為排名持續保持不變或者排名有波動但總體上排名不變；衰退型的定義是排名持續保持下降或者排名有波動但總體上排名下降。由此得出：增長型的區域有5個，衰退型的區域有10個，保持型的區域有16個。山東、天津、安徽、吉林、重慶區域創新治理能力排序呈增長趨勢，北京、上海等區域創新治理能力呈衰退趨勢，江蘇、廣東等保持創新治理能力領先位置不變，青海等省一直處于落后位置。

為進一步研究影響區域科技創新治理能力的“四力”因素作用情況，測算出來的2009～2013年區域“四力”以及治理能力同時列入表3。從表3可以看出，區域創新治理能力是“四力”綜合作用的結果，其排序受“四力”排序的影響?？傮w上，經濟發達地區“四力”發展不均衡，存在明顯差異性，與區域創新治理能力的排序非同步演化。一般情況下，經濟發達地區的支撐能力和投入能力均較強，擴散能力和協同能力出現差異。經濟發展水平居中地區各力發展的強弱不一，使得創新治理能力排序出現高低不同。經濟落后地區“四力”均較弱，與創新治理能力的排序位置大致同步演化。

表2 2009～2013年31個區域科技創新系統治理能力及排名

具體區域來看，創新治理能力排序第一的江蘇的協同能力和擴散能力均處于領先位置；廣東的投入能力和擴散能力很強，其支撐能力和協同能力要落后于江蘇。北京的支撐能力排序第一，投入能力居第三，然而北京的協調能力和擴散能力排序均落后于支撐和投入能力。天津受協同能力相對其他能力較弱的影響，治理能力落后于以上區域。北京和上海由于協同能力和擴散能力落后于江蘇、廣東,致使二者跌出創新治理能力的三甲范圍。在中部地區值得提出的是安徽，其支撐能力較弱，然而安徽的協同能力較強，拉升了治理能力的排序位置。山東由于擴散能力較強，尤其是協同能力很強，使得其創新治理能力躍居全國三甲位置。西藏、青海、寧夏和海南等經濟落后地區各力排序均處于落后狀態，和治理能力的排序大體相當。

為研究區域創新治理能力的發展趨同情況，采用聚類分析方法對區域創新治理能力進行劃分。在聚類過程中，選擇歐氏距離平方和沃德法，將測算出的2013年的“四力”得分為數據在SPSS軟件中做聚類分析。

區域創新治理能力的聚類分析在一定程度上治理能力的結構性特征，即“四力”的趨同歸類。從聚類結果來看，我國科技創新系統治理能力歸為五類:第一類為江蘇與廣東，第二類為北京和上海。該兩類區域創新治理能力為強的區域。江蘇與廣東區域治理能力遙遙領先，北京和上海緊隨其后。從“四力”結構的排序來看，江蘇和廣東的支撐能力較北京、上海弱，意味著社會支撐和經濟發展方面北京、上海要領先，但由于江蘇、廣東的協同能力和擴散能力明顯要強于北京、上海，拉升了前者的創新治理能力的排序。第三類為浙江和山東，這兩個省份創新治理能力較強，投入能力和支撐能力排序要落后于擴散與協同能力。第四類區域是我國區域創新治理能力居中區域，分別為：遼寧、福建、河北、山西、陜西、湖南、吉林、河南、四川、湖北、安徽，這些區域沒有明顯的結構性特點。第五類區域是創新治理能力弱的區域，分別為：江西、重慶、黑龍江、廣西、山西、內蒙古、西藏、青海、云南、甘肅、海南、新疆、貴州、寧夏，這些區域的特點是“四力”均較弱，沒有出現非均衡發展和演化趨勢。

表3 區域創新系統“五力”評價期內排序

四、結論及政策建議

1．結論

一是我國區域創新治理能力發展不平衡，呈現經濟發達地區創新治理能力強，經濟落后地區創新治理能力弱，而且大多數地區創新治理能力低于全國平均水平。經濟發展水平居中的區域，創新治理能力無明顯規律性變化。江蘇、廣東、北京、上海等創新治理能力遙遙領先其他區域，海南、寧夏、青海、西藏五年內的創新治理能力排序位置保持不變，處于全國的尾段。

二是從創新治理能力在5年評價期的演化來看，絕大多數區域創新治理能力發展類型為保持型，少數區域創新治理能力出現跳躍或波動，這也說明區域創新治理能力是一個復雜的動態系統，引起系統的漲落而出現治理能力的明顯提升需要一個發展過程和內外因素共同作用；從發展趨勢來看，增長型的區域有5個，衰退型的區域有10個，穩定型的區域有16個。

三是創新系統的“四力”結構與創新治理能力出現非同步演化，“四力”的強弱發展不均衡。在經濟發達地區“四力”發展總體上領先經濟落后地區。經濟落后地區“四力”發展水平均較弱，與創新治理能力排序總體相似。經濟發展居中地區，“四力”的非均衡性發展影響了區域創新治理能力的排序。北京、上海的支撐能力和投入能力較強，擴散能力與協同能力相對前二者較弱，致使創新治理能力的排序落后于江蘇和廣東。江蘇和廣東的擴散能力和協同能力居于全國領先位置，知識、技術和人才得到有效傳播、轉移和擴散，政府、高校、研究機構、企業之間協同發展。安徽等區域注重創新協同，擴散能力和協同能力領先于投入能力和支撐能力的發展。海南等經濟落后地區的“四力”發展與創新治理基本呈現同步演化。

2． 政策建議

一是注重區域創新治理能力的發展平衡，區域政府做好政策規劃和公共的科技服務。國家加強科技創新系統的頂層制度設計，從宏觀政策上向創新治理能力落后的地區傾斜，提升這些區域的創新治理能力。區域政府注重區域內外的聯動發展，在泛區域內構建產業鏈，以產業鏈的發展引領創新鏈的無縫咬合。提升政府的科技公共服務能力，構建政府、研究機構、高校、企業等各司其職，相互支撐的分工體系。政府減少微觀干預，加強對創新能力、創新體系和創新環境管理。

二是推動“四力”結構的均衡發展，與創新治理能力同步演化，帶動創新治理能力的快速提升。治理能力中擴散能力和協同能力落后支撐能力和投入能力發展的區域，一方面加大對創新的投入，更為重要的是注重擴散能力的提升，推動知識、技術的加速形成和有效轉化與擴散；另一方面，從系統上統籌推進，政策上保障，大力提升區域協同能力發展。以政府、企業、高校和研究機構的協同發展、共同治理促進區域治理能力的提升和經濟社會的發展。擴散能力和協調能力超前支撐能力的區域，注重創新成果惠及和改善人民生活，提升支撐能力，同時加大對創新的投入，保持站在知識、技術的前沿和產業鏈的制高點。

三是注重發揮政府、高校、研究機構、企業等創新主體的共同治理和協同發展，形成創新主體和諧共生的治理格局。政府注重營造良好的經濟政策環境、商業模式和投融資渠道。以企業為主體來推進政產學研用系統化發展，加速科技成果的轉化。鼓勵企業在全球范圍內整合和配置科技創新資源，在國外設立研發機構和開展研發合作，提升自主創新能力。加大科技體制改革的力度。對應用性較強的研究機構進行轉制甚至轉為規模工業企業的研發中心或附屬機構，對具有基礎和戰略地位的研究機構加大財政投入力度，保證其公益性。

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Dynamic Evaluation on Governance Capacity of Regional Innovation System and Improving Path in Our Country

CHEN Tao1,2, FENG Feng1

( 1. School of Public Affairs, University of Science and Technology of China, Hefei 230026, China；2. Hefei Institutes of Physical Science, Chinese Academy of Sciences, Hefei 230031, China )

This paper establishes a “four force” evaluation index system on governance capacity of regional innovation system based on public governance theories and literature studies. It dynamically evaluates governance capacity of regional innovation system in the year of 2009～2013 by deviation maximization method. The results show an unbalanced development in governance capacity of regional innovation system, strong governance capacity in the economic developed area and vice versa. The development type of regional governance capacity in vast majority areas assumes maintenance and the “four force” structure of regional innovation system is nonsynchronous evolution with innovation governance capacity. Therefore, policy suggestions are proposed. Firstly, policy planning and public services should be made to promote the development balance of regional governance capacity. Secondly, the balanced development of the “four force” structure should be motivated to increase the rapid development of governance capacity. Finally, governments, universities, research institutions, enterprises and other innovation subjects should have a co-governance and collaborative development to form a governance pattern of harmonious coexistence between innovation subjects.

innovation system; governance capacity; dynamic evaluation; policy suggestions

2015-06-08;

2015-08-02

陳套(1981-)，男，安徽淮南人，中國科學技術大學公共事務學院博士研究生，主要從事公共(科技)政策、創新治理研究，E-mail：chent@hfcas.ac.cn;馮鋒(1963-)，男，安徽滁州人，教授，博士生導師，主要從事公共政策、科技政策、知識管理研究。

F204

A

1008-407X(2016)01-0044-07