京津冀協同發展背景下金融消費者糾紛解決機制探討

王寶娜 鄔楓

內容摘要：本文闡述了京津冀協同發展背景下建立金融消費者糾紛解決機制的意義；從金融消費者糾紛解決的立法體系問題、金融消費者糾紛解決程序規范性問題及訴訟解決成本問題等方面揭示既有金融消費者糾紛解決機制的若干缺陷；最后給出規范金融消費者糾紛解決的立法體系，制定統一的金融機構內部投訴處理程序及完善金融消費者糾紛的非訴訟式解決機制等若干可行對策。

關鍵詞：京津冀協同發展 金融機構 金融消費者 糾紛解決機制

引言

由于京津冀金融市場缺乏統一性，導致京津冀地區的金融資源的跨行政區劃流通受到制約，從而影響京津冀地區金融一體化進程和金融服務整體質量的提升。金融產品消費過程中的消費者不滿意生成及其化解機制是影響京津冀地區金融服務水平的主要因素，在京津冀區域經濟融合過程中金融產品與服務的糾紛呈現迅速上升的態勢。京津冀區域經濟融合過程中的金融消費糾紛可否得以公平、公正、高效地解決，不僅事關金融產品與服務消費者基本消費者權益實現效果，且可以直接影響金融消費者對京津冀區域經濟融合效能的信心。為此，有必要重新構思京津冀協同發展格局下的金融消費者糾紛解決機制。

京津冀協同發展背景下金融消費者糾紛解決機制的缺陷

（一）立法體系問題

金融消費糾紛相關法律法規的保護對象錯位。為有效化解當前持續增多的金融消費糾紛，立法機構在完善金融消費糾紛方面做出積極探索。但就其整體效果而言，金融消費糾紛解決實效性不足。導致這一問題的原因在于金融消費糾紛相關立法主要由立法機構下設專門委員會來負責，而專門委員會成員的立場更多偏重于保護金融機構。這種機構設置的初衷在于立法機構試圖利用專門委員會熟悉業務的特點來確保相關立法工作的專業性和可行性。但由于專門委員會成員的來源多為金融行業知名人士，其身份的特殊性決定其立法行為的主觀偏頗性，其結果表現為金融消費糾紛相關立法成果缺乏對普通金融消費者合情合理權益的必要法律保護。這種金融消費糾紛立法機制的內生性不足嚴重危害了金融消費者依法維護自身權益的能力，進而阻礙了京津冀地區經濟一體化和金融行業融合的力度。

金融監管機構關于消費者糾紛解決機制的制度設計不嚴謹。完善金融監管機構關于金融產品與服務消費糾紛解決機制的內部制度體系是遏制金融產品與服務消費者糾紛升級的關鍵一步。但由于當前金融監管機構關于金融消費者糾紛解決機制的內部制度多以“通知”或“暫行規定”等形式出現，這種規范性法律文件的法律效力相對較低，其適用對象也多局限于本部門或本地區，缺乏跨區域、跨行業的適用性。再者，當前金融監管機構關于金融消費者糾紛解決的相關制度多為針對金融機構服務金融消費者過程中產生的糾紛問題的解決原則性問題的規定，缺乏對金融消費者投訴問題的詳細規范。這種立法方式及其立法成果使得金融監管機構的權力不足以震懾各金融機構，不能及時有效處理金融機構與金融消費者之間的糾紛，進而影響到金融消費者合法權益的保障。

（二）程序規范性問題

金融機構內部糾紛解決機制和投訴程序缺乏制度兼容性。金融機構與金融消費者之間糾紛的解決程序缺乏規范性。與傳統的商品與服務貿易糾紛不同，金融產品與服務糾紛具有較強的專業性，為此，采取建立適應金融業的專門機制來應對金融產品與服務消費糾紛是金融業的共同做法。依據相關要求，證券公司應當建立證券產品消費者的糾紛解決機制，以便于應對客戶的投訴，而保監機構則要求保險機構設置集來信、電話、網絡等渠道投訴于一體的保險消費糾紛處理機制；銀監會亦對銀行等機構做出設置消費糾紛處理機制的要求。對證監會、保監會和銀監會的相關消費者權益保護機制做比較，可發現金融監管機構采取分類管理策略來處理金融機構的消費者糾紛，這種處理策略固然有利于各類金融機構依據本行業特點來設置消費者糾紛解決機制，但亦導致金融行業內部的消費糾紛解決機制的人為割裂。考慮到諸如證券等眾多金融業務需要橫跨銀行、證券、保險等多業務部門，采取分立式金融消費糾紛解決機制將增加消費者在解決金融糾紛解上的成本投入，降低金融消費者的消費滿意度。

（三）訴訟解決成本問題

金融消費糾紛解決方式的成本高企。解決金融產品消費糾紛問題的方式眾多，但若要促成金融機構與消費者之間的糾紛解決可令金融產品供需雙方滿意，則需要針對金融產品與服務特征來選擇相應的糾紛解決方式，并促使各種金融糾紛解決方式之間的緊密配合和無縫連接。雖然金融消費糾紛雙方可以采取金融機構內部糾紛處理機制、金融行業組織調解機制、第三方仲裁機制和依據司法渠道的訴訟機制等多種糾紛化解機制，但各種糾紛化解機制之間缺乏有機銜接度。對于金融消費者就金融機構產品與服務提出意見和異議，部分金融機構采取“不滿意就去告”的訴訟主義。金融機構采取此策略的初衷在于試圖通過抬升金融消費者的糾紛處理成本的方式來令金融消費者知難而退，但此舉除卻可激化金融產品供銷雙方矛盾之外，對于化解金融消費者怨氣并提升其消費滿意度并無任何益處。

金融消費者對糾紛解決方式的理解誤差導致訴訟行為盛行。處于金融消費行為弱勢一方的消費者對金融產品消費糾紛的解決方式認知水平不足，在傳統訴訟主義的影響下，缺乏對調解和仲裁等糾紛處理機制的認知度和認同度，從而更為傾向于采取司法途徑來解決其與金融機構之間的利益糾紛。但是，考慮到司法途徑下的訴訟糾紛解決機制需要耗費金融產品供需雙方的大量業余時間，且需支付高企的金融糾紛解決成本，這種糾紛解決形式反而減損金融消費者的總利益水平。民事訴訟法對小額糾紛規定相應簡易程序，但仍需經由上訴，申請再審、督促執行等必要流程；再者，若金融消費者要求采用簡易流程來審議案件，則需比照財產案件受理費標準的三分之一交納相關訴訟費用；更有甚者，即便金融消費者成為勝訴一方，亦缺乏實力來執行該訴訟裁判，若要快速獲取訴訟中規定的利益，則需另行支付高企的裁判執行費用。這勢必導致金融消費者即便贏得訴訟，卻遭受更為嚴重的經濟損失。

京津冀協同發展背景下金融消費者糾紛解決機制的重構

（一）規范金融消費者糾紛解決的立法體系

立法機構應當在金融消費糾紛的相關立法工作中推行舉證責任倒置。由于金融產品的專業性和復雜性，使得金融產品與服務的消費者與供給者之間存在嚴重的信息不對稱問題。為有效克服由信息不對稱性問題所引致的金融產品與服務消費者維護自身合理、合法權益的能力障礙問題，立法機構有必要通過建立健全金融消費糾紛的舉證責任倒置制度。依據民事訴訟法理來分析，控辯雙方之間的舉證責任通常采取“誰主張、誰舉證”的原則；但根據《消費者權益保護法》第二十三條相關規定來分析，當在金融產品的供給者與消費者之間的消費糾紛中的消費者為顯著弱勢方時，其舉證責任可以倒置。這是由于金融消費過程中的信息不對稱性決定了可供金融消費者指控金融機構服務失范的主要證據都被金融機構所持有而金融消費者在與金融機構發生糾紛后難以憑借自身力量去金融機構收集相關證據或對金融機構提供的辯解證據的真實性和有效性進行核實；出于理性人考慮，金融機構議會采取各種策略來拒絕金融產品消費者對其提出的關于金融消費糾紛證據采集問題的合理訴求。這導致金融消費者陷入無力獨力采集有利于己方的金融消費糾紛證據，從而無法證實己方觀點正確的尷尬境地。

（二）制定統一的金融機構內部投訴處理程序

優先運用金融機構處理金融消費者糾紛的內部機制。金融監管機構應當鼓勵金融機構優先運用內部糾紛處理機制來化解金融機構與金融消費者之間的糾紛。考慮到金融消費糾紛的專業性和復雜性，通過訴訟程序難以確保金融消費者糾紛問題可以得到專業性圓滿解決，漫長的訴訟時間更使得金融消費糾紛的訴訟成本高企。為此，金融監管機構應當鼓勵金融機構健全內部糾紛解決制度體系，使得金融機構可以啟動內部客戶服務機制來快捷解決金融消費者的投訴問題，從而有效節約金融消費者的糾紛解決時間和成本。具體而言，金融監管機構應當規范金融機構的客戶服務中心的組織機構設置方式和金融消費者投訴處理流程，明確金融監管機構的客戶服務部門職責邊界，并對外公布金融機構客戶服務中心服務熱線號碼和金融監管機構的監管電話。金融監管機構應當明晰金融消費者糾紛解決時間限制，對于未在規定時間內圓滿解決金融消費者糾紛問題的，金融監管機構應當對該金融機構的內部運營進行程序性審查和實質性稽核，以個案為突破口來有效化解金融機構的內部業務流程漏洞風險，在保障金融消費者合法權益的同時，切實防控系統風險。

金融監管機構應當敦促金融機構建立統一的消費者糾紛內部處理機制。金融機構應當依托金融行業協會平臺來協調各金融機構關于消費者糾紛的內部處理機制的差異性，達成全行業統一標準的消費者糾紛處理程序，并將其作為金融行業服務基本內容免費提供給金融消費者。金融監管機構應當對金融機構關于金融消費者的內部處理制度的形式和內容進行常態化監管，并發布金融監管指引，以監管機構的名義規范金融機構處理消費者糾紛的內部程序，形成行業統一標準。金融行業協會需要修訂行業協會章程，對會員機構提出建立解決金融消費者糾紛內部處理機制的強制性要求，對不執行者或執行不力者剔除會員資格。

（三）完善金融消費者糾紛的非訴訟式解決機制

確立增進消費者利益的糾紛解決理念。金融機構應當基于消費者利益最優化目標來制定有效的金融消費糾紛處理機制。金融行業從屬于服務行業，服務行業企業取得市場競爭優勢地位的核心競爭力是爭取核心客戶的滿意度。為此，金融機構應當采取有力手段來消除金融消費者的不滿意感，并籍此來吸引和維系客戶，提升客戶滿意度并增加金融消費者的消費行為粘度。

建立金融服務質量稽核制度體系。金融監管機構應當建立統一的金融服務質量稽核機制和相應執行機構，并接受“一行三會”的統一指導和監督。在處理金融消費糾紛的過程中，金融服務質量稽核機構應當著力推進“調解優先”理念，盡量鼓勵金融消費者采取調解渠道來與金融機構達成可以體現雙方自由意志的和解協議，從而有效消除金融消費者的不滿意感。“一行三會”應當依據自身的行業監管權力優勢，要求金融機構必須接受金融服務質量稽核機構的有效裁定，并將該裁決的執行力度與金融機構的從業資質評估審核掛鉤。金融服務質量稽核機構應當為消費者保留如不滿意調解結果可上訴的權利，并且確保金融消費者在全部調解程序中無需支付任何費用。

完善金融行業信息共享機制。信息公開化和透明化是保護金融消費者利益的核心問題。建立健全金融服務信息共享制度有助于金融消費者可以勿須耗費精力來向金融機構求索其內部證據來維護自身利益，從而可依靠第三方中立機構的力量來維權；金融服務信息共享制度還利于形成以金融行業協會主導的金融調解機制發揮作用，增強專業化第三方機構參與到金融糾紛調解機制中。通過金融信息共享機制，金融消費糾紛中各當事方可以依托金融行業協會的協議或會員單位認可的既定程序來裁決該金融消費糾紛，并將其調解裁決結果予以公開，讓行業協會其他成員監督該調解裁決結果的執行。金融行業信息共享和金融消費糾紛調解的裁決結果信息公開機制可以通過“聲譽機制”來激勵金融機構采取改進服務的策略，使得金融機構為確保實現己方長期商業利益而有效執行金融消費糾紛裁決結果，從而克服那些侵占消費者合法權益的短期行為，進而實現金融消費者和金融機構雙方的利益最優化目標。

參考文獻：

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