有效教育治理體系構(gòu)建的幾個重要維度

趙　嵐（東北師范大學(xué)，吉林長春130024）

?

有效教育治理體系構(gòu)建的幾個重要維度

趙嵐
（東北師范大學(xué)，吉林長春130024）

摘要：教育治理是近年來在教育領(lǐng)域內(nèi)人們關(guān)注比較多的一個熱點話題，可對究竟如何治理與如何有效治理，人們卻在不斷爭論。其實，要想達(dá)到有效治理的目的，必須構(gòu)建一個有效的教育治理體系，而這一體系必須圍繞以下幾個重要維度來構(gòu)建：治理目標(biāo)、治理原則、治理主體、治理機制、治理保障、治理效果的評價。

關(guān)鍵詞：教育治理體系；有效治理；維度

教育是一種社會現(xiàn)象，社會現(xiàn)象的復(fù)雜性決定了教育治理的困難性。教育治理要想達(dá)到預(yù)期的成效，必須建立一個有效的教育治理體系，而構(gòu)建這個教育治理體系的關(guān)鍵就在于我們要明確與厘清幾個重要維度，從而保障教育治理的有效性。

一、追求公平：教育治理的目標(biāo)

任何問題的治理其最終都要達(dá)到一個目標(biāo)，教育治理的目標(biāo)就是促進(jìn)公平。教育公平是指每個社會成員人人都享有的平等權(quán)利，它包括教育權(quán)利、教育機會、教育資源、教育質(zhì)量、就業(yè)機會的同等，同時在平等中要向社會弱勢群體給予一定的傾斜。[1]這里講的“同等”是個相對的概念，完全“同等”是不可能的，也是現(xiàn)實中我們做不到的。比如說教育機會問題，所有適齡兒童都想“就近入學(xué)”，而且還能上最優(yōu)質(zhì)的學(xué)校，接受最優(yōu)秀教師的教育，但現(xiàn)實中我們顯然無法滿足這種需求。在目前條件下，不能強求城鄉(xiāng)間、地域間、校際間等教育的均等，但我們追求一個最基本的入學(xué)機會平等的權(quán)利并不是奢侈的要求。公平不僅是現(xiàn)代社會的價值追求，也是教育治理的目標(biāo)。

為追求教育公平，我們要正確理解與處理好公平與功利的關(guān)系問題。因為，教育中的種種不公平其深層的根源大多是由于功利思想的影響造成的。

“功利”有多種解釋，一是指功名利祿；二是指功效和利益。[2]首先，從功名利祿的解釋來看，教育治理中的政績邏輯，實際就是功利的一種表現(xiàn)。政績是政府官員在職期間的業(yè)績，是外顯的，并按社會現(xiàn)有的評價標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為是功績的行為表現(xiàn)。教育管理人員與教育管理機構(gòu)為了業(yè)績進(jìn)行不切實際的治理行為，其根本的動因在于對功名利祿的追求，而非為社會的公平，為教育的發(fā)展服務(wù)。“趨利避害”是人之本性，但人又是有理性的高級生物，在社會的基本價值觀念指導(dǎo)下，我們的教育管理人員與管理機構(gòu)更應(yīng)做出有理性的選擇，明確促進(jìn)社會的公平是其職責(zé)所在。

其次，從功效和利益角度來看，功利是指眼前物質(zhì)上的功效與利益。這種只顧眼前的物質(zhì)功效與利益觀，必然造成短視行為，只要近期有效、有利就采取行動。教育治理中的種種不良行為，其背后的思維邏輯更多地便是以眼前的功效與利益為出發(fā)點。所謂功利是既要有效，又要有利益。有效不是指教育治理的公平性，能帶來良好的教育效益與社會效益，而是指對管理者政績立竿見影的影響。至于從長遠(yuǎn)去看，現(xiàn)有的教育治理行為可能會帶來哪些不利影響，他們就很少去思考。這種情況實際與我國教育管理中的評價機制有很大關(guān)系，我們的教育評價指標(biāo)大多是階段性評價指標(biāo)，即使把公平看成是一項評價內(nèi)容，也僅是階段性評價，而且操作性也不是很強。至于把公平當(dāng)作發(fā)展性指標(biāo)來看待，在現(xiàn)實中又很難把握。所以，為有效實現(xiàn)教育治理的公平性目標(biāo)，我們不僅不能急功近利，更應(yīng)為公平目標(biāo)的實現(xiàn)去改革我們現(xiàn)有的評價制度與管理制度，去營造一個良好的、實現(xiàn)公平的環(huán)境。

二、促進(jìn)和諧：教育治理的原則

從哲學(xué)角度來看，和諧是指對立事物之間通過互助合作、互促互補等方式以謀得共同發(fā)展。它包括配合適當(dāng)與和睦協(xié)調(diào)兩層含義。[3]教育治理的核心價值取向是服務(wù)，就是要協(xié)調(diào)好各種關(guān)系、互助合作以促進(jìn)教育治理的有效性。從和諧的兩層含義來理解，首先要做到配合適當(dāng)。在教育治理過程中，地方教育管理人員和教育管理機構(gòu)既要配合國家教育政策的推行，也要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來決定治理行為。配合是一種被動的管理要求，但適當(dāng)?shù)呐浜嫌仲x予了地方較大的自主權(quán)，管理方式能否創(chuàng)新，管理成效能否提高，在很大程度上，地方起著較大的影響作用。其次，要做到和睦協(xié)調(diào)。和諧要求的不僅僅是地方管理人員及管理機構(gòu)被動地適應(yīng)調(diào)節(jié)自己的行為，還強調(diào)要主動地協(xié)調(diào)各種關(guān)系，以達(dá)到和諧的目的。所以，在教育治理過程中，地方管理人員及管理機構(gòu)應(yīng)主動地權(quán)衡各方利益，平衡各方關(guān)系。這種和諧不是以“不出事邏輯”為導(dǎo)向的和諧，而是以主動服務(wù)，并不斷提高服務(wù)質(zhì)量為目的的和諧。

在教育治理中，要協(xié)調(diào)各級政府間、部門間、政府部門與學(xué)校間、學(xué)校與學(xué)生家長間、學(xué)生家長間等多種關(guān)系。這種協(xié)調(diào)的出發(fā)點不是以各自狹隘的利益為導(dǎo)向，而應(yīng)以為教育對象服務(wù)的目的—促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展為目標(biāo)，在這樣的服務(wù)目標(biāo)引導(dǎo)下去協(xié)調(diào)各方關(guān)系。從世界各國教育治理的經(jīng)驗看，正是多方的合力，大大提高了教育治理的有效性。教育和諧的外在表現(xiàn)是各方對教育的滿意度。尤其要關(guān)注學(xué)生及學(xué)生家長的滿意度，因為他們對教育治理的態(tài)度直接反映了教育治理的成效。

為追求和諧，我們要正確理解與處理好和諧與矛盾的關(guān)系問題。和諧與矛盾是對立的兩個詞，盡管我們不斷追求和諧，但在現(xiàn)實中，矛盾卻常常如影隨行，無處不在。只有解決了矛盾，才能達(dá)到和諧的目的。在教育治理中，國家有關(guān)教育文件的指導(dǎo)性與實際操作性的矛盾、優(yōu)質(zhì)教育資源的集中與學(xué)生教育選擇權(quán)的矛盾、教育管理人員及管理機構(gòu)與學(xué)生及學(xué)生家長利益的矛盾、政府間及政府各部門間利益的矛盾等等。這些矛盾的存在使我們在教育治理中出現(xiàn)了問題，但如以服務(wù)的思維邏輯來思考這些矛盾，不僅能看清這些矛盾存在的原因，還能幫助我們找到治理這些問題有效方法。因此，我們對待矛盾要辨證地來看待，矛盾是不和諧，是困難、障礙，但一旦找到產(chǎn)生矛盾的影響因素，也就找到了問題的原因，再以科學(xué)的方法來治理就會收到成效。和諧需要我們營造和諧的環(huán)境，營造和諧的環(huán)境就需要我們破解各種矛盾，而各種矛盾的化解則需要我們以服務(wù)的思維邏輯來治理。

三、全納多元：教育治理的主體

傳統(tǒng)的管理模式下，管理的主體是政府。政府不僅有各種資源，更有相當(dāng)大的權(quán)力，并依靠這種權(quán)力來實現(xiàn)對資源的配置與再配置。除了政府，沒有任何組織或個人有如此之大的能量，所以，我們也把傳統(tǒng)的管理稱之為統(tǒng)治。因為，它是靠職權(quán)來完成對社會的管理任務(wù)。但隨著社會的發(fā)展，人們慢慢發(fā)現(xiàn)政府的管理已沒有那么有效了。教育治理會涉及方方面面的利益，這些利益相關(guān)者實際都應(yīng)參與到教育治理中來，并由被動的被管理者變成主動的管理者。管理主體應(yīng)多元化，既有各級政府，也有社會的相關(guān)組織、個人、學(xué)校等。實際是打破了原來政府一統(tǒng)天下的傳統(tǒng)格局。多元化的主體強調(diào)的是協(xié)同合作，在民主協(xié)商的氛圍中提高管理效能，提高服務(wù)質(zhì)量。

教育治理的主體呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，要想使之和諧與有序，就必須在多元主體中找到一個主導(dǎo)主體。其實在世界各國中，即使是分權(quán)成分比較大的美國，其管理的主導(dǎo)主體依然是政府，我國也是如此。政府的作用是價值的促進(jìn)者與價值合作的創(chuàng)造者。[4]首先，上級政府要為基層政府提供充足的資源來促進(jìn)教育的治理行為，這些資源可包括相關(guān)信息、服務(wù)支持、經(jīng)費保障等，而政府的這些作用是其他組織或個人無法替代的。比如教育經(jīng)費保障問題，簡單地以個人或某種組織來完成都有很大難度。所以，在這類問題上政府具有不可替代性。其次，政府間、政府與學(xué)校間、學(xué)生及學(xué)生家長間應(yīng)進(jìn)行直接的互動。互動不僅僅是民主，是了解實際情況，更重要的是通過互動，讓基層了解頂層治理行為的意義，以獲得基層的理解與支持，同時進(jìn)一步完善治理方案，更好地促進(jìn)教育治理的有效性。

為了更清晰地了理解政府主導(dǎo)的多元主體及其行為，根據(jù)Prahalad C. K.和Ramaswamy V.對服務(wù)主導(dǎo)邏輯的理解，我們可以把多元主體的治理者在治理中的地位及行為簡化為圖1。

圖1　政府主導(dǎo)的多元主體治理模式

四、體現(xiàn)互補：教育治理的機制

談到機制，我們不能不想到市場與計劃。當(dāng)今世界各國在國家管理中都受市場與計劃的影響。而世界各國的經(jīng)濟體制、政治體制與教育管理體制的改革很相似，即在不斷探索市場與計劃的平衡點。經(jīng)過世界各國的實踐，發(fā)現(xiàn)市場和計劃均存在一定的缺陷。

首先，市場不是萬能的。教育問題不能完全依賴市場，根本原因在于市場的“逐利性”。如果我們完全把教育問題的治理交給市場，其結(jié)果只能是以自身經(jīng)濟利益為導(dǎo)向，很少會從教育效益、社會效益去思考，問題會更多。其次，計劃仍有它合理之處。當(dāng)市場這一概念出現(xiàn)在公眾的視野時，大多數(shù)公眾只看到了它的好，卻很少注意它可能存在的問題。與此同時，公眾卻對我們已使用多年，并對社會生活的方方面面產(chǎn)生重要影響的計劃采取漠視甚至拋棄的態(tài)度。因為，我們對計劃太熟悉了，尤其是它的僵化模式對我們的負(fù)面影響太深。其實，計劃即使在今天仍有它的價值。教育治理應(yīng)制定詳細(xì)的計劃，有國家計劃、地方計劃，甚至還可有時間計劃等等。如果我們計劃做得科學(xué)，教育治理會更順利、更有成效。同時，我們還應(yīng)有與大計劃配套的小計劃。既使我們把這些內(nèi)容交給市場，市場也應(yīng)有相應(yīng)的計劃。計劃可使治理更有序。

市場與計劃二者是相輔相成的。計劃中有市場，市場中也有計劃，因為市場也要遵循一定的規(guī)則。[5]沒有規(guī)則就沒有方圓，市場也會無序。既然市場存在一定的缺陷，計劃也不是完美的，而二者之間又不是絕對地排斥，我們能不能選擇一種互補的方式呢？而這種互補的方式叫什么？西方的學(xué)者們在政府（實際就是計劃）還是市場來治理國家的選擇上創(chuàng)造出一個詞—第三條道路、第三種力量或稱第三方力量等。

不論這種互補的方式叫什么，其本意就是要在市場與計劃之間找到一個接合點，充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，以推動國家的治理。在我國現(xiàn)有的教育管理體制下，政策一定是由國家來制定并頒布，但在制定的過程中是可以融入市場成分的，如對教育狀況的調(diào)研，完全可以委托社會組織來完成，既保證它的客觀性，也保證它的科學(xué)性。這里實際就出現(xiàn)一個如何讓市場進(jìn)入到政府的計劃中來的問題，那就是購買服務(wù)，也稱服務(wù)“合同外包”（contract out）。即以合同的形式將公共產(chǎn)品和服務(wù)外包民營。而公平、服務(wù)質(zhì)量與責(zé)任等內(nèi)容是其關(guān)注的主要內(nèi)容。[6]由此可見，在政府與市場結(jié)合時，“合同”是約束各方行為并保障各方利益必不可少的紐帶。

五、制度細(xì)致化：教育治理的保障

教育制度有兩層含義，一是指各級各類的教育機構(gòu)或組織的系統(tǒng)，可包括學(xué)校教育機構(gòu)、社會教育機構(gòu)等；一是指這套系統(tǒng)的運行規(guī)則。任何系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)都必須依靠合理的規(guī)則來進(jìn)行，二者相輔相成。這里我們主要從運行規(guī)則這個角度進(jìn)行探討。因為，正是這些規(guī)則影響著我國教育治理的成效。

我國教育經(jīng)費的管理制度是事權(quán)與財權(quán)相分離的制度，事權(quán)歸當(dāng)?shù)亟逃郑敊?quán)歸財政局。教育投入的多少取決于財政狀況是否充足及管理者對教育的認(rèn)識程度，而非教育實際的需求，這就造成我們常常看到教育投入不足的源由。再有就是教師編制制度，雖然我國制定了城鄉(xiāng)差別化的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，但對農(nóng)村來說并不利。有很多農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，用一個較大的師生比來配備教師，很容易造成教師編制下足，缺少教師，學(xué)校課程開不齊，或一個老師同時上多門課，工作量加大等問題。除此以外，我國教育督導(dǎo)制度、教育評估制度等都存在一定的缺陷，這些制度缺陷都會阻礙我們教育治理的成效。

同時，我們還應(yīng)注意制度要受政策的影響，任何制度都是在一定的政策指導(dǎo)下制定出來的。所以，我們在研究教育制度時，都不可能不研究與之相關(guān)的各項政策，這些政策既包括國家政策，也包括地方性政策，這些政策直接影響著教育制度的調(diào)整與實施。由此可見，治理需要制度的保障，而完善的制度還要有相應(yīng)的環(huán)境，這既包括管理人員的素質(zhì)、管理機構(gòu)職責(zé)的確定，也包含國家相關(guān)政策的規(guī)定。

制度是為現(xiàn)實服務(wù)的，而好的制度不一定開始就是完善的，它既要隨著實踐的具體情況的變化而進(jìn)行調(diào)整，也要隨著國家相關(guān)政策的指導(dǎo)而不斷完善，不斷細(xì)致化的制度才能收到令人滿意的成效。

六、服務(wù)性評估：教育治理的效果

如何衡量教育治理的效果？那就是評估。教育評估是在遵循一定的價值標(biāo)準(zhǔn)下，對教育對象及其影響因素進(jìn)行的價值判斷。對我國教育治理效果進(jìn)行評估，首先要評估目前各方對治理效果的意見。為了得到關(guān)于各方意見較為準(zhǔn)確的答案，當(dāng)然調(diào)查的樣本越多，其信度也就越高，但其成本也越高。所以，我們往往只能進(jìn)行抽樣式調(diào)查。目前我國關(guān)于學(xué)校規(guī)模問題并沒有非常科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，雖然我們不是強求全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)有一個統(tǒng)一的科學(xué)測算標(biāo)準(zhǔn)，而這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由國家來研制，它屬于國家頂層設(shè)計范疇。在穩(wěn)定的治理環(huán)境下，使治理走向標(biāo)準(zhǔn)化。

這里，我們所說的評估與傳統(tǒng)意義上的檢查是有區(qū)別的。以往傳統(tǒng)意義的檢查更多的是靠主觀印象，之后靠相關(guān)文件，再之后雖然也依靠一些指標(biāo)來檢查，但由于受原有管理體制的影響，檢查大多帶有權(quán)力型與懲罰型的特點。首先，權(quán)力型的檢查更多關(guān)注國家政策的執(zhí)行情況，不會考慮到基層的實際情況，只要沒有達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，你就存在問題。其次，每一次檢查實際不僅僅是檢查國家政策的落實情況，還要對被檢查對象進(jìn)行評定，評定被檢查對象的工作業(yè)績，這直接關(guān)系到基層管理人員及管理機構(gòu)的切身利益，所以，基層為免于懲罰也會想盡各種辦法去執(zhí)行國家政策，有時可能不具備條件也去推行。這種檢查與我們現(xiàn)代社會所要求的評估存在一定差距。從世界范圍來看，很多國家的教育評估，不是去處罰，而是對基層工作的一種服務(wù)手段，幫助其找到問題的可能所在，并一起為問題的解決而尋找出路。它體現(xiàn)著治理中的一種責(zé)任性。

為做好評估工作，首先，要綜合各種因素研制科學(xué)的評估指標(biāo)。評估指標(biāo)不僅要形成一個科學(xué)的系統(tǒng)體系，還要具有可操作性。因此，在研究評估指標(biāo)的同時，要開發(fā)出與其相應(yīng)的評估指標(biāo)操作指導(dǎo)手冊。其次，實行專項評估與全面性評估相結(jié)合的評估制度。專項評估能使我們深入地了解某個問題，而全面性評估能讓我們掌握整體情況，二者互補。全面性評估不僅僅是內(nèi)容的全面性，更重要在于它的周期性，在此基礎(chǔ)上，我們可及時了解教育發(fā)展的狀況，避免等問題嚴(yán)重了，我們再去治理，增加治理的成本。

參考文獻(xiàn)：

[1]周洪宇.教育公平：維系社會公平正義的基石[M].中國人民大學(xué)出版社，2014. 4.

[2] [3]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語詞典（第6版）[M].北京：商務(wù)印書館，2012. 453. 525.

[4] Gr?nroos C. Service logic revisited: Who creates value and Who co -creates [J]. European Business Review. 2008. 20 (4): 298-314.

[5]王冬梅.市場營銷學(xué)[M].大連：大連海事大學(xué)出版社，2010. 2.

[6]王名等.社會組織與社會治理[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014. 310-311.

（責(zé)任編輯田曉苗）

On the Dimensions of the Construction of Effective Education Governance System

Zhao Lan

Abstract:In recent years, education governance has been one of the great concerns in the domain of education. However, disputes abound in terms of two major issues: how to govern exactly and how to govern effectively. As a matter of fact, in order to achieve the purpose of effective governance, there have to be, in the first place, an effective education governance system. The construction of the system has to be taken into consideration the following critical dimensions: the objective of governance, the principle of governance, the subject of governance, the mechanism of governance, the insurance of governance, and the evaluation of governance effect.

Key words:education governance system; effective governance; dimensions

作者簡介：趙嵐，男，東北師范大學(xué)教育學(xué)部副教授，主要從事教育行政研究。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃基金項目（13YJA880110）

收稿日期：2015-10-15

中圖分類號：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）03－0065－05