大學生創業扶持政策評價體系構建研究

薛　浩　陳桂香（.鹽城工學院，江蘇鹽城405；.武漢大學，湖北武漢430079）

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大學生創業扶持政策評價體系構建研究

薛浩1陳桂香2
（1.鹽城工學院，江蘇鹽城224051；2.武漢大學，湖北武漢430079）

摘要：大學生創業政策評價是及時發現和解決問題、進行政策調整修正偏差的過程，政策評價體系是政策評價的前提和基礎，其評價標準應該包括效率性、效益性、公平性、回應性、執行力。在相關研究的基礎上，通過文獻法確定大學生創業政策績效評價的共識性指標，再通過專家評價法對指標進行篩選和增補、賦值，提出由3個一級指標（B層），6個二級指標（C層），32個測評點（D層）構成的大學生創業政策評價體系（A層），并運用層次分析法對各指標進行賦值，旨在優化大學生創業政策評價體系，更好地促進大學生創業。

關鍵詞：大學生；創業政策；評價指標

21世紀是一個創新創業的時代，正如創業教育先驅狄蒙斯所言“創業革命對二十一世紀所產生的深遠影響將相當于甚至超越工業革命對于十九和二十世紀所產生的影響”。學界與政界基本達成共識：大學生創業是一件“一舉多惠”的上上策，對于推進創新型國家建設、促進經濟轉型發展、促進畢業生就業和社會和諧、提升大學生自我價值發展等都有著重要的意義，甚至是戰略價值。近年來國家和地方各級政府紛紛出臺促進大學生創業的扶持政策，取得了一定的成效，大學生自主創業率和創業成功率有所提高，但是效果并不明顯。各地政策內容、政策力度和實施效果各不相同，呈現較大的地區差異性。國內外學術界側重于宏觀上的創業政策研究，形成了創業政策理論框架（如MOS框架、CEM框架），產生了廣泛的影響。我國的創業政策理論框架，建立于引進基礎上的創造。南京大學王玉帥的理論框架中，強調機會的把握；浙江大學張鋼則突出創業不同階段政策要素的作用。然而，國內外學術界對于創業評價的研究比較薄弱，評價指標體系、權重以及評價方法也是仁者見仁、意見不一。國家和地方政府出臺的這些政策的科學性、有效性如何，是否對公共資源進行公平分配，是否實現預期目標，政策所產生的經濟效益、社會效益、發展效益如何等，如何科學評價大學生創業扶持政策績效成為函待解決的問題。

一、大學生創業政策評估內涵厘定

“政策”在通常情況下與“公共政策”通用。大學生創業政策與一般創業政府本質相同，只是針對大學生這一特定目標確定而言，是指國家為激勵和扶持大學生創業、促進畢業生充分就業、促進社會經濟發展與和諧穩定而制定的、需要相關部門配合予以保障的系列規定總稱。其以激發大學生創業動機、提升創業能力為本質，以支持創業過程為重點，以減少創初企業風險為手段，以創業制度、創業文化為保障，運用政策工具來促進創業成功。大學生創業政策體系主要包括創業培訓政策（提供創業培訓）、創業促進政策（減少創業障礙、簡化創業程序、提供技術和商務支持）、創業融資政策（提供金融支持）和創業環境政策（培育創業文化）等內容。

可以說，2012年黨的十八大以來，創新創業特別是大學生創新創業已越來越成為國家政府關注的熱點和焦點。這些政策究竟是否有效有行，是否公平科學？大學生創業政策評估應運而生。大學生創業政策評估可以套用政策評估的定義，有廣義和狹義區分，廣義的大學生創業政策評估包括對政策方案、政策執行和政策后果進行評估，張世賢、林水波認為“政策評估是運用多種評價方法，對政策方案、政策執行是否按預定目標進行，從而評價政策實施效果。”[1]狹義的政策評估僅是對政策效果的評估，安德森認為政策的評價主要指政策的效果估計與鑒定，評價政策是否達到了預期目標或者解決了目標問題。[2]綜上所述，政策評估是依據一定的評價標準，通過相關評價程序，對其政策投入、產出進行檢測與評價，及時發現和解決問題、進行政策調整修正偏差的過程。

二、大學生創業政策評價的價值取向

對大學生創業政策評價如其他政策的評價一樣，具有很大的挑戰性與不確定性，這是因為：一是政策的人力、物力和財力難以量化，且人際關系投入、機會成本等不可簡單量化；二是政策效果與政策投入不是簡單地一一對應關系，一種政策效果是多種政策共同作用的結果，這種“一果多因”導致很難剝離出一對一的關系，很難對一種政策效果進行區分和評價。大學生創業政策評價具有不確定性，政策效果具有多樣性、廣泛性和滯后性，雖然不易，對大學生創業政策效果進行評估卻是非常必要的，沒有評價就沒有反饋，沒有反饋就沒有完善，更無法得知是否實現政策目標。對大學生創業政策進行評價首先要建立科學、合理、公正的評價標準，在此基礎上，建立一套系統化、相互獨立又有機聯系、具有可操作性和導向性的評價指標體系。國內外學者提出了不同的政策評價值標準理論：鄧恩認為創業政策評估標準包括效率、效果、公平性、回應性、充分性和適當性。在鄧恩標準的基礎上，陳慶云認為還應包括投入工作量績效、社會發展總目標以及政策執行力。筆者認為，大學生創業政策評價須按照可比性、全面性、綜合性和綜觀性的原則，評價標準應該包括效率性、效益性、公平性、回應性、執行力。

（一）效率性標準

效率性標準是經濟標準，指大學生創業政策投入與產出比較，它通常有兩種形式：單位成本上所產生的利益最大化或為達到政策目標所需付出的成本最小化。效率性標準目的在于使大學生創業政策投入產生最大化的利益，操作的困難在于需要對各種政策資源和政策結果進行量化，而很多政策產出是公共產品，很難用市場標準進行估值。其實，1966年美國著名經濟學家托馬斯·謝林第一次提出了“價值意愿法”的政策量化方法，即用調查問卷的方法調查人們愿意為獲得政策機會、機遇、能力而支付的金額大小，這種方法對創業政策對大學生的創業能力、創業機會等帶來的價值可以近似衡量。不過，筆者還是按照傳統的政策評價方法，主張對大學生創業政策的經濟績效指標主要是政策在財務上的收入和支出，即各級政府經濟投入和該期間新增創業企業銷售收入或營業收入的比較。

（二）效益性標準

效益性標準，即是通過監測預定政策目標的完成程度、執行過程與結果是否與政策目標方向偏離等內容來評價政策效果。效益性標準要求政府在制定政策的時候就有明確的目標、政策的總體效益和社會問題要解決的程度。如江蘇省人社廳《關于印發〈發展眾創空間推進大眾創新創業帶動就業工作實施方案（2015－2020年）〉的通知》，明確提出“新建省級創業示范基地230個、留學回國人員創業園70家，創建以‘互聯網+’工作空間、網絡空間、社交空間和資源空間為一體的全新創業載體”，“遴選扶持江蘇省大學生優秀創業項目3000個，實現公共創業服務機構、平臺、網點對各類高校和城鄉基層全覆蓋”。2014年認定42個省級創業示范基地，2015年又認定59個省級創業示范基地。通過江蘇省人社廳創業政策目標的完成程度可以從效益性標準角度上衡量政策的效果。

（三）公平性標準

課堂教學的效果是教師提升教育教學質量的關鍵環節，更是學生提升學業水平和科考成績的關鍵環節。可以這樣說，課堂教學效果好不好將直接決定學校教育教學水平和質量。這不只是中小學教育階段的規律，甚至也是大學教育階段的規律，因為學生的科考和學分成績，以及品德修養都來自教師課堂教學的諄諄教導和循循善誘。因此，無論是以網絡教學為輔助的課堂教學，還是以網絡教學為主體的課堂教學，我們都必須重視課堂教學效果的提升。

公平是公共政策追求的終極目標，是社會和諧的根本所在。公平性標準要求大學生創業政策在制定和執行環節中考慮不同群體的利益，包括政策的受益人、受害人、受影響人、制定者、執行者、評估者等等。公平的價值取向是政府在制定和執行大學生創業政策時的根本標準，不僅要考慮政策的經濟效果，更要維護大學生這個特殊群體的根本利益。大學生作為國家發展和民族振興的脊梁，作為創業者中掌握科技知識、具備良好文化素養的群體，他們在對創業政策的回應和利用方面，有著返鄉和失地農民、下崗失業人員等不具備的優勢，但是也有著不可回避、不能忽略的劣勢：近20年教育成本使其勞動力價值增加，相應失業帶來的社會成本增加；他們一窮二白，資金和經驗是其軟肋。因此，毫無疑問，大學生創業扶持力度應該成為各地、各級政府、各類創業扶持中力度最大的一種。

（四）回應性標準

回應性標準重點考量的是大學生創業政策對大學生群體目標的需求滿足程度，通過大學生對創業政策效果的反饋間接了解政策的執行情況，從而為政府完善政策提供依據。回應性標準體現大學生群體對創業政策的態度，是積極還是消極。只要大學生認為創業政策滿足了自己的利益，煥發出較高的熱情去執行和服務該政策，促進了經濟發展和社會進步，就可以說這項創業政策的回應度高。一項政策即使有較高的效益和效率，但是如果回應度不高，同樣也不能被認定為是一項成功的政策。顯而易見，政策回應度關注的是政策的內容和實際結果。

（五）執行力標準

政策的生命力在于執行。一個政策再好，如果缺乏執行力和對執行程序的監督，就會使政策效果大打折扣。可以說，政策的執行是政策的回應度、公平性、效率、效益的保障，沒有執行，政策是一紙空文。如：2010年教育部印發的《關于大力推進高等學校創新創業教育和大學生自主創業工作的意見》，2015年國務院辦公廳印發的《關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》《關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》等，這些文件都對高校創業教育推進和改革中高校、企業、政府的責任和權利作出規定，但是缺乏對政策執行和監督情況的規定。同時，在大學生創業政策執行過程中，有關部門對政策執行情況的檢查頻度不夠、深度不夠、形式單一，從而呈現“口惠而實不至”現象。另外，部分大學生創業政策因缺乏配套支持政策，從而可行性不夠，使很多大學生創業優惠和扶持政策只是噱頭，停留在概念上，甚至出現“畫虎類犬”的現象。

三、大學生創業政策評價指標體系

大學生創業政策評價指標體系的設計是影響評價結果的重要因素。因大學生創業政策績效評價影響因素眾多，是一個復雜的系統，不能用單一層次的少數幾個指標來衡量，需要按照上述原則建立一個多層次、多指標的有機體系，并且采取科學、合理的方法為各指標賦值，以便保證評價體系的科學性、個性化和合理性。

根據大學生創業政策推進產生的實際效果，在相關研究的基礎上，通過文獻法確定大學生創業政策績效評價的共識性指標，再通過專家評價法對指標進行篩選和增補，通過層次分析法對其賦值，提出由3個一級指標（B層），6個二級指標（C層），32個測評點（D層）構成的大學生創業政策評價體系及其權重，最高目的層（A層）就是某一地區大學生創業政策績效。構造的遞階層次結構模型如下（見表1）。

表1　大學生創業政策績效評價指標體系及權重

（二）大學生創業政策指標賦值

運用層次分析法，構造不同層次兩兩比較判斷矩陣，并分別計算它們的最大特征根、與此相對應的特征向量、各層次的單排序以及進行一致性檢驗，確定諸因素的相對重要性。以A-B層次判斷矩陣計算為例，構造的A-B層次判斷矩陣如下（見表2）。

表2　 A-B層次判斷矩陣

按照方根法，將方根向量歸一化，得特征向量w的第i個分量，分別為w1=030,w2=0.54, w3=0.16。

計算判斷矩陣的最大特征根λmax，記A-B層次判斷矩陣為A，則有：

因此，A-B判斷矩陣滿足一致性檢驗要求。同理，可以依次計算B1-C，B2-C，B3-C，C1-D，C2-D，C3-D，C4-D，C5-D，C6-D各層次判斷矩陣及權重。通過D層次的總排序可知，按照由高到低的順序，最重要的前七大指標分別為：利潤總額比例（D10）、企業發展率（D5）、創造GDP（D9）、稅收總額比例（D11）、創業帶動就業率（D13）、社會創新能力（D19）、大學生創業企業占地區企業率（D3）。

（三）大學生創業政策指標體系評價分析

1.大學生創業總體競爭力

大學生創業總體競爭力由創業規模和創業質量構成，分別賦值0.33、0.67，體現對創業質量的重視。創業規模是從創業數量上測評大學生創辦企業的多少，可以通過創業率、創業成功率、大學生創辦企業占地區企業數量3個測評點進行。據相關調查研究顯示，我國大學生對創業的關注度較高，但實際創業率并不高，目前仍不足4%，因此，提出創業率是衡量一個地區創業政策的回應度。創業成功率顧名思義指創業學生中成功創業的比例；大學生創辦企業占地區企業比例是衡量該地區大學生創業的活躍度。創業質量主要包括企業存活率、企業發展率、非中小企業率、創新成果占有率、企業屬國家重點鼓勵行業率5個測評點。企業存活率考察存活1年以上或3年以上企業占同時期該地區創業企業的比例；企業發展率（同期比率）可界定為1年或3年內達到一定規模（員工、資產規模）的企業占同時期該地區創業企業的比例；非小微企業率主要考察一個地區創業企業中大學生創辦的非小微企業的比例；創新成果比率指一個地區的創新成果中大學生創新成果轉化為市場價值的比例；從事國家和地區政府鼓勵行業的創業項目比例指大學畢業生新辦咨詢業、信息業、技術服務業的企業或經營單位占同時期該地區創業企業的比例。這些測評點可以考察一個地區大學生創業項目的質量。這一指標的數據采集可以從相關職能部門獲取。

2.大學生創業效益

大學生創業效益由經濟效益和社會效益構成，分別各占一半，體現經濟效益與社會效益均衡發展的理念，在某種程度上講，大學生創業的社會效益比經濟效益更重要，因為他們作為沒有資金和經驗的“一介書生”，創業在短時間很難取得明顯的經濟效益，但是他們作為引領社會創新創業文化的“排頭兵”，其創業行為對社會的創新創業文化、就業創業觀念等有著重要的戰略意義。經濟效益是指大學生創辦企業、投資項目為地區所創造的總經濟收入，包括GDP總量、利潤和稅收占一地區創業企業中的比例3個測評點，即為社會發展和財政收入所作貢獻大小。社會效益即大學生創業所提供的社會貢獻凈額，是相對經濟效益硬性指標的軟性指標，包括創業占就業比例、創業帶動就業數、創業文化、創業意愿、就業觀念、創業環境、人才招留率、社會創新能力、社會和諧穩定9個測評點。創業占就業比例，仍是以地區大學生創業總量與就業總量的比例；創業帶動就業數即一定時期、一個地區平均一個人創業帶動的就業數，[3]創業對于就業有“倍增效應”，已成為引領就業、促進就業的有效途徑。此指標不僅反映一個地區創業規模與質量，還能反映大學生創業帶來的社會效益；創業文化指標是指大學生創業政策所帶來的社會文化影響，政策本身也是一種制度文化，大學生創業政策對培育社會重視創新創業的心理、文化有著重要影響，這是政策的社會效益的另一形式；創業意愿和創業觀念指標均是考察大學生創業政策對于主體觀念的影響，可以通過政策前后，主體對于創業的態度變化來衡量；創業環境指大學生創業政策對于大學生成功創業的環境支持度、社會認可度；人才吸留率指大學生成功創業對于吸引和留住作出的貢獻，這對促進一個地區勞動者整體素質的提高有著積極而深遠的影響；創新創業能力是指大學生創業對于促進一個地區創新創業能力、科技競爭力的影響；最后一個社會效益指標是社會和諧穩定，指的是大學生創業、以創業帶動就業對于一個地區和諧穩定作出的貢獻，對于治安秩序、文明進步等的影響。這一指標中經濟效益的數據采集可以從相關職能部門獲取；而社會效益的數據采集和測算，除了從職能部門獲取外，還可以通過專家訪談等形式，給予定性評價。

3.創業服務

創業服務指標對前兩個指標的補充，從而使整個大學生創業政策評價體系成為一個有機整體。創業服務指標包括創業優惠政策和創業服務2個二級指標，分別各占一半，從賦值上體現對創業服務的強調，再好的創業優惠政策，如果沒有好的服務和執行力，仍然是空口理論。創業優惠政策包括進入壁壘、小額貸款、融資渠道、稅收減免、社保補貼、創業培訓6個測評點，創業服務包括行政效率、政策宣傳、基礎設施建設、創業政策認知程度、項目跟蹤服務、政策監督機制6個測評點，這些具體測評點能在一定程度上反映一個地區大學生創業的活躍度、政策的回應度、政策的執行力。在12個測評點中，對于行政效率、項目跟蹤服務、基礎設施建設等給予強調，賦值3分。創造性地增加政策監督機制，這是目前國內大學生創業政策執行中普遍存在的弱點，沒有監督、沒有反饋，政策執行就會走偏、變樣。這一指標的數據采集可以通過問卷調查的方式進行。

參考文獻：

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（責任編輯朱玉成）

A Study on the Construction of Evaluation System of Support Policy on Business Startups for College Students

Xue hao Chen Guixiang

Abstract:Evaluation of the policy on business startups for college students is the process that aims at adjusting the policy and addressing relevant errors by spotting and solving problems concerned. The evaluation system of the policy is the precondition and basis for policy evaluation and is based on the principles of comparability, all -sidedness, comprehensiveness, and full -perspective, so the evaluation criteria must cover the following factors: efficiency, benefits, fairness, responsiveness and implementation capability. In the light of the effectiveness of business startups and policy concerned as well as the studies that have already been performed, the consensus indexes are established through literature review concerning the evaluation of effectiveness of the policy on business startups for college students, which are then subject to the assessment, addition, and assignment by expert evaluation. Thus the present study puts forward an evaluation system of policy on business startups of college students (Level A), under which there are 3 firstclass indexes (Level B), 6 second-class indexes (Level C), 32 evaluation points (Level D) and values are assigned to individual indexes in various levels and classes so as to optimize the evaluation of policy and policy making in business startups and promote the startups of business for college students as well.

Key words:college students; policy on business startups; evaluation system

作者簡介：薛浩，男，鹽城工學院副校長，教授，主要從事管理科學與工程、高等教育管理研究；陳桂香，女，武漢大學哲學學院博士研究生，主要從事大學生創新創業教育研究。

基金項目：江蘇省社會科學基金資助項目（14JYB003）

收稿日期：2015-11-15

中圖分類號：G648

文獻標識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）03－0014－06