國企員工持股仍在謹慎探索

李江寧

當前看，國企員工持股不具備大發展的環境，但也不必再嚴格限制。中央企業如果不好搞，可以允許地方國企搞嘛。估計即使不做新的限制，地方國企也不可能出現十幾年前那種大規模員工持股，那種大規模的國有產權退出。我們沒有必要過分擔心

2016年8月，國務院國資委等三部門《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》終于出臺了。一如之前的預料，這是一個規范意味大于鼓勵意味的文件。由此推論，國有企業員工持股改革目前仍然處于謹慎探索階段，還難以大規模發展。

這次員工持股改革意義主要限于激勵業務骨干。上世紀90年代中后期到2000年代初期席卷全國的國有中小企業產權改革，也可以稱為員工持股改革。如1992年剛開始時全員持股的山東諸城股份合作制改革。后來多數地方和多數企業演變成了經營者持大股改革，或直接推行了經營者持大股改革。據統計，員工和經營者持股改革占到了當時國企改革的90%以上。這種員工持股，可以看作是國企根本性質的改革。改革后國有產權基本都退了出來，企業變成非公有制企業。企業的產權體制、公司治理、內部運行機制等都發生了根本變化。但這次員工持股改革顯然不可能帶來這么多的變化。《意見》規定：“員工持股總量原則上不高于公司總股本的30%，單一員工持股比例原則上不高于公司總股本的1%……實施員工持股后，應保證國有股東控股地位”。原企業主要負責人即使入股最多也只有1%，并且作為個人小股東一般不太可能再擔任董事長、法定代表人之類的職務了。因此，員工持股對改善公司治理的意義比較有限。目前看，這次員工持股最大的意義，就在于激勵業務骨干，留住優秀員工。

《意見》對員工持股非常謹慎。除員工入股比例限制之外，還有一系列其他限制性規定，如只能增量入股，中央企業二級（含）以上企業以及省屬一級不開展試點，上級任命的企業領導人員不得持股，試點企業營業收入和利潤90%來源于所在企業集團外部市場等。《意見》還規定國務院國資委首批選擇10戶企業試點，各省首批選擇5-10戶企業試點；2018年底進行階段性總結，視情況適時擴大試點。這對全國幾十萬家國有法人企業，甚至連杯水車薪都談不上。表現出對員工持股極其謹慎的態度。2003年國務院國資委成立后，出臺了《關于規范國有企業改制工作的意見》等文件，對以往國企改制一些不規范的做法進行了清理和改正。此后，地方范圍大規模的國有產權退出改革基本停止。但員工持股仍然在一些地方繼續推進，特別是在上市公司和科技型企業中還得到了各方面的鼓勵。而這次《意見》，基本沒有新的鼓勵性政策，而是增加了很多限制性規定。按照這些新規定，地方一些正在進行的員工持股可能要停止了，如上級任命的企業負責人參加上市公司員工持股計劃等。

以往出現的國有資產流失等問題影響了對員工持股的評價。上世紀90年代開始的國企改革主要表現為兩個方面的問題。一個問題是：地方政府推動的國有中小企業改革，很多出現了隱匿國有資產，低價轉讓，用企業資產擔保貸款購股等等；使得一些企業經營者空手套白狼一夜暴富。另一個問題是：企業經營管理人員持有下一級企業股份，利用關聯交易將國企利益輸送到員工持股的公司，造成國有資產流失。這種情況當時在電力企業特別突出，員工持股的發電公司往往分紅很多，而員工不持股的卻常常虧損嚴重。煤炭等資源類國企這種情況也比較普遍。國務院國資委成立后，基本停止了第一種類型的改革；對第二種員工持股，則花費很大精力進行了規范和清理。清理的主要界線就是上級公司員工不能持有下級企業股份。以往出現的這些問題，嚴重影響了國務院國資委等中央部門對員工持股的認識和態度。

對員工持股的態度更深層次上取決于對國企改革的根本認識。上世紀90年代轟轟烈烈的國有中小企業產權改革，在當時是有共識基礎的。從中央層面講，主張抓大放小，對國企進行戰略性調整。從地方層面講，就是不求所有，但求所在；能賣就賣，不能賣就送。因為當時國企正處于一種普遍的危機狀態，已經成為各級政府特別是地方政府的包袱。這也與當時效率優先的主流意識相一致。而目前對國企的主要方向各方面還沒有完全達成共識。從學術領域看，多數專家學者主張國企能退就應該退。而中央部門則堅持國企做強做大。地方政府，特別是市、縣級政府，除傳統的公益類國企和近些年新成長的城投類企業外，已經沒有多少國企了。從整體層面看，國企正在經歷新一輪經濟調整的生存壓力，但比起90年代還是要好很多。如果沒有對國有經濟和國企產權進一步調整的共同認識，員工持股也就不可能得到大力的推動。

國資委作為一個中央部門推動員工持股有很大局限性。一方面，國資委是管國企而不是管整個國民經濟的。國企的大規模退出，顯然不符合國資委的部門利益。即使不直接退出，只是讓國有與民營或者員工混合一下，也會大大增加國資委的管理難度。另一方面，從所管企業的規模看，中央企業動輒資產規模幾千億，員工十幾萬人。持股1%，就是億元、十億元級的。而且很多中央企業都是擔負國家戰略任務的。因此中央企業很難搞員工持股。這些年，中央部門出臺的文件政策很多都有一個共同的局限，就是沒有照顧到各個地方存在的一些特殊情況。例如這次將國企區分為公益類和商業類兩大類，其中商業類的又區別為充分競爭和關系國家安全國民經濟命脈兩個小類。但從省一級看，這第二小類商業性國有企業非常少；市、縣級更基本上沒有。市、縣更多的是那些公益類和城投類公司。更大的區別是，地方國企規模比中央企業小得多。他們搞員工持股，從技術操作層面看難度會小很多。20世紀80年代、90年代，中央層面推動國企改革的是國家經貿委和國家體改委。特別是國家體改委地位很高又利益超脫，所以推動國企改革特別積極而且有力。當前的國資委作為出資人代表顯然沒有當年體改委的超脫，也沒有體改委的影響力。

關鍵是處理好規范與發展的平衡關系。國資委的角色功能定位有很大的矛盾性。這幾年來自高層、學者乃至民眾的不同批評，更讓國資委常常顯得手足無措。這次員工持股意見就是這樣。這是一個鼓勵性政策文件，還是一個規范性政策文件？從作為貫徹落實十八屆三中全會系列文件的初衷來看，這應該是一個鼓勵性政策文件。但從其具體內容看，更像是一個規范性文件。客觀而言，目前國企員工持股既不具備大力推進的條件，也不應該在前些年已經出臺了很多規范政策的基礎上進一步趨嚴了。國資委總是擔心國有資產流失問題。其實這方面的爭論已經進行了二三十年了。是改革流失多還是不改革流失多？有其利必有其弊，世界上沒有十全十美的事情。關鍵是把握好一個時期的主導方向。電商有漏稅等問題吧，但在一定時期不必大力去糾正。網約車有安全管理等等問題吧，但目前總的傾向還是應該鼓勵。政策都是為一個時期的政治目標服務的。員工持股，從世界范圍看獲得了很多國家的鼓勵；從中國國企改革的歷史與未來看，也有著非常重要的意義。當前看，國企員工持股不具備大發展的環境，但也不必再嚴格限制。中央企業如果不好搞，可以允許地方國企搞嘛。估計即使不做新的限制，地方國企也不可能出現十幾年前那種大規模員工持股，那種大規模的國有產權退出。我們沒有必要過分擔心。

作者系中國體改研究會理事