國外城市管理大數據應用典型案例及啟示

王忠　安智慧

〔摘要〕應用大數據提高城市管理水平已是大勢所趨，目前也產生了不少成功案例。通過對國外城市管理大數據應用典型案例的深入剖析可見：大數據主要應用于公共設施管理、交通管理、治安管理、災害預警等領域；大數據應用開發運營模式，主要有3種，即政府開發并運營、企業開發并運營，企業開發政府運營。我國城市管理大數據應用存在數據條塊分割嚴重、數據公開共享不夠、數據獲取成本太高、技術水平存在差距等難題。建議明確大數據應用領域時序，采用靈活多樣的開發運營模式，實施政府數據開放戰略，支持產業創新發展，鼓勵市民參與。

〔關鍵詞〕大數據；城市管理；應用；典型案例；開發運營模式；啟示

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2016.09.028

〔中圖分類號〕G203〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2016）09-0168-05

〔Abstract〕It is a general tendency to improve the level of urban management by big data.At present，there were many successful cases.Through in-depth analysis of typical cases abroad，it could be concluded：1）Big data was mainly used in public facilities management，transportation management，security management，disaster warning and other fields；2）There were mainly three kinds of big data application modes，namely government development and operation，enterprise development and operation，enterprise development and government operation.The urban management of big data applications existed many problems in China，including serious data fragmentation，inadequate public data sharing，high data acquisition cost，technology gap，etc.Big data applications timing should be definite，and adopt flexible and varied development operation modes，implement the strategy of open government data，support the development of the industry innovation and encourage citizens to participate in.

〔Key words〕big data；urban management；application；typical case；development and operation modes；enlightenment

進入大數據時代，城市管理給大數據提供了極佳的用武之地。首先，城市擁有龐大的人口總量、較高的人口密度、完善的基礎設施，其日常運行提供了源源不斷的數據。第二，基于大數據的解決方案一般造價不菲，城市規模越大，越能使其實現規模效益。第三，我國大中城市不同程度地存在著“城市病”，解決“城市病”傳統的技術手段已難以為繼。大數據能有效緩解這些“城市病”，這給城市管理應用大數據提供了內在動力。

城市管理大數據應用也成為學界關注的熱點，國內外現有研究文獻主要關注以下內容：（1）城市管理大數據應用的價值及意義。指出現代城市及其管理是一個開放的復雜巨系統，應充分利用大數據實現城市服務智能化、城市應急快速化和城市監測實時化，提高城市管理水平[1-2]。（2）城市管理大數據應用的技術研發。針對交通、環保等具體領域，有不少文獻提出了大數據應用的解決方案及思路[3-4]。（3）大數據對城市規劃的影響。指出應該關注大數據在城市空間發展戰略制定、質量評價、規模預測及用地布局等方面的革新作用[5]。

現有研究文獻尚沒有對國際上城市管理大數據應用進行系統梳理。我國已進入快速城市化階段，城市病普遍存在，提高城市管理水平迫在眉睫。應充分借鑒國外的成功案例，加快大數據應用。因此，本文將對國際上城市管理大數據應用領域及運營模式進行深入分析，并分析其對我國的啟示。

1國外案例分析

大數據技術已廣泛應用于農業、交通運輸業、現代商業、政府管理等方面，其在促進經濟發展、管理模式變革的同時，也成為解決民生問題的重要工具。城市管理是一個巨大的大數據應用市場[6]，應用大數據成為全球主要城市發展共識，出現了大量成功案例，有代表性的如表1所示：

11城市管理大數據應用領域分析

由表1可知，國際上在公共設施管理、交通管理、治安管理、災害預警等眾多領域都有應用大數據技術的成功案例。在不同的領域應用大數據技術，應用價值、數據來源、技術手段等方面各有其特點。

111公共設施管理

該領域大數據技術主要應用于水電管網管理，有利于公共設施的運行維護和資源節能減排[8]。其數據來源主要通過傳感器、計量設備等搜集的海量數據，數據類型多樣，以非結構化數據為主。進行對數據的運算分析，實現對公共設施的實時監控、危機排查及快速響應。

112交通管理

該領域大數據技術主要應用于公共交通管理，有利于預測市民出行規律，指導公交線路的設計、調整車輛密度等。其數據來源主要為對公交地鐵刷卡、停車收費站、信號燈、交通視頻攝像頭等信息的收集。利用收集的歷史數據進行預測，實現對交通調度系統的指揮控制，及時梳理擁堵，有效緩解城市交通負擔。

113治安管理

該領域大數據技術主要應用于犯罪行為管理，有利于犯罪信息的監控與實時分析、犯罪模式分析與犯罪趨勢預測。其數據來源主要為視頻攝像頭、社交網站、移動基站的通訊記錄以及以往案件中犯罪嫌疑人的信息等，數據類型多樣，以視頻、圖像數據為主。利用大數據技術進行研判分析，不少城市成功實現了對犯罪案件迅速調查、準確偵破，并起到降低犯罪率的效果。

114災害預警

該領域大數據技術主要應用于消防隱患排查和社會輿情監控等方面，有利于生命財產保護和社會治安維穩。其數據來源于政府掌握的基本信息、對社交網站中關鍵詞的定位監控、衛星對某區域的定位觀察和回顧往期數據進行綜合分析，數據類型多樣，以非結構化數據為主。進行對數據的運算分析，實現對隱患的精準預警，社會輿情的實時監控及快速響應。

12城市管理大數據應用開發運營模式分析

城市管理大數據應用包括兩個重要環節：開發和運營。按開發方和運營方的主體不同可以分為4類：Ⅰ是政府同時作為大數據應用的開發方和運營方；Ⅱ是由政府作為開發方，企業作為運營方；Ⅲ是企業作為開發方，政府作為運營方；Ⅳ是企業同時作為開發方和運營方。此外，第三部門也是一支重要的力量，將來有可能扮演重要的角色。但是，由于目前尚無第三部門參與的成功案例，在此不作分析。表2大數據應用開發運營模式分類

運營方政府企業開發方政府ⅠⅡ企業ⅢⅣ

Ⅰ類開發運營模式，是由政府同時作為大數據應用的開發方和運營方。在城市管理中，此類模式通常應用于與政府強力部門職責緊密相連的領域，如公共設施管理、治安管理等。該類模式的突出優點在于政府對其具有較強的控制力。基礎數據安全等級較高的領域，也適合采用該模式。

Ⅱ類開發運營模式，是由政府作為大數據應用的開發方，企業作為運營方。在城市管理中，此模式比較少見，原因在于：一方面政府并不擅長大數據應用的開發；另一方面，數據資源具有可復制性、非競爭性、產權模糊性等特性[9]，企業的逐利沖動使得該模式存在較大道德風險。

Ⅲ類開發運營模式，是由企業作為大數據應用的開發方，政府作為運營方。在城市管理中，此模式采用較多，原因在于企業具有更專業、更高效的大數據應用開發人員。由政府提供數據源并提出需求，企業按需開發[10]，能降低研發的時間和人力成本，提升精確度。但數據安全隱患也不可忽視。

Ⅳ類開發模式，是由企業同時作為大數據應用的開發方和運營方。在城市管理中，此模式也比較常見，尤其在電力、燃氣、供水等公用事業領域。企業有自己的數據收集渠道，具備數據基礎[11]；大數據應用可以節約成本、增加收益，企業也有足夠的應用動力。該模式存在隱私保護方面的隱患。此外，企業前期需要大量投入，可能由于費用不足而中斷。從國外經驗來看，不少企業在系統研發及運營早期階段，都有政府給予的補貼[12]。而且在敏感數據獲取方面，也需要政府的協助。

2我國城市應用大數據存在的難題

社會各界都已經意識到大數據的戰略價值，為推動城市管理的智慧化，很多城市提出智慧城市建設的目標。2012-2014年，住房和城鄉建設部分3批共確定277個城市（區、縣、鎮）為國家智慧城市試點。這些城市也在積極探索城市管理的大數據應用，如廣州市設立了大數據管理局，有一項重要職能即為統籌協調城市管理智能化視頻系統建設，推進視頻資源整合共享和綜合應用。如寧波推出了“寧波通”，融合了交警、城管、氣象等多個部門、幾十個業務系統的交通信息，涵蓋城市的交通設施、交通工具以及所有交通事件，為出行者提供全面、實時的信息。盡管不乏成功案例，我國城市應用大數據存在很多障礙。

21數據條塊分割嚴重

大數據決定智慧城市是否真正“智慧”，如何“清洗”海量數據并為城市系統的運行管理決策提供支撐，是智慧城市建設關鍵[13]。城市管理的“數據化”是大數據技術引領人類社會發展的必然趨勢。中國不同省份、不同部門，甚至同一省份不同委辦局之間數據集類型差異較大，數據集格式不統一。數據在不同行政層級集中，且數據的管理缺乏統一的標準，致使無論數據格式、數據結構、采集指標都存在差異。只有數據集類型和格式統一，才有利于數據的收集、整合、分析和處理的自動化。

22數據公開共享不夠

城市管理中的大數據作為公共數據資源，除了涉密數據，應做到對內共享，對外公開。一方面，政府內部數據共享不暢。出于不同方面的考慮，很多部門將數據視為部門資產，不愿意與其他部門共享。另一方面，數據公開處于起步階段。有些部門數據公開的力度不夠，無法為大數據應用開發者提供足夠的有效數據；還有一些部門雖然有對外公開數據的意愿，但是由于未能詳實掌握往期數據，使得這些部門在數據公開方面心有余而力不足。

23數據獲取成本太高

一方面經濟成本較高。目前我國大數據應用開發與運營的發展尚不成熟，數據的開放程度很低，城市管理大數據應用的開發者需要花費大量支出用于購買數據，此外開發者能否為開放數據創造出附加值，開發的應用是否符合商業預期等都存在許多不確定性[14]。另一方面時間成本較高。在很多領域，大數據的獲取需要長時間的跟蹤收集，不但需要數據的廣度更需要數據的跨度，由此提高了數據獲取的時間成本。

24技術水平存在差距

在大數據技術研發方面，國內企業與谷歌、IBM[15]、亞馬遜等國際巨擘存在一定的差距，尤其是缺乏高端的數據科學家，不能有效利用現有的數據資源，為當前國家治理中的重大問題開發出解決方案。尤其是匿名、化名處理方式，對于其隱私風險評估技術尚在探索之中，相關技術標準各國也尚在研究之中，在監管等方面存在技術障礙[16]。

3啟示

城市管理大數據的應用既需要政府部門的體制機制實現突破，又需要產業界的技術創新，還需要廣大市民的積極參與。三者缺一不可，應齊頭并進。而在此過程中，政府應起主導作用。

31明確大數據應用領域的時序

盡管國外在城市管理很多領域的大數據應用都取得了成功，還是應該根據我國實際情況，謹慎選擇近、中、遠期有可能應用大數據的領域。近期，在公共設施、交通領域，大中城市都具備應用大數據的基礎條件；中期，在災害預警領域可以應用大數據技術；治安管理領域需要使用大量的個人隱私信息，如個人基本信息、違法記錄、流動及社交情況等，而且這些數據分散在很多部門，無論是公眾還是政府內部都會有阻力，應從長計議。

32采用靈活多樣的開發運營模式

應根據各領域的特點，確定大數據應用適宜采用的開發運營模式。我國的公共設施基本由國企運營，可以采用模式Ⅳ。在研發及早期運營階段，政府可以給予財政補貼，激勵其進行技術創新，并實現盈利。交通管理方面，可以采用模式Ⅲ，采購企業成熟技術開發系統，政府進行運營維護。治安管理、經濟管理方面，應采用模式Ⅰ，因為相關基礎數據涉及社會穩定、隱私保護、經濟發展，不宜讓營利性的企業介入。災害預警方面，可以根據城市具體情況，在模式Ⅰ和Ⅲ之間進行選擇。

33實施政府數據開放戰略

政府公共數據資源的開放既是民眾的訴求，也有利于促進國民經濟和社會發展，特別在能源、交通、醫療、農業等傳統行業內具有廣泛的應用價值，而政府公共數據的開放程度也成為影響國家綜合競爭力的關鍵因素之一。近年來，世界各國逐漸重視公共數據的開放共享，將公共數據資源視為國家重要戰略資源[17]。發達國家普遍認識到公共數據本身具有的商業價值及其對整個社會產生的外部效應，以一系列政策措施推動開放數據運動的開展。公共數據開放共享應當著眼于公眾需求，對于公眾迫切需要的、再利用值高的如交通、環境、農業等公共數據率先開放，采取合理手段鼓勵公眾參與交流，解決條件式共享的尷尬，探索建立公共數據為民生服務的長效機制[18]。引導社會資本對公共數據增值開發，鼓勵公眾自由運用和開發數據產品，形成大眾創新應用公共數據的局面。

34支持產業創新發展

一是開展城市管理應用開發競賽，以此鼓勵企業及個人創新，開發出適合本市的應用程序。二是支持企業研發，針對城市精細化管理大數據應用相關項目，通過財政資金加大研發支持力度[19]。三是補貼企業運營，對于本地化初創企業正在運營的有利于城市管理的系統或者應用，對其正的外部性進行評估，給予后補貼，鼓勵其發展。

35鼓勵市民參與

城市管理中大數據應用歸根結底是對市民的行為和城市運行中的數據的收集、處理和分析，并得出可行性方案，為將城市建設得更美好做出決策[20]。市民是城市管理的參與者和利益相關者，缺少市民的參與，城市管理大數據應用這個“巧婦”是難為無米之炊的。實際上，只有讓城市進程更加透明化、參與度更高[21]，我們才能最終將之踐行。一方面通過各種媒體加大對城市管理相關大數據應用的傳播[22]，使市民都有所了解。另一方面，加大對市民的培訓，使市民都能熟練操作和應用。

4結語

我國處于快速城市化階段，人口的快速涌入，使得城市管理復雜程度激增。大數據應用既能提高城市治理能力，又能提高市民滿意度、政府公信力，還能帶動相關產業發展，形成新的增長點。尤其是在中國人口眾多、市情復雜的城市應用成功的解決方案，必然能向國外推廣，產生國際影響力。當前，中國城市管理大數據應用的主要障礙是體制機制，應加強在數據開放、數據安全、市民參與方面的研究。

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（本文責任編輯：郭沫含）