土地收儲融資現狀分析與對策

羅命清

摘要：我國土地收儲融資是在土地儲備制度建立的基礎上而產生的，土地收儲融資是指土地儲備機構根據未來土地收購儲備的需要，結合自身的經營發展狀況和資金持有狀況，通過進行科學合理的分析、預測與決策，采取適當的方式來籌措資金，保障資金的供應，以確保其經營管理活動能夠正常進行的一種行為。文章就土地收儲融資發展歷程和三種模式，分析了在土地收儲融資發展過程中存在的問題，并提出了解決相關土地收儲融資問題的對策。

關鍵詞：土地收儲；收儲融資；現狀；對策

日益凸顯的土地收儲融資制度問題，讓土地儲備機構在管理土地流通時遇到瓶頸，如何提升土地管理的有效性，樹立政府形象，提升國家威信力，是有關部門必須思考的問題，國家只有通過改善土地收儲融資現狀，完善相關法律法規，發揮宏觀調控的功能，才能促進經濟健康持續發展。

一、土地收儲融資的發展歷程及三種模式

我國的土地收儲融資制度發展比較晚，主要分為以下三個階段，如表1所示。

從上表中我們可以得知，相較于國外的土地收儲融資制度，我國起步比較晚，首先建立起土地收儲融資制度的也是經濟較發達的上海地區，上海地區靠近海岸，土地資源稀缺，成立上海土地發展中心后解決了很多的土地問題，如城區改造；在推廣階段采用試點的方法，在二線城市杭州、武漢建立起土地儲備機構，取得一定成績以后，才在全國范圍內推廣，因為每個區域的經濟發展狀況、土地儲備方式都不同，所以在融資過程中，需要“量體裁衣”，從當地實際出發制定合適的土地收儲融資制度。

土地收儲融資有三種不同模式，第一種是“土地財政”，就是我們常說的政府壟斷土地，土地買賣利潤收歸財政，它通常借助土地儲備機構完成相關拍賣、融資活動；第二種是“經營城市”，主要針對城市土地資產，政府利用行政手段對土地資源通過資產經營的方式，實現城市土地資產的保值增值；第三種是比較少用到的收儲融資手段，即“儲水池、中轉站”，政府把城市發展需要的土地提前征回來，保證建設時能及時使用。這三種模式各有優劣，在土地收儲融資過程中，要根據地區經濟發展現狀、人民切身利益結合使用。

二、我國土地收儲融資現狀

土地收儲是資金循環利用和土地流通的結合，要想促進土地收儲融資的發展，就需要大量資金作為擔保，如果資金鏈缺乏，收儲工作也很難進行。

（一）土地融資渠道單一，資金缺乏

我國土地儲備資金的來源比較單一，主要依靠政府支出，具體包括銀行貸款、財政撥款、土地出讓收益。

從以上三種資金來源可以看出我國土地收儲融資的一些問題，從銀行貸款來看，銀行受經濟發展情況和國家金融政策影響，貸款利率不穩定，而且貸款人必須具備相關條件（如固定資產）才能申請，導致銀行貸款的難度變大，很大一部分土地融資工作無法進行；從財政撥款來看，根據某省財政部數據，2013年土地儲備機構共融資1288.1億元，而財政撥款僅為240.6億元，僅占融資總額的1.86%，所以，根據數據我們可以得知，財政撥款的力度很小，與土地收儲融資所需資金相差很大；土地出讓收益主要是通過土地流通、買賣獲得的收益，但是這個資金回籠的時間比較長，并不能算真正的資金來源。

結合三種資金來源的分析可知，我國土地收儲融資的資金缺乏、來源單一，這對土地收儲融資制度的發展不利，如在修建高速公路的時候，國家對人們的土地進行了征收，但是由于資金不足，無法將賠償金額迅速撥到人民手中，不利于我國和諧發展。

（二）缺乏完整的土地收儲法律法規

從國家立法的角度來說，現推行的土地收儲法律法規缺乏憲法的支持，在基本的《土地管理法》中幾乎搜索不到有關土地收儲的條例，這是土地收儲法律法規不完整的主要表現；從規范體系的角度來說，土地收儲融資缺乏相關法律規定的有效銜接，在實踐過程中，很多程序因為找不到相應的法律渠道而直接取消，這種不嚴謹的工作態度，給土地收儲融資的工作帶來了很多麻煩；從地方法律法規使用角度來說，各規章制度、政策缺乏統一性，由于各地具體情況和土地規劃不一樣，所以土地收儲融資法律法規主要由地方政府頒布實施，在這個過程中，就出現了一系列矛盾，如地方與地方的矛盾：主要表現在地方政策相沖突，不能協調區域內和諧發展；地方與政府的矛盾：政府堅持的主要土地收儲融資方式與地方相沖突，很多地方的土地收儲依靠財政支出，但是政府則希望地方能夠自己拓寬融資渠道，減少財政支出。

所以，我國目前缺乏統一的土地收儲法律法規體系，這使得土地在買賣、轉讓的過程中缺乏基本的保障，在土地交易過程中，很容易出現矛盾，阻礙經濟發展。

（三）經濟發展不穩定，貸款有壓力

首先，受到經濟發展不穩定的影響，銀行資金的回籠周期比較長，使得銀行在一定程度上會提高貸款利率，利率高，人們還款壓力大，使得貸款數額下降；從現在貸款的途徑來看，個人貸難度比較大，銀行對個人的信譽度要求高，必須是在銀行的“白名單”內，沒有不良記錄，才具備申請資格，還需要相關的資產證明（房產證等）這也增加了貸款的壓力。

根據我國有關法律規定“地方政府不可以用本單位或相關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押”，這個規定制約了政府擔保的行為，沒有相關的擔保人、擔保物資，貸款的壓力也相應上升。

三、改善土地收儲融資現狀的對策

完善與拓寬土地收儲融資途徑，豐富土地儲備制度的融資機制，能為我國土地拆遷、租讓提供一個合法、高效的平臺，建立適合我國發展的社會主義土地收儲融資體系。

（一）拓寬資金來源，發揮政府宏觀調控的功能

大力發展地區經濟，提升地區生產效率，為土地收儲融資提供最基礎的途徑，只有以發達的經濟作為基礎，才能保障土地流轉過程的順暢。在土地收儲融資過程中，政府要扮演好宏觀調控的角色，把握每個地區土地儲備情況，及時通過財政撥款，幫助貧困地區增加土地儲備。

同時，政府要解放思想，不能一直將土地掌控在自己手中，壟斷土地收儲途徑，將土地利潤全都上交財政，要積極探索新的融資方式，如土地證券化和土地置換，近幾年發展起來的土地證券化是指以土地收益作為擔保發行證券，是通過土地進行融資的一種方式，有利于滿足城市土地儲備融資的巨額資金需求，分散了城市土地收儲融資的投資風險，解決了商業銀行“短存長貸”的結構性矛盾，促進了城市土地經營專業化，提高了土地資源利用效益；而土地置換是指在城市發展中，利用級差地價置換土地改造老城區，以節約土地收購資金，加快城市發展的方法，但是必須得符合置換條件才能做相應的調整，在土地置換的過程中須遵循不占用基本農田、建設用地總量不增加、農用地和耕地不減少的原則。

（二）建立完整的土地收儲法律法規，增強土地收儲的嚴謹性

土地收儲融資工作在某種意義上來說，屬于一種經營活動，它要求按照價值規律和市場競爭模式發展，也要求國家建立完整的土地收儲融資法律法規，對土地儲備過程中的不法行為進行嚴厲打擊，保證土地收儲的順利進行。

我國可以出臺一部關于土地儲備的法律法規，將現行的土地儲備規定內容整合梳理，規定土地收儲融資的目的、范圍等，將土地流轉中的程序作相應規定，嚴格督查各地政府的具體實施情況，打擊土地收儲中貪污腐敗的現象。如在修建鐵路的過程中需要征收農田，政府就要出臺各項賠款政策保障人民利益。

（三）培養高素質的土地收儲人才，應對市場風險

讓土地收儲融資在政府的主導下，開創新型發展模式、順應市場變化，需要一支高素質的土地收儲融資人才隊伍支持。這支人才隊伍必須具備相應的專業知識，有過硬的心理素質，能研發土地收儲融資的方式，發現土地流轉中的薄弱之處，解決各類可能發生的土地問題。

加強對土地收儲人才的培養，提高人員土地儲備意識，如在我國城市化進程中，很多城市進入高速發展階段，如何合理利用城市“寸土寸金”的土地，是儲備人才需要解決的問題，他們要根據城市的需求合理安排供地計劃，通過安排儲備土地招標等活動促進城市土地的合理利用，提升城市發展水平。

加大對土地融資人才的培養，支持高校開設土地融資和投資的相關課程，提供土地收儲融資的實習崗位，依靠先進科學技術，研發更多的融資儲備途徑，擴大土地收儲應對市場風險的能力。

四、結語

我國的土地儲備制度很多方面尚不完備，無論在理論還是實踐方面都缺乏深入系統的研究，隨著土地儲備工作的進一步開展，資金短缺問題日益嚴重，逐漸成為制約土地儲備制度開展的問題。拓寬融資渠道，實現融資方式多樣化是未來的發展趨勢。在我國各個城市的實際運作中，應“因地制宜”，根據各自的城市規模、土地儲備經營機構的性質、資金的需求數量等等，制定行之有效的融資方案。實現融資方式多樣化、順暢企業融資渠道、促進土地儲備融資健康發展。

（作者單位：廈門翔安建設發展有限公司）