我國現行循環經濟法律體系解析

盛玉華 楊文仙

摘 要：隨著綠色發展理念不斷深入人心，循環經濟發展工作持續推進，我國循環經濟法制建設進入快速發展階段。本文對我國現行循環經濟法律體系進行梳理，從縱向、橫向兩個維度進行解析，以期能夠為進一步完善我國循環經濟法律體系提供有益思路。

關鍵詞：循環經濟；法律體系；橫向構成；縱向構成

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）08-0106-04

近年來，我國循環經濟的發展實踐不斷推進，在清潔生產、廢棄物的再利用與資源化、循環經濟產業鏈的構建、生態環境的保護和治理等方面取得了很好的成績。循環經濟的發展徹底變革了傳統的通過犧牲生態環境獲取經濟利益的生產方式，開創了經濟增長和環境保護和諧相融的新經濟發展模式。從經濟與法律的關系來看，循環經濟的發展實踐迫切需要循環經濟法制為其提供保障。目前，我國循環經濟法律體系已經初步形成，需要我們對其進行梳理，形成正確的認識。

一、循環經濟法律體系之內涵界定

在探討循環經濟法律體系之前，有必要先明確法律體系的內涵。一般而言，法律體系，也稱之為法的體系，是指“由一個國家的全部現行法律規范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體”[1]。但也有學者認為，法律體系是規范性法律文件體系，是由一國多層次的、門類齊全的全部現行法律規范性文件組成的綜合體。相較而言，在法學理論中，法律體系與規范性法律文件體系是不同的概念，是有區別的。首先，規范性法律文件體系的構成要素是法的外在表現形式，即法的形式淵源。多層次的規范性法律文件，包括具有最高法律效力的規范性文件——憲法及其統帥下的法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等其他各層次的規范性文件。法律體系的基本構成則是法律部門，是以法律部門的分類組合而形成的一個有機聯系的統一整體。其次，規范性法律文件體系是以規范性文件的效力范圍和效力等級為分類組合標準，而法律體系則是以法律規范所調整的不同社會關系為分類標準。但法律體系與規范性法律文件體系兩者雖然存在差異性，但是也具有相融性。法律體系側重于從法的內容和功能的維度來解構組合一國現行的全部法律規范，但它也包含形式上的要求，即要求該法律體系在效力上的等級性和功能上的邏輯性。規范性法律文件體系則主要從法的外部形式即規范性法律文件的效力等級來分類組合一國現行全部法律，但它同時也要求內容和功能的完整性。可以說，法律體系與規范性法律文件體系這兩個概念在具體要求上是密不可分的，是內容與形式的關系。組成法律體系的法律部門中的法律規范，除了以習慣法、法定解釋為表現形式的以外，在現代國家大多數都是通過規范性法律文件表現出來的。因此，我們在分析循環經濟法的體系時，既要從內容的角度來分析該體系，也要從效力等級的角度來分析該體系。

從此意義上講，循環經濟法的體系，是指與循環經濟相關的全部現行法律規范依據其具體調整內容的不同分類組合而成的一個緊密聯系的有機整體。它既包括“專門的循環經濟法律、法規和規章，也包括憲法和其他體現循環經濟內容的法律、法規和規章等不同效力等級法律規范當中的具體條文”[2]。我們既要從效力等級的縱向角度對我國現行全部現行法律規范進行整理、歸納，這樣在形式上更加一目了然，方便把握和理解。同時，在此基礎上，我們又要從內容的不同來對現行循環經濟法律規范進行分類，解析循環經濟法體系的橫向構成。

二、循環經濟法體系的縱向構成：規范性法律文件的效力層次

（一）憲法與循環經濟相關的條款

憲法是國家的根本大法，與循環經濟相關的內容主要體現在第9條第2款、第10、14、26條等，宣誓性地確認了保護環境與自然資源是國家的一項基本職責。如其明確規定，國家是保護珍貴動、植物，保障合理利用自然資源的第一義務人，有權禁止任何組織、個人采用任何形式侵害自然資源。國家應當采取一切措施保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。同時，在其第10條的規定中更是隱含了“減量化”的理念，提倡節儉，反對浪費。這些規定對循環經濟的發展具有重要的法律指導作用。但是，對于國家發展循環經濟這一經濟社會發展戰略的重大轉型，在憲法中沒有直接規定，使得循環經濟法體系缺乏憲法的直接指導。今后，憲法應加以修正完善，以適應發展循環經濟和構建生態文明的需要。

（二）與循環經濟相關的法律

法律，“是由全國人大及其常委會依據法定職權和程序制定和修改的，規定和調整國家、社會和公民生活中某一方面帶有根本性的社會關系或基本問題的一種法”[3]，是我國法的形式體系的主導。目前，我國與循環經濟相關的法律比較多。根據內容側重點不同，可以把法律層面的循環經濟法分為兩個方面。

1.循環經濟基本法。2009年頒布實施的《循環經濟促進法》是我國推動循環經濟發展的基本法、龍頭法和統帥法，它對國民經濟運行過程中的生產、流通和消費等各環節進行的減量化、再利用、資源化活動作了全面系統綜合的調整。它是一部“將清潔生產、固體廢棄物利用、環保產業發展和資源循環利用等相關內容統一納入循環經濟框架內綜合考慮的法律，是全面體現科學發展觀并從國家發展戰略、規劃和決策層次系統規范循環經濟發展的法律規則，是在本體性循環經濟法領域規定綠色消費、資源循環再生利用、行業資源回收利用的法律”[4]，是我國循環經濟發展走上法制化、規范化道路的重要標志，也是循環經濟法律體系的核心。

2.與《循環經濟促進法》相關的其他法律。循環經濟建設是一個龐大的系統工程，涉及生態環境的保護、資源能源的高效利用、廢棄物的綜合利用、綠色消費等領域。因此，與循環經濟相關的其他法律零散地分布于環境與資源保護法、能源法、經濟法等法律部門中。主要包括《清潔生產法促進法》、《環境保護法》、《環境影響評價法》、《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《農業法》、《農業科學技術推廣法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《漁業法》、《水法》、《水土保持法》、《可再生能源法》、《節約能源法》、《煤炭法》、《電力法》、《消費者權益保護法》等。這些法律或其中與循環經濟相關的條款對于資源、能源的開發、利用、保護和節約，對于污染的預防、廢棄物的回收利用、清潔生產、綠色消費等都作了規定，在不同程度上體現了減量化、再利用、資源化的要求，屬于循環經濟法律體系范疇。但總體來看，我國現行循環經濟法律并沒有形成一個完備的系統，除了《清潔生產法》外，主要是在環境資源保護等法律規范中附帶性地規定了促進循環經濟發展方面的內容，且相互之間缺乏配合，相融性、協調性不夠。

3.與循環經濟相關的行政法規。行政法規，是由最高國家行政機關國務院依法制定或修改的有關行政管理和管理行政兩方面事項的規范性法律文件的總稱[5]。目前，我國頒布實施的行政法規中已有不少規定涉及循環經濟方面的內容。如《民用建筑節能條例》、《公共機構節能條例》、《建設項目環境保護管理條例》、《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》、《水污染防治實施細則》、《野生植物保護條例》、《水生野生動物保護實施條例》、《基本農田保護條例》、《森林法實施條例》、《淮河流域水污染防治暫行條例》、《畜禽規模養殖污染防治條例》、《退耕還林條例》、《農藥管理條例》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《礦產資源開采等級管理辦法》、《資源稅暫行條例》、《醫療廢物管理條例》、《報廢汽車回收管理辦法》等。這些行政法規在數量上并不少，但總體上看專門針對循環經濟進行規定的行政法規不多，許多領域尚待制定相應的行政法規，譬如《資源綜合利用條例》、《垃圾處理條例》等。

4.與循環經濟相關的地方性法規。地方性法規，是指由省、自治區、直轄市和較大的市的權力機關所制定的規范性法律文件。我國大部分省、自治區、直轄市和大城市均將發展循環經濟作為政府工作的重點內容，各地從自身實際情況出發，大力開展循環經濟實踐活動，并由此產生了一系列促進循環經濟發展的地方性法規和規范性文件。比較有代表性的地方性立法主要有：《武漢市實施〈中華人民共和國循環經濟促進法〉辦法》、《廣東省實施〈中華人民共和國循環經濟促進法〉辦法》、《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》、、《山西省循環經濟促進條例》、《甘肅省循環經濟促進條例》、《陜西省循環經濟促進條例》、《大連市循環經濟促進條例》、《天津市清潔生產促進條例》、《深圳經濟特區循環經濟促進條例》、《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》等。這些地方性法規的出臺一方面為當地循環經濟的發展提供了法制保障，另一方面也為國家循環經濟立法工作提供了很好的經驗。存在的主要問題在于地方特色不夠明顯，各省、自治區、直轄市的循環經濟法律規范與《循環經濟促進法》內容大同小異，借鑒多，特色少。我國各地區經濟發展差異性較大，各地經濟發展側重點各不相同，因此作為地方循環經濟發展的法制保障也應體現當地特色。

5.與循環經濟相關的行政規章。行政規章，是指由國務院各部委，省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府所制定的規范性法律文件，分為部門行政規章和地方政府行政規章。與循環經濟相關的行政規章是目前循環經濟法體系中數量最多、內容最為龐雜的法律規范。國家層面涉及循環經濟的部門行政規章主要有：《循環經濟發展專項資金管理暫行辦法》、《清潔生產審核暫行辦法》、《清潔發展機制項目運行管理辦法》、《能源效率標識管理辦法》、《民用建筑節能管理規定》、《新能源基本建設項目管理的暫行規定》、《稅收減免管理辦法（試行）》、《開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定》、《煤炭生產許可證管理辦法實施細則》、《無公害農產品管理辦法》、《種畜禽管理條例實施細則》、《農藥管理條例實施辦法》、《國家循環經濟教育示范基地管理規定（暫行）》、《中央財政農業資源及生態保護補助資金管理辦法》等。地方政府規章主要包括各省、自治區、直轄市以及較大的市制定的進一步加快發展循環經濟的意見，推動清潔生產的辦法，各地發展循環經濟的規劃、方案以及與發展循環經濟相關的其他配套規定。如江蘇省人民政府《省政府關于進一步加快發展循環經濟的意見》、《浙江省人民政府關于加快循環經濟發展的若干意見》、《福建省人民政府關于加快循環經濟發展的意見》、《甘肅省人民政府關于加快發展循環經濟的實施意見》、《蘇州市人民政府關于加快發展循環經濟的指導意見》、《杭州市強制性清潔生產實施辦法》、《南京市促進清潔生產實施辦法》、《云南省清潔生產表彰獎勵辦法》、《云南省清潔生產試點工作實施辦法》、《北京市<清潔生產審核暫行辦法>實施細則》、《東莞市節能與循環經濟發展專項資金管理辦法》、《深圳市循環經濟示范項目認定辦法（試行）》等。這些行政規章是對《循環經濟促進法》及其地方性相關法律法規的補充，在內容規定上更加具體明確，更加符合本地區的實際情況，更具有可操作性。

6.與循環經濟相關的標準。發展循環經濟離不開相關技術標準的規范和保障。這些標準包括高耗能、耗水行業的市場準入標準、能效標準、環保績效考核評價標準等。《循環經濟促進法》以及《國務院關于印發循環經濟發展戰略及近期行動計劃的通知》（國發[2013]5號）都明確指出，國務院標準化主管部門、國務院循環經濟發展綜合管理和環境保護等有關主管部門要建立健全循環經濟發展標準體系。不斷制定和完善節能、節水、節材和廢物再利用、資源化等標準；加快制定可降解產品、再生利用產品、餐廚廢棄物資源化產品、利廢建材等產品標準和農業機械禁用及報廢標準；健全能源效率標識等產品資源消耗標識制度；明確過度包裝商品標準等。我們認為，這些標準是循環經濟法體系中一個特殊的、重要的組成部分。標準是具有法律性質的技術規范，它通過一些定量性的數據、指標、技術規范來表示行為的界限，來調整人們的行為，也像其他法規一樣，要經授權由有關國家機關按照法定程序制定和頒發。可以說，循環經濟發展標準，既具有技術性的一面，也具有法律性的一面，既具有規范性，也具有法律的約束力。

三、循環經濟法體系的橫向構成：規范性法律文件的調整內容

循環經濟法體系的橫向構成，是指由循環經濟規范性法律文件根據調整具體內容的不同而分工組合而成的統一整體。循環經濟法律體系的橫向構成，決定于循環經濟法調整對象的構成。但目前，我國在理論上以及立法實踐中都未對循環經濟法的調整對象形成共識性的認識。有的學者認為循環經濟法的調整對象是人們在生產、建設、流通、消費等領域因從事資源節約、綜合利用以及綠色消費等活動時所產生的各種社會關系；有學者將其界定為在減量化、再利用、資源化活動中所產生的各種經濟關系；還有學者認為應該從“宏觀、中觀、微觀三個層次上來理解循環經濟法的調整對象”[6]。我們認為，學者們雖然表述不一，但其實質是相同的，即循環經濟法的調整對象是在國家協調本國循環經濟運行過程中發生的各種經濟關系。這一在循環經濟運行過程中發生的經濟關系是特定的，從循環經濟發展的實踐來看，又可以分為宏觀循環經濟關系和微觀循環經濟關系。相應地，從橫向結構劃分循環經濟法體系可以分為宏觀循環經濟法律規范和微觀循環經濟法律規范。需要說明的一點是，橫向上看，法的體系組成要素是法律部門，但我國循環經濟立法工作剛剛起步。從內容上看，目前我國循環經濟法律體系存在立法不健全、部分領域處于空白的問題。循環經濟專門性立法少，相關配套立法缺乏。發展循環經濟涉及到“財政、稅收、金融、投資、貿易、科技、教育培訓等縱向管理，以及企業經營、垃圾處理、建筑、食品、化學品、家電、服務行業等領域”[7]的法律規范需要制定和完善。從效力上看，目前體現循環經濟理念和內容的規范性法律文件大多以“暫行規定”、“通知”、“意見”、“決定”等形式出現，效力等級不高，從而缺乏權威性和規范性。因此，在現階段我們不宜將循環經濟法再劃分為宏觀循環經濟法和微觀循環經濟法兩個獨立的法律部門，將其稱之為宏觀循環經濟法律規范和微觀循環經濟法律規范更符合實際。

（一）宏觀循環經濟法律規范

宏觀循環經濟法律規范，是調整在國家對循環經濟總體活動進行調節、控制過程中發生的經濟關系的法律規范。根據具體調整內容的不同，可以分為循環經濟發展戰略規劃法律規范、循環經濟產業法律規范、與發展循環經濟相關的財政法律規范、稅收法律規范、金融法律規范、投資法律規范、價格調控法律規范等。總體來說，我國現行宏觀循環經濟法律規范嚴重缺位，主要是在《循環經濟促進法》中作了原則性、概括性的規定。如《循環經濟促進法》規定，政府應當建立發展循環經濟的目標責任制，采取規劃、財政、投資、政府采購等措施，促進循環經濟發展。設立發展循環經濟的有關專項資金，支持循環經濟的科技研究開發、循環經濟技術和產品的示范與推廣、重大循環經濟項目的實施、發展循環經濟的信息服務。要將節能、節水、節地、節材、資源綜合利用等項目列為重點投資領域；要實行有利于資源節約和合理利用的價格政策；要綠化政府采購政策等。這些規定對促進循環經濟的發展具有根本性的指導作用，但是太過籠統，可操作性不強。而一些關于促進農業、工業、服務業等產業循環經濟發展的具體規定以及財政、金融、稅收、投資等激勵制度則主要體現在國家及各地方政府的循環經濟發展計劃或實施方案之中，或者以行政規章、政策性規定等形式出現，法律效力較低，具有政策性、臨時性、短效性等特征，沒有形成一個全面、穩定的調控體系。

（二）微觀循環經濟法律規范

微觀循環經濟法律規范是調整在國家協調各類主體全面參與循環經濟相關領域活動過程中發生的經濟關系的法律規范。根據循環經濟“資源開發—能源開發—生產—流通消費—廢物綜合利用—污染防治”這樣六個基本領域[8]，我們把微觀循環經濟法律規范按照上述各個領域進行分類。這些法律規范大致可以分成六類：一是在資源開采、利用、保護和節約領域的法律、行政法規、地方性法規、行政規章以及相關的循環經濟法標準。包括《草原法》、《森林法》、《漁業法》、《水法》、《礦產資源開采等級管理辦法》等資源領域的法律規范。二是在能源開采、利用、保護和節約領域的法律、行政法規、地方性法規、行政規章以及相關的循環經濟法標準。包括《節約能源法》、《可再生能源法》、《煤炭法》、《電力法》、《公共機構節能條例》、《能源效率標識管理辦法》、《民用建筑節能管理規定》、《新能源基本建設項目管理的暫行規定》等能源領域的法律規范。三是在生產領域的法律規范，主要是指《清潔生產促進法》、《清潔生產審核暫行辦法》、《清潔發展機制項目運行管理辦法》以及各地為促進清潔生產頒布的實施意見等法律規范。清潔生產屬于循環經濟的實質內容之一，它在生產領域體現了循環經濟思想。四是在流通消費領域的法律規范，在這一領域我國還沒有涉及循環經濟的專門法律，主要是一些散布于其他法律中的條款規定。如《消費者權益保護法》第5條規定，“國家倡導文明、健康、節約資源和保護環境的消費方式，反對浪費”。五是在廢物綜合利用領域的法律、行政法規、地方性法規、行政規章以及相關的循環經濟法標準。如《固體廢物污染環境防治法》（2013年修訂）、《廢棄電氣電子產品回收處理管理條例》等。六是在生態環境保護和污染防治領域的法律、行政法規、地方性法規、行政規章以及相關的循環經濟法標準。主要包括《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境影響評價法》、《水污染防治法實施細則》、《種畜禽管理條例實施細則》、《農藥管理條例實施辦法》等。必須指出，我國微觀循環經濟法律規范涉及面廣，內容龐雜，與《循環經濟促進法》之間的相互重合和不協調問題比較突出，且許多領域存在立法空白。

總之，循環經濟法律體系是一個開放的體系，而不是一成不變的體系。隨著循環經濟不斷發展實踐，循環經濟法體系也必然會有相應的調整和完善。今后的重點在于：縱向構成方面應不斷提高循環經濟規范性法律文件的效力等級，進一步細化規范內容，增強可操作性；在橫向構成上，“以生態文明理念為指導，以促進循環經濟發展為指針，協調好相關法律規范與《循環經濟促進法》的關系問題，適時修訂相關規定，使各項立法相互協調配套，發揮整體合力”[9]。同時，加強循環經濟立法工作，如制定《綠色消費促進法》、《資源有效利用促進法》、《再生資源回收管理辦法》、《容器與包裝物分類回收與利用法》、《報廢汽車回收管理辦法》、《垃圾處理條例》等法律規范，填補立法空白。唯有如此，才能更好地規范循環經濟各個領域的社會關系，保障和促進循環經濟以致循環型社會的形成和發展。

參考文獻：

〔1〕沈宗靈.法理學[M].北京：高等教育出版社，1994.324.

〔2〕〔8〕〔9〕喬剛.生態文明視野下的循環經濟立法研究[M].杭州：浙江大學出版社，2011.141，143， 157.

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[4]李玉基，俞金香.循環經濟基本法律制度研究——基于我國《循環經濟促進法》的思考[M].北京：法律出版社，2012.123.

〔6〕俞金香，盧凡.試論循環經濟法的概念及其調整對象[J].商場現代化，2015，（01）.

〔7〕孫佑海.循環經濟立法問題研究[J].環境保護，2005（1）.

（責任編輯 徐陽）