淺談高校預(yù)算改革

陳凌慶 唐牧笛

【摘要】教育財(cái)政預(yù)算是整個(gè)國(guó)家預(yù)算的一個(gè)重要組成部分，可見高校預(yù)算改革不僅對(duì)其自身發(fā)展具有極其重要的作用，而且對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著不可忽視的作用。

【關(guān)鍵詞】高校；預(yù)算；改革

高校預(yù)算是指學(xué)校根據(jù)本單位事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、工作計(jì)劃和任務(wù)、年度綜合財(cái)力預(yù)測(cè)，并結(jié)合上一年預(yù)算執(zhí)行情況，依照法定程序編制的反映一定期間資源配置狀況的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。2015年11月，財(cái)政部、教育部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》指出，我國(guó)啟動(dòng)中央高校預(yù)算撥款制度改革，國(guó)家對(duì)高校投入更加公平公正，強(qiáng)化政策和績(jī)效導(dǎo)向，從整體上提升高等教育質(zhì)量。目前高校預(yù)算管理的現(xiàn)行體制所謂教育財(cái)政預(yù)算，一是指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其扶助和發(fā)展教育的職能而籌措和分配教育財(cái)政資金的基本教育財(cái)政收入計(jì)劃，二是指圍繞這一基本教育財(cái)政收支計(jì)劃的編制而進(jìn)行的一系列專門財(cái)政管理活動(dòng)。教育財(cái)政預(yù)算是整個(gè)國(guó)家預(yù)算的一個(gè)重要組成部分，可見高校預(yù)算改革不僅對(duì)其自身發(fā)展具有極其重要的作用，而且對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著不可忽視的作用。

一、現(xiàn)存問題

1、重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量，忽略內(nèi)涵發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)高校執(zhí)行的是根據(jù)各高校的招生數(shù)和在校學(xué)生人數(shù)撥付生均定額的財(cái)政撥款。這容易導(dǎo)致高校過多擴(kuò)大招生規(guī)模，爭(zhēng)取更多的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助資金。尤其在教師隊(duì)伍素質(zhì)等質(zhì)量投入不足的情況下，盲目擴(kuò)大規(guī)模，不利于提高教學(xué)質(zhì)量，也忽略了高校及學(xué)生個(gè)人的內(nèi)涵發(fā)展。

2、收支預(yù)算存在不確定性，資金安排低效，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)更為突出。部分科研項(xiàng)目任務(wù)并非年內(nèi)完成，跨年度預(yù)算執(zhí)行很難做到當(dāng)年完有效監(jiān)督管理。比如985、211等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的地方配套部分，在很多省市是滯后的，這就造成了高校賬面上普遍存在較大數(shù)額的沉淀資金。盡管如此，仍然有吉林大學(xué)、中央民族大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)和中南大學(xué)四所高校的預(yù)算中不存在結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。在預(yù)算中近兩年來(lái)，財(cái)政管理部門大力推動(dòng)用活沉淀資金，數(shù)據(jù)顯示32所高校結(jié)轉(zhuǎn)2016年的經(jīng)費(fèi)合計(jì)356.1億，減少了6.1%。

3、上報(bào)部門預(yù)算和學(xué)校內(nèi)部預(yù)算從時(shí)間和總額上不一致，存在明顯的“兩張皮”現(xiàn)象。高校內(nèi)部預(yù)算包括收入和支出預(yù)算，由校級(jí)和所屬各級(jí)預(yù)算組成。收入預(yù)算包括事業(yè)撥款和學(xué)費(fèi)收入，事業(yè)撥款由財(cái)政核定，學(xué)費(fèi)收入根據(jù)學(xué)生數(shù)和物價(jià)部門核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定。高校支出包括事業(yè)、經(jīng)營(yíng)、自籌基建和對(duì)附屬單位補(bǔ)助等支出，其中人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出由高校根據(jù)校內(nèi)政策確定，維持性專項(xiàng)和發(fā)展性專項(xiàng)支出預(yù)算由相關(guān)部門申報(bào)，人員經(jīng)費(fèi)由人力資源管理部門控制或由業(yè)務(wù)歸口職能部門進(jìn)行二次分配。高校預(yù)算留有傳統(tǒng)預(yù)算編制的痕跡，因此造成了上報(bào)部門預(yù)算與內(nèi)部預(yù)算內(nèi)容上有所差異，上級(jí)部門難以實(shí)施有效學(xué)校內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督管理。

4、高校腐敗慮現(xiàn)，支出預(yù)算約束乏力，管理低效，影響正常事業(yè)有序發(fā)展。支出預(yù)算缺乏約束，難以實(shí)現(xiàn)資源有效配置，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)算增值功能；經(jīng)費(fèi)使用部門在支出預(yù)算執(zhí)行過程中熱衷于想方設(shè)法爭(zhēng)資金；不少高校的項(xiàng)目預(yù)算金額不公開，不準(zhǔn)確，管理上無(wú)約束力，并且不少高校仍然存在“口袋預(yù)算”、“首長(zhǎng)預(yù)算”，將校內(nèi)預(yù)算基本上由行政領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人敲定；以部門利益為重，導(dǎo)致一方面經(jīng)費(fèi)緊張，一方面浪費(fèi)嚴(yán)重。在混亂狀態(tài)中財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人往往權(quán)力過大且得不到有效監(jiān)控，預(yù)算的公平性、公正性和效率受到影響，隨意增加支出預(yù)算導(dǎo)致學(xué)校入不敷出，赤字大到一定程度學(xué)校就會(huì)緊急叫停。最終導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展規(guī)劃得不到落實(shí)，資源投向低效，事業(yè)發(fā)展受到威脅。

二、預(yù)算改革的方向

1、優(yōu)化資金配置，促進(jìn)預(yù)算民主化改革。優(yōu)化財(cái)政辦學(xué)資金配置以及采取特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金，抑制中央高校盲目擴(kuò)張規(guī)模和同質(zhì)化發(fā)展，同時(shí)激勵(lì)中央高校拓寬辦學(xué)資金來(lái)源渠道，提升辦學(xué)自主權(quán)。高校加大經(jīng)費(fèi)撥款透明度，更進(jìn)一步公開資金使用情況，主要接受社會(huì)監(jiān)督，讓更多師生參與到校內(nèi)預(yù)算和學(xué)校發(fā)展建設(shè)討論中來(lái)，讓學(xué)校行政、財(cái)務(wù)部門和師生共同決定資金的流向和流量，達(dá)到資金的優(yōu)化配置。

2、激發(fā)高校創(chuàng)新活動(dòng)，形成更加靈活的高校管理體制。改革面前全國(guó)所有中央高校設(shè)置項(xiàng)目，公平公正又公開，可以更好地調(diào)動(dòng)各類中央高校競(jìng)爭(zhēng)力，提升高校自身教學(xué)、文學(xué)、科技內(nèi)涵。逐步完善中國(guó)特色現(xiàn)代化大學(xué)制度，健全高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成更為靈活的高校管理體制。

3、以績(jī)效為導(dǎo)向，編制中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃為目標(biāo)。以績(jī)效為導(dǎo)向，從成本-效益分析結(jié)果確定支出，增強(qiáng)預(yù)算計(jì)劃性，分析預(yù)算的執(zhí)行程度，引入有效力的監(jiān)督機(jī)制。完善國(guó)庫(kù)集中收付制度，擴(kuò)大公務(wù)卡使用權(quán)限，突破預(yù)算編制主體的局限性及預(yù)算不對(duì)稱，提升預(yù)算透明性，及時(shí)規(guī)范調(diào)整預(yù)算。在一定條件下可以嘗試編制中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)跨年度的預(yù)算平衡。

4、編制綜合預(yù)算，全面反映收支情況。科學(xué)制定高校發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮預(yù)算在學(xué)校發(fā)展中的指導(dǎo)作用，避免預(yù)算與其偏離的現(xiàn)象。完善預(yù)算體系，既要全面預(yù)算，也要有二級(jí)部門預(yù)算，形成兩級(jí)責(zé)任預(yù)算體系；經(jīng)費(fèi)安排使財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，體現(xiàn)學(xué)校發(fā)展方針和重點(diǎn)投資方向，要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、先急后緩、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約的原則，既要實(shí)事求是，又要有超前意識(shí)，保證學(xué)校日常開支和前瞻性發(fā)展需要。

5、早日實(shí)現(xiàn)六化發(fā)展，為高校新型預(yù)算管理體系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。完善預(yù)算管理制度、健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制流程透明化，執(zhí)行過程嚴(yán)格化，調(diào)整順序規(guī)范化，評(píng)價(jià)方法科學(xué)化，考核結(jié)果公平化。

三、意義

教育財(cái)務(wù)信息公開是依法治教的基本前提。高校財(cái)務(wù)信息公開是高校內(nèi)部治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。伴隨國(guó)家對(duì)高校撥款模式的改革，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)將會(huì)大幅減少，更多的經(jīng)費(fèi)將會(huì)以整體撥款的模式下?lián)艿礁咝！?85高校在編制財(cái)務(wù)預(yù)算的過程中，將會(huì)獲得更大的自主權(quán)。高校財(cái)務(wù)預(yù)算必須走向?qū)I(yè)化，走向信息公開，走向跨部門協(xié)作。唯有如此，高校的“錢袋子”才能為中國(guó)特色的世界一流大學(xué)創(chuàng)建提供一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)而又靈活的財(cái)務(wù)保障體系。

【作者簡(jiǎn)介】

陳凌慶（1994—），女，重慶人，單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，主要研究方向：財(cái)政與稅務(wù)。

唐牧笛（1995—），女，遼寧鞍山人，單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，主要研究方向：財(cái)政與稅務(wù)。