推進縣級績效預算管理改革的困難及對策

潘迎喜　董素　李東陽

摘 要：目前，縣級財力非常緊張與大量資金結余并存，部門資金需求很急與支出進度緩慢并存，嚴重影響了財政資金效益的發揮，迫切需要通過強化績效理念、完善管理方法進行解決。本文從改革現行預算管理的必要性入題，揭示了縣級在推進改革中面臨的困難，明確了加快推進改革的對策及建議。

關鍵詞：縣級財政；績效；改革

中圖分類號： F810.6 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）24-60-2

1 改革的必要性分析

1.1 解決預算管理問題的最佳選擇

近年來，縣級推行了部門預算改革，實行了部門預算、綜合預算、零基預算、項目預算、早編細編預算，管理模式不斷規范。但隨著形勢的發展變化，現行預算管理模式也產生了基數固化、資金難以統籌、項目安排散碎、項目績效不高等問題，導致縣級財力非常緊張與大量資金結余并存，部門資金需求很急與支出進度緩慢并存，嚴重影響了資金效益的發揮，也要求通過改革、強化績效理念、完善管理方法來解決。

1.2 保證部門履行職責和提高效能的需要

實施績效預算改革后，首先看部門法定職責是什么，職責下面有幾項具體的活動，活動在中期內是固定的，部門內部的每個單位要從部門基本職責和工作活動中找到自己的定位和應做的事情，如果要做的事情沒有對應的職責和活動，就不能做，財政就不能安排資金預算。因此，績效預算改革對于加強部門工作績效管理，實現部門工作目標是一個強有力的手段。

1.3 緩解當前財政收支矛盾的有效途徑

目前，從全國層面看，我國經濟正處在增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”特殊階段。從縣域層面看，經濟基礎還較為薄弱，在國家保持現行宏觀經濟政策的大背景下，今后幾年財政收入將會繼續保持在低位運行態勢。所以，強化績效導向，努力節支增效，成為積極應對當前財政嚴峻形勢的現實可行的重要路徑。

1.4 落實中央和新預算法的要求

黨的十八大提出了“要推進政府績效管理”的理念；十八屆三中全會將“提高績效”作為建立“現代財政制度”的重要內容，深化財稅改革的很多舉措都體現了提升支出績效這個重要目標；新預算法將“講求績效”作為基本原則之一，規定了績效評價是政府和預算部門（單位）的法定責任，確立了預算分配的績效依據和預算草案應附有績效目標的制度；河北省人民政府2014年印發的《關于深化績效預算管理改革的意見》，明確提出支出必問效，無效必問責。以上表明，推進績效預算管理改革已成為當前和今后一個時期深化財政改革的重要內容。

2 推進改革面臨的困難

2.1 績效理念尚未全面牢固樹立

受慣性思維影響，縣級部門（單位）領導或一般工作人員對績效管理和評價工作還不甚了解，對績效管理和評價的意義認識不清，尤其是對“效”的理解不夠，還停留在是否按計劃完成任務上，認為只要財政資金使用合法合規就行，至于使用效果與己責任不大，接受績效管理理念尚需時日。

2.2 改革依賴的基礎工作比較薄弱

主要體現在：①部門預算改革尚未深入開展，普遍存在編制范圍不完整、編制方法簡單、編制內容過粗問題。②項目預算管理模式影響改革實施。現行的管理模式下大多項目不能按期實施，大量項目資金滯壓沉淀嚴重，造成支出進度緩慢，財政資金的使用效益得不到充分發揮。③財務管理有待于進一步加強。

2.3 根據部門職責、工作活動確定預算項目可能會加劇財政收支矛盾

在推進改革中，部門可能會根據實現部門職責等原由提出更多的資金要求，這樣將會打破原有的資金安排模式，在財力本來就十分緊張的情況下，進一步加大財政收支矛盾。

2.4 省市制定的績效評價指標體系在應用過程中可能會出現脫節問題

根據職責分工，制定績效評價指標體系工作由省級負責，縣級只是參照執行。由于各縣情況千差萬別，很難制定出一套滿足各方需要科學、合理的績效評價指標體系，必然影響績效評價結果的公正、合理。

2.5 缺乏完善的人才培養機制，干部隊伍建設滯后

預算績效管理工作涉及項目業務、財務、效益等方面知識，縣級能全面掌握這些知識的人員較少。財政部門、預算單位雖了解項目業務，中介機構雖了解財務知識，但在其他方面仍有不足，特別是能對效益方面進行較好評價的人才就更加缺乏，因此急需建立一支穩定的、專業化管理隊伍。

3 推進改革的對策和建議

3.1 取得政府層面的支持是推進改革的關鍵

從全國一些較早開展預算績效管理的地區實踐來看，地方黨政一把手重視并親自帶頭協調是改革得以深入推進的前提。目前從政府領導層面看，績效理念正在逐步增強，我們要抓住這個有利時機加快制度創新和建設，除了要建立地方政府層面上的制度規定外，每一項績效管理工作都要建立相應的制度，形成制度體系。只有通過這種強大的外在制度壓力才能有效遏制住部門單位“重投入、輕產出，重分配、輕管理”的財政資金使用慣性，規范各方參與績效管理的行為。

3.2 強化預算管理是推進改革的基礎

3.2.1 完善部門預算編審管理

在預算編制中，要按照政府收入分類范圍，實行“全口徑”收入預算管理，將預算內外所有收入全部納入政府預算管理，將上級提前通知下達的一般性轉移支付、專項轉移支付收入全部編入政府預算和相關部門預算，部門支出預算要統籌各類收入，按基本支出、項目支出分別編制，保證預算編制的完整性、準確性。實現部門預算編制的全覆蓋，做到一個部門一本預算，規范預算編制程序，保證合法合規。

3.2.2 規范項目預算管理

按照績效預算管理要求，各部門申報的預算項目必須在部門職責和工作活動的框架下編列，預算編制中所有預算項目全部從項目庫中（按照編制三年滾動預算的要求，項目庫全年開放，項目可隨時入庫）提取，未進入項目庫的不得安排預算。同時，按照新《預算法》必須在編制預算時完成立項、績效評價等程序，并列入項目庫管理，否則不能在當年組織實施。項目主管部門要及早謀劃、早作安排，編實編細項目預算，提高編制質量，在充分論證的基礎上搞好績效評價，并納入項目庫管理，確保預算一旦批復，資金就能使用。

3.2.3 加強財政支出管理

一是強化預算約束剛性。嚴格遵守新《預算法》；規范預算變更調整，按年初預算確定的科目執行，不同預算科目、預算級次或項目間預算資金不得隨意調劑使用，確需調整的，按照國務院財政部門的規定辦理。二是切實加快預算支出進度，降低全年結轉結余率。三是強化支出責任，財政部門要加大對部門支出進度的督導，及時審核撥付或下達資金。對年內無法達到預期進度的項目資金，調減年度預算額度。建立定期收回機制，對年末無特殊理由的部門結轉、結余資金，要堅決收回。四是強化資金使用績效，要把提高資金效益作為加快財政支出進度的落腳點。

3.3 實施有效評價

一要建立績效監督檢查機制。加強對績效目標完成情況的跟蹤管理、督促檢查，客觀反映預算績效管理和財政支出績效存在的問題并予以通報，督促部門整改。二要建立預算績效評價結果反饋和應用制度。將績效評價結果及時反饋給預算具體執行單位，要求其根據績效評價結果，完善制度，改進措施，提高管理水平，同時將績效評價結果作為以后安排年度預算的重要依據。三要建立績效評價信息公開發布制度。按照建立現代財政制度的要求，大力推進預算信息公開、廣泛接受社會各界監督是促進改革順利推進的必要措施。四要建立績效問責機制。本著“誰用款、誰負責”的原則，對在預算編制和執行過程中未能達到績效管理目標或規定標準的各級預算部門（單位）及其責任人員實行績效問責。

3.4 加強內部科室職能調整和隊伍建設

一要改革傳統的管理方式。調整財政內部科室職能，按照省市的機構設置情況，對各業務科室的職責進行梳理和調整，確定“對資金進行切塊，實行分口管理”的目標模式，充分調動各科室參與改革的積極性。二要完善業務培訓及人才培養機制。組織開展各層次人員參加的業務培訓，讓其盡快了解和掌握績效預算管理內容和實施規程，采取必要的激勵措施，加強績效管理隊伍培養。

參 考 文 獻

[1] 馬國賢.政府績效管理[M].復旦大學出版社，2005.

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[3] 彭鍛煉，左武.推行政府績效預算管理改革的難點與目標[J].中南財經政法大學學報，2009（6）：66-69.