黨內法規與國家法關系研究

摘 要 黨內法規是管黨治黨的重要依據，也是依法執政、依法治國不可或缺的一部分。但是黨內法規到底是軟法和社會法，還是因中國共產黨執政黨的地位而使其性質具有特殊性，以及其與國家法之間的具體關系，都是應該進一步厘清的問題。本文認為在確定了黨內法規的性質和與國家法之間的關系后，才能進一步保障國家法治的統一。

關鍵詞 黨內法規 國家法 性質 關系

作者簡介：龐宇凡，西北政法大學行政法學院，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-007-02

黨內法規一詞是我國獨創，最早是1938年毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議報告中提出的，之后歷屆領導人沿用，并出現在《中國共產黨黨章》之中，進而成為一個穩定并被頻繁引用的概念。但是黨內法規的基本性質一直眾說紛紜，目前學界的主流觀點是以姜明安教授為代表的軟法說、社會法說。姜明安教授認為，剖析黨內法規的一般特征，其實是與國家法和硬法相對應的社會法和軟法豍。筆者認為按照姜明安教授的觀點，首先將黨內法規定性在“法”的范圍內是準確的，但是進而將其特征與社會法和軟法進行對比后將其定性為軟法，則是不準確的，要想真正定性黨內法規的基本性質，應該先從其與國家法的對比開始，分析這二者概念、特征等的異同點，進而得出黨內法規的一般性質。

一、 國家法的概念、特征

當前，法學界對于國家法的概念也并沒有統一一致的說法，國內權威性的法理學教材通說認為，國家法是國家制定法，是由國家機關（通常是國家的立法機關）按照一定的立法程序制定或者頒布，以法律價值理念為指導，具有普遍約束力，并在司法實踐中不斷加以完善的規范體系。這種說法較為全面的概括了國家法的內涵，也較為精準的闡述了國家法的性質。同時，主流觀點認為國家法需具備四個特征：（1）法是調節人們行為的規范；（2）法由國家制定或認可，這里的國家具體體現為各有權的國家機關；（3）法規定人們的權利、義務、權力；（4）法由國家強制力保證實施。關于我國國家法的立法權限和程序的規定集中體現在《中華人民共和國立法法》中。

二、 黨內法規的概念、特征和基本性質

十八屆四中全會中正式提出了“完善黨內法規體系”，這對于黨內法規具有劃時代的意義，這意味著結束了此前學術界關于黨內法規一詞的學理性概念以及黨內法規提法是否合理的眾多爭論。根據2013年5月27日中共中央發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條的規定，黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。首先，這一概念直接表明了黨內法規的制定主體是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委，并不包括市級及其以下，這對于黨內法規數量和質量的規范都大有裨益。其次，規定了黨內法規的調整、規范對象是黨組織的工作、活動和黨員行為，這就可以得出與黨員行為有關的活動黨內法規都可以調整規范豎，這也是黨內法規規范性的體現。最后，概念揭示出黨內法規的表現形式是黨內規章制度，另根據該《條例》的第四條黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則，所以根據表現形式和名稱可以判斷出部分文件是否屬于黨內法規，這對于黨內法規的界定也具有很大的意義。

通過以上分析，基本上可以解決黨內法規“是什么”的問題，但是黨內法規的基本性質該如何準確確定也是一直以來爭論不休的問題。目前學術界的主流觀點都認為黨內法規是社會法和軟法，但是筆者并不是很認同這種觀點。筆者認為將黨內法規定性成社會法和軟法，并不能準確地說明黨內法規的基本性質，筆者認為它是一種特殊的國家法。首先，從國家法和黨內法規的共同點來看，黨內法規具有規范性，而規范性也是國家法重要的特性之一，并且黨內法規和國家法都將權利和義務作為實質的核心內容，這就使得黨內法規與國家法在表現形式和實質內容上都有了共通之處。其次，從中國共產黨的地位和作用來看，中國共產黨是中國的執政黨，代表的是廣大人民群眾的利益和意志，其制定的黨內法規自然是代表了公共的意志，國家法體現的是國家意志，作為民主的國家，國家意志的體現也必須是人民和公共意志之所在，所以此二者所代表和體現的意志和利益從本質上看是一致的。再次，黨規黨紀嚴于國家法律，這是由中國共產黨的先鋒隊性質決定的。黨只有以更嚴的標準、更嚴的紀律，要求和約束各級黨組織和廣大黨員干部，才能永葆先進性和純潔性。治國必先治黨，治黨務必從嚴的說法，充分說明黨內法規的規定要嚴于國家法。軟法是國家立法中的柔性規則以及政治組織規則、社會共同體規則豏。這說明軟法實際上是更加傾向柔性規則的，在適用的強度和適用的普遍性上都不及剛性規制。國家法更多體現的是剛性規則，而黨內法規作為嚴于國家法的規范，其體現的肯定是剛性規則而非柔性規則，從這一點來看，將黨內法規定性為軟法有失妥當。最后，從實踐發展來看，未來國家法的形成、發展和運行都應該拓寬現有的范圍，僅僅局限在現有范圍將無法適應飛速發展的現代社會，而黨內法規應該是其吸納的首選要素，而且黨內法規在實踐中約束廣大黨員主要是依靠黨員內心的信仰、信念和堅定的意志品質，這正是國家法所需要的。要想真正建成法治國家，首先必須使廣大人民群眾對法律有發自內心的信仰，在這方面黨內法規可以說最具有值得借鑒的經驗。綜上，筆者認為將黨內法規定性為軟法并不合適，其不僅兼具了國家法的某些特點，更具有國家法不能比擬的先天優勢。誠然，現在就將黨內法規視為國家法是盲目輕率的行為，但是就目前的實際情況來看，黨內法規至少可以成為一種特殊的國家法，這將給依法治國注入生機和活力。

三、 黨內法規和國家法的關系

根據上文的論述，筆者初步將黨內法規定性為一種特殊的國家法，那么理清這二者之間的關系對于此后黨內法規的發展和走向有深遠意義。黨內法規是否能發展演變成國家法亦或是成為和國家法平行的社會規范的表現形式，都必須先解決其與國家法之間的關系問題。任何兩個事物之間的關系都是相互的，黨內法規和國家法亦是如此，總體上表現為兩點：黨內法規對國家法的促進作用和國家法對黨內法規的保障作用。

（一） 黨內法規對國家法的促進作用

第一，黨內法規應遵循憲法和法律的規定，不得與國家法相抵觸，在價值倡導上保持高度的一致，并將國家法的原則細化，從而解決具體的黨內實際問題。黨內法規在制定原則和方向上應該與國家法保持一致，絕對不得出現違背憲法法律的規定，并且應當堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的統一，共同維護國家法治的統一。在國家法的一些大政方針上，黨內法規在不突破原則的基礎上可以做進一步的細化，這樣既有利于將國家法與具體實踐問題的接軌，將國家法更有效率的應用于共產黨依法執政的實踐之中，也有利于黨內法規的進一步成熟和完善，將黨內發生的一些糾紛更公平公正的解決，使其可以通過國家程序來尋求救濟和保護。而且，中國共產黨黨員具有黨員和公民的雙重身份，當作為公民的權利被侵害時，可以通過國家法律規定的途徑予以救濟。豐

第二，依據從嚴治黨的標準和要求，可以發揮共產黨員的先鋒模范作用，從而保障國家法的良好運行。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，在實踐中起著戰斗堡壘的作用，并且中國共產黨代表中國先進生產力的發展要求，代表先進文化的發展方向，代表最廣大人民的根本利益。當前的治黨問題提倡嚴字當頭、從嚴從實，落實從嚴治黨的責任，這更加有利于發揮黨的優良傳統，讓共產黨員以自身的高標準嚴要求帶動和影響身邊的廣大群眾。因為黨內法規和國家法在價值導向和原則上是一致的，可以說廣大黨員嚴格按照黨內法規的規定行事也是在按照國家法的標準行事，再加之黨內法規的良好運行重要的保障就是黨員的潔身自好和其強大的意志品質，這和國家法的運行主要靠國家強制力來保證有很大的不同。如果黨員的自身行為能夠影響到廣大群眾，使其真正愿意做到有法必依，這將會給法治國家的建設帶來無限的動力。

第三，黨內法規的相關規定能夠促進國家法制定的豐富和完善，彌補國家法在制定中存在的缺陷和不足。眾所周知，國家法自身是具有很多缺陷和不足的，內容僵硬、模式固定，不能很好地適應社會的變化發展。黨內法規具有的復雜性、靈活性、變化性的特點不僅能夠適應發展需要，更能夠有力的調解糾紛，解決實際問題。在實踐中，很多問題國家法由于種種原因不方便做出規定，但是黨內法規可以予以補充，使黨內法規和國家法之間實現真正的協調發展，既有利于黨內法規的發展，也有利于國家法的穩定。

（二） 國家法對黨內法規的保障作用

第一，黨內法規可以借鑒國家法制定的成熟經驗，從而提高黨內法規制定的質量。實踐中，黨內法規的制定遠遠晚于國家法的起步時間，我國的社會主義法律體系已經建成，但是黨內法規體系至今還未建成。國家法在制定中的立法技術、立法原則、立法程序、立法模式等都可以作為成功經驗，供黨內法規指定時借鑒和學習。中共中央對黨內法規制定工作提出的規劃目標，是要爭取在2017年基本形成黨內法規制度體系框架，到建黨100周年時全面建成黨內法規制度體系。豑從國家法制定的經驗中取其精華，黨內法規體系的建成定能夠按照計劃實現。

第二，國家法的相關制度能夠保證黨內法規的真正落實和實現。黨內法規的規定除了主要涉及黨內事務以外，還涉及社會生活的其他方面，所以黨內法規的實施，尤其是黨內活動的有序進行，除了靠共產黨自身力量的保障以外，還需要依靠國家法保障。比如《個人獨資企業法》、《國防法》、《村民委員會組織法》等法律對黨的組織活動都規定了相關保障性條款，規定個人獨資企業、武裝力量和農村中的黨組織及黨員要依照黨章進行活動，這就在國家法律層面保障和支持了黨內法規的有效實施。國家法應盡量增加對黨內法規實施的保障，這不僅有利于黨內法規的落實，更會對國家法產生良好的反作用。

理清黨內法規和國家法之間的關系需要解決很多方面的問題，不僅需要理解二者概念和性質，也需要關注與此相關的其他領域，這二者之間的關系事關依法執政和依法治國政策的實施，也事關法治國家的建成。所以，這二者之間真正的有效銜接、黨內法規基本性質的進一步具體認定都還需要更加深入的研究和探討，這對于法學理論的發展也具有深遠的理論意義。

注釋：

姜明安.論中國共產黨黨內法規的性質與作用.北京大學學報.2012（3）

付子堂.法治體系內的黨內法規探析.中共中央黨校校報.2015（3）.

羅豪才、宋功德.軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治.北京：法律出版社.2009.

許小蓮.“黨內法規”法律地位之考證.求實.2010（7）.

2013年，中共中央在《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》中對黨內法規制定工作提出的目標。