視聽內容規制的新困境：公共性與商業化的重構

郎勁松　樊攀

摘要近年國家對視聽內容的規制逐漸從傳統電視領域拓展至互聯網領域。本文通過對近年來國家廣電總局針對視聽內容領域規制方式和政策取向的分析，發現這實際體現出的是國家規制與傳媒市場化之間的張力不斷強化，而實現兩個領域管控的并軌，注重傳媒公共性，探索傳媒法治化應成為當前視聽內容規制的新思路。

關鍵詞視聽內容；公共性；商業化；法治化

中圖分類號G220文獻標識碼A

作者簡介郎勁松，中國傳媒大學新聞學院教授、博士生導師，北京100024；樊攀，中國傳媒大學新聞學院碩士研究生，北京100024

中國互聯網從1994年發展至今，網絡文藝逐漸從無到有再到興盛，從邊緣走向中心。2015年9月11日，中共中央政治局會議審議通過了《關于繁榮發展社會主義文藝的意見》，明確提出“大力發展網絡文藝”，這是繼去年習近平主持召開的文藝工作座談會邀請網絡作家參會之后，網絡文藝再次成為執政黨文化政策的焦點。網絡文藝囊括了網絡文學、網絡視聽節目等內容和形式，一方面網絡文學被改編為電視劇和電影，并獲得關注度和口碑的案例比比皆是。另一方面，網絡自制節目越來越受到網絡市場的青睞，而《蜀山戰績》、《無心法師》等電視劇“先網后臺”的播出形式更表明傳統電視臺靠劇贏收視率的風光不再，視聽節目從生產、流通到消費都發生了巨變。在這一過程中，國家的規制作為電視內容生產場域中的關鍵元素，與資本的利益訴求與競爭、視聽節目制造者的擴張之間的互動和關系也發生了轉變，這給國家在視聽節目的監管與治理上提出了新難題。

文森特·莫斯可曾經指出傳播政治經濟學的研究主要包括三個領域：傳媒的商品化、空間化和結構化問題。麥克切斯尼也總結說馬克思主義之所以成為批判傳播學的基礎，就在于其對文化工業的資本流動、商品拜物教、意識形態控制等問題進行批判分析。所以，本文通過檢視并梳理近年來國家對視聽媒體規制的變化，分析國家在調控視聽節目過程中是如何與場域中的其他要素完成對話、協商和調控的，從而厘清中國視聽媒體領域中，政治力量與商業力量以及作為擁有自身訴求的視聽媒體（尤其是互聯網媒體）之間的博弈邏輯。由于視聽內容監管單位為國家新聞出版廣播電影電視總局，所以，本文以新聞出版廣電總局（下文統一使用“廣電總局”進行表述）對視聽內容和渠道的規制為主要分析范疇。

一、我國對傳媒視聽內容的規制方式與政策取向

從總體上看，國家對視聽節目的引導、監督和管理主要通過三種方式來完成：“一是實行制作許可證制度，二是進行審批規劃，三是實行發行播出審查制”。盡管黨和國家的媒體掌握著時事政治類新聞的制作與報道，但私有資本、海外資本開始進入到娛樂節目制作、電視劇制作、廣告等領域，因此本文主要以非新聞時政類視聽內容的規制為主要研究對象。

（一）近年來國家對省級衛視視聽內容的規制

1980年代起，中國電視開啟了企業化管理的道路，1990年代中央電視臺率先開始了市場化的改革，在人才和廣告領域展開市場化探索。1990年代末，各省級廣電機構建立起了綜合性的衛星頻道，并形成全國覆蓋。“從誕生之日起，電視便從制度和指導思想上融入了作為黨的宣傳喉舌的既有媒體體系”，由于強烈的意識形態屬性，國家在行政管理和行業發展上的管控明顯，“事業化管理，企業化經營”成為了中國電視媒體的主要運營特征。在國家減少經費支持的情況之下，商業化運作和廣告收入成為電視臺發展的關鍵。

從2004年起國家對“快男”、“超女”多方面的規制，以及此后對婚戀節目的規制都說明國家在防止節目內容的低俗、庸俗和媚俗。由于省級衛視競爭擴張加劇，一家創新，多家模仿的情況反復出現，引發電視媒體的無序競爭和觀眾反感。2011年10月廣電總局下發了《關于進一步加強電視上星綜合頻道節目管理的意見》，諸多娛樂節目都受到了限制。直到浙江衛視在2012年7月推出了《中國好聲音》，開啟綜藝節目“大片時代”，推動內容制作升級換代。這檔節目從選秀、造星到演唱會的“生產流水線”式的節目制作流程，使制作投資方和播出平臺不僅獲得了商業成功，還通過塑造學員關于“夢想”的故事，在政治上獲得肯定，被認為是在加強播出監管之后所收獲的“健康向上、內容新穎、形式活潑的優秀廣播電視節目”。此后，關于“愛”、“陪伴”、“夢想”等充滿正面意義的詞匯和隱喻的真人秀節目充斥熒屏。2013年湖南衛視《我是歌手》的成功推出，導致包括央視在內的各電視臺再一次掀起了明星歌唱真人秀的同質化競爭，廣電總局再次對歌唱類節目的播出時間、播出數量等具體指標進行了相應監管和調控。

同樣的邏輯也應用于對電視劇的規制，電視劇同樣需要遵循事前審批和事后審查機制。從1990年代開始，體制內、民營、非媒體事業單位等都可以投資電視劇的生產，電視劇生產的低門檻性使得電視劇總產量在2012年達到了最高峰一17000集。數量的增加并非意味著所有的電視劇都能夠取得商業上的成功，由于“競爭者過多、人行門檻過低帶來的產能嚴重過剩以及隨之而來的產品價格過低”，總局需要通過對電視劇播出的調控，來緩解這種局面，省級衛視電視劇播出從2005年的“一劇四星”，再到2015年初實施的“一劇兩星”，政府對電視劇市場再次進行總量調控和播出規制。

重大紀念日時，總局會下發通知播放“主旋律”電視劇，試圖在電視臺商業化發展的同時完成意識形態的維護。同時，總局還根據特定時期的負面事件作出相應的內容上的制約，這種限制的效果是立竿見影的，但也很難具有長效性，在市場和商業利益的驅動下，電視內容仍存在同質化、娛樂化等問題。同樣的規制方式也被應用于電視廣告上，廣電總局通過禁播部分廣告和限制播出時間等方式對廣告市場進行規范。

（二）國家對互聯網視聽內容的規制

1998年，我國開始鼓勵和扶持傳統廣播電臺、電視臺發展互聯網的音視頻業務，出臺了相應的保護政策。但受到帶寬和技術的限制，互聯網視聽節目發展速度較慢。2003年，國新辦和信息產業部聯合下發了《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》，要求非新聞單位建立的綜合性網站不得登載自行采寫的新聞和其他來源的新聞，使商業門戶網站以音視頻的訪談節目為突破，隨著“播客”等互聯網音視頻傳播新技術的出現，互聯網的音視頻傳播迅猛發展。

2004年總局出臺了《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》，對視聽節目和網絡視聽節目做出明確界定，要求網絡視聽節目制播同樣遵循嚴格的許可證制度。2007年，總局下發《互聯網視聽節目服務管理規定》，成為當前對互聯網視聽節目規制的主要參考依據。在這一文件的基礎上，2012年，廣電總局制定了《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的通知》，賦予了互聯網視聽節目服務單位自審自播的權限和責任，提出了“誰辦網誰負責”的原則，完成對這些內容的自我審核。

國家互聯網信息辦公室、文化部、公安部、國家新聞出版廣電總局等多部門多次聯合對網絡視頻有害信息專項清理整治。然而，充滿性暗示和描述性關系的網絡視頻仍會出現在一些視頻播出平臺，色情視頻網站依舊屢禁不絕，互聯網的海量信息給傳統的內容審查方式帶來了嚴峻的挑戰。

二、電視視聽內容的規制：道德之名和利益平衡

伴隨電視臺的市場化改革和制播分離過程，國家不斷對電視視聽節目內容進行規制。國家規制與傳媒市場化之間形成某種紐帶關系，一方面承認電視臺的商品化發展，另一方面也對商品化與意識形態相矛盾之處進行嚴格監管。對電視視聽節目規制的邏輯是，收視率不是成功的唯一標志，更關鍵的是獲得官方的認可。黨和國家通過資質審批許可和內容審查相結合的形式，改變了“由于市場環境不斷變化，國家政治難以實現對傳媒市場有效控制的情況”。

國家“四級辦臺”和“屬地管理”的方針和原則，保證了電視作為重要的意識形態工具，能夠及時接收并完成國家的命令和規制。但由于廣電規制權力的下放，地方利益的區隔，以及國家規制政策中具有較強的協商性，各地方是否按照規制行事，如何按照規制的要求行事都成了問題。中央級媒體擁有地方媒體所不具備的政治資源優勢，地方電視臺的政治資本往往被國家規制所限制，因此，只能通過經濟資本獲得突破。央視憑借新聞節目、春晚、大型體育賽事等領域的絕對話語權，獲得了巨額經濟利潤。地方衛視在缺乏央視豐厚政治資源和專業資源的情況下，著力商業化和市場化來彌補劣勢。面對有限的受眾、有限的節目資源，衛視頻道突破戰中，湖南、江蘇、浙江等突出重圍，在娛樂節目制作播出和電視劇播出上形成優勢，占據較大市場份額和品牌價值。針對省級衛視的沖擊，以及商業化競爭的壓力，央視不得不參與到娛樂節目競爭中，甚至與湖南衛視聯合播出電視劇，將許多具有政治性和教化性的要素以“社會公益”等形式融入到娛樂節目中，試圖獲得商業性和公益性的平衡。2003年以來，國家陸續發起了“凈化熒屏”、“反三俗”和“限娛令”等監管行動。不論是以保護未成年人為緣由，還是為了維護社會主義核心價值觀，國家對視聽內容規制最主要的出發點是以維護道德的名義。傳媒競爭的過度市場化和電視內容的過度娛樂化，“草根狂歡”最直觀的影響就是對主流價值觀形成挑戰，帶來“道德危機”。

另一方面，隨著市場化和全球化的推進，視聽行業不可避免地受到海外意識形態的影響，境外影視劇作為最重要的內容之一，一直受到嚴格的管制和要求。從1994年起，廣電總局就從購買數量、播放比例等方面對電視臺引進海外劇集進行規制，2000年和2012年又作了進一步調整，海外劇的引進更為嚴格。總局對電視臺海外劇引進愈來愈嚴格的規制，給商業視頻網站通過大量引進海外版權獲取巨額利潤帶來機會。2014年廣電總局著手對網絡平臺傳播的境外影視劇進行規制，要求從2015年4月1日起播放平臺需要先取得相并許可證，并實行先審后播，屬地管理，不能與海外同步直播。出于保護民族電視劇產業的發展和強化國家的意識形態的目的，國家對海外劇的引進規制趨于嚴格。但在全球媒介自由化和全球化的大趨勢之下，海外資本以各種形式滲透到中國的傳媒領域。目前在國際上推廣的節目模式都遠離了嚴肅的政治，形式上達到了“去政治化”和“去文化化”的效果，盡管經過了本土化改造和生產，但“全球化只是改變了資本主義運作的形式，其實質仍是不斷的財富積累和資本增殖，跨國媒介資本正是通過文化差異進人到地方社會之中”。面對電視臺和視頻網站引進海外節目版權，我國的規制政策已經趨緊。

總體來看，國家規制的難度在加大。對視聽內容的規制表現出從宏觀走向微觀，從總量控制轉向更為具體的把控，既要以道德名義發布規制，又要注重維護傳媒內容生產場域中的各個要素之間的利益平衡，包括維護中央和地方的利益關系，以及妥善處理全球化所帶來的對意識形態建設的沖擊。

三、互聯網視聽內容的規制：電視邏輯的延伸與控制的失效

目前，國家對互聯網視聽內容的規制在邏輯上沿用的仍舊是電視內容規制的邏輯。廣電總局監管互聯網視聽領域的邏輯是“信息一通訊部門不僅對傳統的媒體（例如廣播和電視）有著巨大的影響，而且它對中國共產黨的宣傳和國家利益也是非常重要的……以便在宣傳領域和國家安全領域為共產黨政權的利益服務”。“互聯網+”時代，國家對互聯網的發展更多看重的是其背后的經濟效益，當前對互聯網視聽節目的規制要寬松于傳統電視。但出于意識形態因素的考慮，將事前審批和事后審查用于對互聯網視聽節目平臺，又是希望將傳統電視規制與市場化之間的關系延伸至互聯網平臺，這種平衡性考驗著管理智慧。

對于商業視頻網站而言，資本和利潤是其追逐的主要目標，這些視頻網站沒有廣電管理部門和廣播電臺、電視臺之間的行政關系。因此，在將“互聯網電視播出的內容與傳統電視播出的內容審核標準一致，管理尺度一致”的同時，也需清醒意識到，如果互聯網監管體制以傳統媒體作為參照系，恐難達到規制的目標。除了內容審核標準具有延伸性之外，國家對互聯網視聽內容的規制還延續了“屬地管控”的方式，然而，互聯網通過一個共享網絡來實現資源的分享和言論的表達，并不具備廣播電視在頻譜上“稀缺性”的特征，按照屬地的原則國家對許可證能夠進行有效控制，卻不能夠保證互聯網視聽內容的質量。目前內容道德性、法律性和意識形態保證更多依靠的是網絡的自我審查，但這種審查在一定程度上，僅是私有資本在國家權力控制之下的妥協。

在商業視頻網站通過商業化和市場化的運作迅速發展時，以“媒介融合”、“三網融合”等為目標，傳統廣播電視開始大力拓展在互聯網領域的發展。國家在“互聯網媒體屬性越來越強，網上媒體管理和產業管理遠遠跟不上形勢發展變化”的情況之下，迫切需要在互聯網領域拓展，實現“占領信息傳播制高點”的目標。作為廣電總局直屬單位的中央電視臺倉Ⅱ辦了中國網絡電視臺，湖南衛視在獲得20多億的投融資之后開發芒果Tv和芒果游戲等商業產品。廣電總局也在《互聯網視聽節目服務管理規定》中明確提出“鼓勵國有戰略投資者投資互聯網視聽節目服務企業”。這說明國家在互聯網視聽節目發展中，更加注重國家資本的發展和擴張。

“國家既是市場的參與者，又是市場的調控者”，政府一方面對各地方衛視的商業化采用行政性法規調節，另一方面，面對巨大的私有資本商業化沖擊時，國家又通過規制來保障傳統媒體的利益。在中國，只有部分省級以上電視臺才有互聯網電視的集成服務牌照，只有省級以上廣電機構才可以申請內容服務牌照。這種規制邏輯同樣也存在于國家對電視劇制作許可證的管理領域，這導致了具有政府背景的媒體企業和完全商業企業在競爭中處于不平等的競爭狀態，這種規則的不平等性極容易產生媒介尋租、公權濫用的情況。互聯網原本產生于市場經濟的環境中，市場競爭的環境中，具有傳統媒體背景的視頻網站不如完全商業性的網站。當傳統媒體和新媒體被同時置于同樣的環境中時，“傳統媒體完成了其壟斷和再封建化的過程，導致了傳統媒體在政治上的失敗”，嚴格科層制下的媒體管理難以尋找到活力和動力。商業視頻網站迅速發展，網絡草根民主得以崛起。人人都能夠以原創的形式上傳自己的視頻，記錄周圍生活的負面事件，表達自己心中對于社會轉型和發展的不滿，即使有嚴密的互聯網審查體系之下，也往往能夠以暗喻、諷刺等形式成功突圍。

四、視聽內容規制的新困境：公共性與商業化的重構

不論是廣電總局的規制，還是各家電視臺的實踐都在試圖達成公共性與商業化的平衡，這種平衡的本質是將市場和資本的力量滿足于國家的政治和意識形態的要求，從而實現資本利益的有效化，甚至最大化，同時國家的意識形態傳播也得以有效保證。國家之所以鼓勵媒介的市場化改革，也是希望借助市場的力量推行國家意識形態。但“今天的國家民族主義需要市場贖買了，一方面意識形態必須建筑在市場上看它值多少錢，另一方面對意識形態話語權的壟斷和追逐直接轉換成對市場的占有，市場的背后是風云變幻的新的國家意識形態的途徑，搶占不同的意識形態山頭成為市場經濟的體現”。

這樣的關系隨著互聯網視聽節目的崛起在不斷被挑戰。國家對互聯網視聽節目的規制和對電視節目規制之間的的差異對待，最終會使得市場以“用腳投票”的形式，將更多資源投放于管控更小的互聯網平臺，原本財力、資源和發展空間都不如互聯網的電視臺，在與視頻網站的競爭中，電視臺會愈發處于劣勢。政治力量依托壟斷稀缺頻譜性所獲得的優勢被互聯網平臺所打破，擁有雄厚資本的互聯網企業掌握了強大的話語權，互聯網上視聽節目的形式和內容相比傳統電視有了時間和空間上的重大突破，廣電總局在面對互聯網視聽節目時，其規制范圍和規制力量都受到了較大的掣肘，最終，傳統電視臺衍生的互聯網視聽企業競爭力較弱，以“道德”名義所展開的管控在互聯網上面臨失效。

而無論是傳統電視視聽節目，還是形式不斷突破創新的互聯網視聽節目，廣電總局對他們當前的規制邏輯都受市場和商業的牽動，并未真正觸及底層和弱勢群體的真切利益。當前社會分化不斷加劇，貧富差距加大，社會各類危機頻繁出現，當前電視臺的廣告投放和娛樂節目的主要對象都并非窮人和邊遠地區的人，因為這些人不能養活媒體。“這幾年很多中央級媒體的傳播內容，尤其是新媒體傳播內容在文化品位和政治思想上對都市商業階層和自領階層的明顯偏斜”，當貧富差距、性別平等問題擺在我們面前時，娛樂往往用“愛”、“公益”等詞匯和形式消解了現實中存在的矛盾，“在一個日益惡化的極不平等的體系中，娛樂……將人們導離政治，并生成一種有利于保持現狀的政治冷漠”但“經濟資本與社會資本對傳統意識形態消解的可能性的增加，恰恰背離了政府鼓勵媒介商業化的最初目的”，而這就是視聽節目規制的新困境。

但同時，這也是國家視聽內容規制方向轉變的一個契機。面對互聯網所帶來的產業變革的沖擊，“企業化經營，事業化管理”的廣電體制已經難以保證其政府意識形態的有效維系，廣電總局對電視臺和互聯網的規制的差異激發了互聯網更為快速的發展，這也對廣電總局如何平衡兩個平臺之間的關系，調整規制的邏輯提出了挑戰，也成為電視臺播出內容得以放寬的一個契機。而要解決這些問題，需要的不僅是產業和戰略布局上的調整，還有國家規制邏輯的轉化，最終的目的，是要實現公共性與商業性關系的平衡與重構。