基于層次分析法的土地流轉風險評估

李菁 劉旭玲 趙毅

摘要：研究目的，探究不同土地流轉方式的經濟、社會、政治風險，為風險防范提供依據。研究方法，層次分析法、德爾菲法、文獻研究法。研究結果，按風險從大到小排列，依次是入股、轉讓、出租、轉包和互換，得分分別為3.9276、3.8806、2.7459、2.3828和1.5840。研究結論，不同土地流轉風險具有顯著差異，應該制定差別化的土地流轉風險防范措施。

關鍵詞：土地流轉，風險評估，風險防范

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）08-0011-20 收稿日期：2016-05-20

1 引言

十八屆三中全會提出：“賦予農民更多財產權利”，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。隨后，國務院正式確立了土地所有權、承包權、經營權“三權分立”制度，積極推進農地經營權流轉。

土地流轉意味著農民對土地權利全部或部分的讓渡。具體來說就是，土地流轉即土地使用權流轉，是指擁有土地承包經營權和宅基地使用權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織（張偉麗、扈映等，2013）。土地流轉雖然有利于農民增收、農業規模化經營，但是也應該認識到其中可能存在的風險。從經濟學角度來看，風險主要是指某一不利情況發生的可能性以及各種不確定后果的組合。風險與市場并存，在對承包權進行市場化流轉的同時，風險也如影隨行，而一旦土地流轉出現問題，不僅會對占全國2/3人口的農民造成嚴重影響，還會引發眾多社會問題。因此，眾多學者都對土地流轉風險給予很大重視，對流轉風險的研究也成為研究土地流轉的題中應有之義。不同學者對土地流轉風險有不同的研究角度。一是先對風險類型界定，再對各類風險展開論述：劉潤秋（2012）將土地流轉的風險劃分為經濟、政治、社會、生態等方面，并指出利益協調機制有助于解決流轉中存在的諸多問題，這一協調機制包括利益表達機制、利益分享機制、風險防范機制、利益調控機制；駱東奇、周于翔、姜文、羅光蓮（2008）對股份制流轉方式進行研究，并指出這一方式存在生態、經濟、社會等風險；吳玲、周沖研究了中部六省在土地流轉中造成的農民失地風險，并進一步將失地風險劃分為經濟、社會、政治、文化、糧食安全、教育等方面，并從社保、政策、教育等角度提出建立合理土地流轉制度的相應機制。二是區分風險產生的過程，再展開論述：卿海瓊、黃鴻翔、周冠文從流轉過程將土地流轉風險按時間順序劃分為流轉前、流轉中及流轉后，并提出相應解決辦法。三是從主要方面對風險直接羅列，蔣永穆、楊少壘、杜興端將土地流轉風險歸納為損害流轉主體雙方利益、加劇農村貧富階層分化、誘發群體性事件以及危害國家糧食安全和農業可持續等，并相應提出完善流轉程序、尊重流轉意愿、嚴格保護耕地、健全社保體系和發展農業保險等風險控制機制；王金堂認為當前中國土地承包經營制度的癥結在于無法市場化轉讓，而在轉讓過程中會誘發農民失地風險、囤地投機風險、強買強賣風險以及農村兩極化風險等，針對這些潛在風險，他提出建立良好流轉市場秩序、嚴格承包土地市場準入制度、調整完善土地稅收政策、建立城鄉統籌的社會保障制度等措施；朱新方在綜合對比了土地流轉的利弊后指出，土地流轉存在損害農民長遠利益、改變農地用途、資本和權力勾結誘發腐敗行為等風險，并針對性提出約束政府政績沖動、加快制定《土地流轉法》、規范土地流轉行為等風險控制辦法；陳潔、龔光明認為，土地流轉會誘發圈地、糧食安全、官商勾結等風險，而現有的會計體制未能有效及時披露產權流轉中存在的巨大風險，因而流轉契約的訂立就成為控制風險的重要辦法。四是綜合性角度，從多維度對風險分類：郭強認為在我國從傳統農業社會向現代農業社會轉型過程中，土地流轉存在方向性風險、制度性風險、社會性風險、過程性風險等，并指出流轉風險的立體化監測系統是破解流轉風險的有力辦法。

眾多學者對土地流轉及其方式和風險進行的研究存在兩點不足。一是對風險的研究局限于定性研究，缺乏定量研究成果，無法形成對土地流轉風險大小的直觀認識；二是對各流轉方式的研究局限于獨立分析，缺乏對比和擇優。考慮這一現狀，本文力圖通過德爾菲法和層次分析法對土地流轉風險類型進行簡單定量研究，并對比不同方式間風險的不同，以便于不同風險偏好地區流轉方式的選擇。

2 土地流轉風險分析

2.1 經濟風險

土地流轉的主體是農民，但現在的流轉實踐中，地方政府參與性過強，地方政府和“村兩委”的代理行為可能會違背農民意愿，損害農民利益，甚至以集體名義強制流轉，導致農民這一流轉主體被邊緣化，無法享受土地流轉帶來的收益。市場化流轉不可避免會帶來土地集中，但如果集中規模較大且失地農民無法通過二三產業尋求到就業機會，就會導致農村貧富兩極分化，“不患寡而患不均”的傳統思想可能會導致農村社會分裂，并影響農村社會穩定。除個別管理正規的大型企業，眾多承接土地流轉的種植大戶、龍頭企業等都帶有盲目性，沒有充分考慮市場變動、自然災害、資金周轉等風險，缺乏市場化運作意識，過分依賴政府扶持，這些都會導致農地流轉后，轉入方經營效益過低，使雙方都面臨經濟損失。土地流轉以規模效益換取利潤空間，但當規模達到一定程度后，少數甚至一家企業控制局部范圍的農產品供給，就會導致農產品的壟斷市場，市場調節作用弱化，消費者被迫承擔較高物價，影響市場經濟發展。土地流轉后會解放出大量農村勞動力，這些勞動力進入城鎮謀職，會加大城市就業壓力，如果超過城市承載力，還會給城市的生態環境、城鎮管理、公共設施等帶來巨大壓力。自古以來，土地都是農民安身立命之本，它是農民手中最重要的生產資源，農民一旦失去土地，也就失去了生存的基本保障，原因有三：一是因為當前農村各項社會保障措施不完善；二是因為進城農民無法享受城鎮居民保障；三是如果轉入方因經營失敗而無力支付流轉費用，農民就無法獲得土地收入。失地農民進入城鎮后，由于生活習慣、思維觀念、經濟條件等方面的差異，很難與城市居民建立情感上的互動，這種心理上的不適應會導致進城農民對城市缺乏認同感，甚至可能引發城市中的“貧民窟”和社會不穩定。中國是一個有著悠久農業歷史的國家，幾千年的勞作中孕育了優秀的鄉土文化，這些文化是中華文化的重要組成部分，需要我們進行傳承和保護。但土地流轉一方面會使大量農村人口遠離故土，另一方面又會帶來城市文化的沖擊，鄉土文化岌岌可危，農村土地流轉規模的加大會推動農民進城務工，進而產生一個特殊群體——留守兒童，長期的分離使他們享受不到父母的教育和鼓勵，缺乏父母的引導可能會使他們出現認識偏差和心理異常。

2.2 生態風險

土地流轉具有一定期限，且時間一般較短。李燕瓊指出，四川耕地流轉年限幾乎都低于10年，翁土洪對小崗村的調查發現流轉年限平均為10.68年。經營期限的短期化，會使轉入方不僅不會對土地進行長期投資，還會采取掠奪式開發方式，導致環境污染和土壤破壞，影響農業可持續發展。土地流轉后，承包權與經營權分離，原本由眾多農戶經營的土地轉到少數種糧大戶和龍頭企業的手中，規模化必然使區域內種植業結構單一，農業生產多樣性降低，嚴重時甚至導致生態系統破壞，抵御外界干擾能力降低，區域生態環境惡化。一方面，“農-非”流轉模式會使區域內植被覆蓋面積減少；另一方面，“農-農”流轉模式中，為追求利益最大化，轉入方可能會不顧生態環境的保護而進行超負荷的工程措施。這些都會導致區域小氣候的破壞和局部環境的異常。公有制是我國的政治基石，土地流轉中的不當或不法行為會使土地成為個人謀利的手段，削弱或撼動土地集體所有的基礎。另外，部分抵制改革或別具目的的利益集團可能會利用這種觀念上的誤區來混淆視聽，增大改革成本。

我國是一個耕地資源相對匱乏的國家，耕地的減少是影響糧食安全的主要因素。土地流轉可能會從三方面造成耕地減少，從而威脅糧食安全：一是農地流轉后可能會使土地用途性質發生改變，即農用地轉變為非農用地；二是地方政府利用土地流轉進行“圈地”，“以租代征”等做法會使原本有利于農業現代化的土地流轉異化成新的“圈地運動”；三是土地流轉后，轉入方為實現利益最大化，可能會盲目調整產業結構，將土地用于水產、花果、畜牧等收益更高的生產領域。土地流轉涉及多個參與主體的切身利益，如果利益問題處理不當就會引起糾紛，甚至誘發群體性事件，影響社會穩定大局。群體性事件主要包括流轉糾紛引發型和強制行為引發型，前者指流轉主體出現糾紛而產生過激行為，由于涉及人員較多而導致群體性矛盾；后者指地方政府不顧農民意愿的強制性行為遭到農民的不滿和反抗，從而引發群體性事件。土地是財富之母，土地資源在市場經濟條件下價值劇增，一旦有政策空隙，資本就會和權力勾結，使原本有利于農村發展的土地流轉演變成腐敗的“盛宴”。將上述風險進行整理，可得如表1所示的風險層次結構。

3 數據收集與處理

在確定風險權重上，本文采用德爾菲法和層次分析法，通過咨詢成都市二、三圈層具有豐富土地管理經驗的專家，得到層次分析法中判斷矩陣的原始數據，并將這些數據進行平均后用于分析。

3.1 構造判斷矩陣

將德爾菲法獲取的數據平均處理后，可得如下判斷矩陣，如表2所示。

以上是準則層的判斷矩陣，表示經濟、社會、生態和政治等風險間重要程度兩兩對比的結果，而下面4個表則是4個準則層下各指標間重要程度的兩兩對比結果，如表3、表4、表5、表6所示。

3.2 層次單排序及一致性檢驗

將上述數據輸入EXCEL 2013軟件，通過列向量歸一化、行求和歸一化、λ求值等估算步驟，可得到如下數據。

對于表2土地流轉各風險類型判斷矩陣，計算得：

W1=[0.1593 0.4555 0.1125 0.2727]，λ1=4.1305

一致性指標CI=（λ-n）/（n-1）=0.0435，查表得隨機一致性指標RI=0.90，因此一致性比率=CI/RI=0.0483<0.1，通過一次性檢驗。

即各類風險在總風險中的權重，如表7所示：

對于表3經濟風險判斷矩陣，計算得：

W2=[0.3494 0.1067 0.4518 0.0921]，λ2=4.2118

一致性指標CI=（λ-n）/（n-1）=0.0706，查表得隨機一致性指標RI=0.90，因此一致性比率=CI/RI=0.0784<0.1，通過一次性檢驗。

經濟風險中各二級風險的權重，如表8所示。

3.3 權重匯總

將上述單層權重計算結果進行匯總，可得如下權重匯總表，如表9所示。

在確定各流轉方式間風險大小上，本文采用德爾菲法，通過將專家學者的意見進行綜合，如表10所示。

3.4 風險評估

通過將各指標權重與不同流轉方式在該指標上的得分相乘，可以得到不同流轉方式的風險大小。

從表11可以看出，不同的流轉方式的風險大小存在較大差異，按風險大小從大到小排列，依次是入股、轉讓、出租、轉包和互換。

而在所有流轉方式的風險組成中，“農民失去保障的風險”均是主要風險，這說明土地流轉的風險控制要以解決農民社會保障問題為重。此外，誘發群體性事件、城市就業壓力加大等風險分值也普遍較高，需要高度關注。

其他風險類型雖然分值較低，但風險一旦發生，仍會產生較大危害，所以仍不可忽視。

4 風險控制

4.1 經濟風險控制機制

經濟風險是土地流轉中的主要風險之一，包括農民薄利風險、農村兩級分化風險、經營效益低風險和農產品壟斷經營風險。

為降低經濟風險，需要從以下幾個方面進行控制。一是完善農村基層組織自治機制，嚴格按照“公平、公開、自愿、民主”的原則選舉產生代表農民意愿的村委會及監督委員會，通過將農民個體組織化，實現話語權的增強；同時，建立暢通有效的農民意愿表達機制，確保農民這一流轉主體能真正自主參與到土地流轉中來。二是合理、公平分割土地流轉收益，確保各要素按照其貢獻大小獲得應有報酬；同時重視農村“公平”，防止出現利益不均引起的兩級分化。三是對土地轉入方進行農業生產培訓和相關政策傾斜，保證轉入方能獲得足夠收益；同時，嚴格限定轉入方資格，避免土地流轉中的盲目性和不規范性。四是注重對農產品市場的監管，嚴格執行農產品價格控制制度，避免一家或幾家企業做大后控制市場的壟斷行為。

4.2 社會風險控制

社會風險是土地流轉中的重中之重，包括就業壓力加大風險、進城農民缺乏社會認同感風險、農民失去保障風險、留守兒童教育風險、鄉土文化流失風險等。

為降低土地流轉中的社會風險，可從以下幾方面進行控制。一是大力發展第三產業，鼓勵創業并支持中小企業發展，為失地農民創造更多就業機會；同時，加大對農村轉移勞動力的就業培訓和扶持，通過增強農民就業能力、完善勞動市場等就業幫扶機構使失地農民快速獲得就業機會，降低摩擦性失業。二是關心進城農民的生活狀況，將圖書館、博物館等公共設施向進城農民開放，在交通、醫療、就業、教育上讓農民享受正常市民待遇，促進農民更好融入城市生活。三是構建城鄉一體的社會保障體系，在完善農村醫療、養老、教育等基本保障的基礎上，將農村社會保障與城市社會保障對接；同時，擴大低保家庭覆蓋范圍，提高補助力度，確保失地農民的基本生活保障。四是在放寬城鎮教育戶口限制，著力解決隨遷子女教育的同時，重視留守兒童心理和知識教育，鼓勵留守兒童志愿教育，在鄉鎮學校中引入心理輔導老師等。五是重視鄉土文化的保護和繼承，通過文字、圖片、視頻、動畫等多種方式將農村的建筑、飲食、風俗、服飾等文化因素進行宣傳和教育；同時，鼓勵和支持民間藝人的創作和民間藝術的發展，通過市場化運作手段，將民間藝術推廣出去。

4.3 生態風險控制

土地流轉中的生態風險包括短期化經營風險、喪失結構多樣性風險和氣候異常風險。相較于其他風險類型，生態風險并不突出，但生態風險發生后影響時間較長且一般難以逆轉，因此必須重視生態風險的控制。

為降低土地流轉中的生態風險，需要從以下幾方面進行控制。一是加快進行農村土地的確權頒證，賦予農民穩定的土地使用權，提高土地流轉年限，建立流轉前后土地質量的監測和評估，避免流轉前后的短期化經營和掠奪式開放。二是鼓勵農作物的多元化經營，建立立體化農業種植生態系統，通過作物間互補來提高農業產出，避免種植結構單一帶來的多樣性喪失。三是嚴格控制土地用途變更，加大農用地轉化為非農用地的審批難度；同時，建立區域生態系統的動態監測體系，建立區域氣候異常預警機制。

4.4 政治風險控制

土地流轉中的政治風險是相對突出的風險類別，包括公有土地私有化風險、糧食安全風險、誘發群體性事件風險和導致尋租及腐敗風險。

為降低土地流轉中的政治風險，需要從以下幾方面進行控制。一是把握土地流轉的大方向，堅持農村土地集體所有性質；同時，加大對土地流轉正確方向的宣傳，避免別具目的的利益集團混淆土地改革性質。二是建立最嚴格的耕地保護制度，堅持18億畝紅線絕不動搖；同時，加大對農業科學的投入，通過開發新品種、建立科學耕作方法、提高農業機械化水平來增加農業產出水平。三是建立土地流轉中利益協調機制，通過暢通利益表達、科學利益分配、調節利益糾紛來避免土地流轉中大規模群體事件的發生；同時，對農民進行法制宣傳，鼓勵農民利用有序的法律途徑解決問題。四是約束地方政府的政績沖動，避免土地流轉成為地方政府為彰顯政績而進行的“面子工程”；同時，加大公務監督和廉政建設，嚴格懲處權力與資本勾結行為，加大廉政宣傳教育，使土地流轉真正成為利國利民的土地改革。

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作者簡介：

李菁，華中科技大學公共管理學院副教授，研究方向為土地資源管理。

劉旭玲，華中科技大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為土地利用與房地產經濟。

趙毅，華中科技大學公共管理學院博士研究生，研究方向為土地經濟。