行政事業單位內部控制存在的問題及其對策

張小霞　余牟艷

摘要：建立和實施內部控制，是推進行政事業單位管理本身規范化、流程化、科學化的關鍵所在。當前，行政事業單位內部控制尚未引起單位負責人的高度重視，內控建設存在不同程度的漏洞，體現為對內控認識欠缺、預算管不科學、內控信息化程度低等問題。本文針對其內控存在的主要問題進行分析，提出規范行政事業單位內部控制的措施，以期提高單位管理能力。

關鍵詞：行政事業單位； 內部控制；預算管理；問題；對策

中圖分類號：F810.6 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0035-02

一、引言

2012年11月29日，財政部正式發布《行政事業單位內部控制基本規范（試行）》，分總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制、評價與監督、附則6章65條，規定自2014年1月1日起在全國行政事業單位范圍內正式施行，為行政事業單位內部控制建設提供了一個內容全面，框架清晰、路徑明確的指引。該規范的頒布和實施，標志著我國內控建設工作又上了一個新臺階，內控建設的范圍進一步擴大，由過去的單一企業主體性向行政事業單位領域拓展，對進一步提高我國行政事業單位的內部管理水平，規范內部控制，加強風險防范有建設性意義。

此內控規范在我國行政事業單位全面實施已滿一年，但實施效果并不樂觀。相關調查結果顯示，我國各級行政事業單位對內部控制的落實工作，尚未引起行政事業單位工作人員的關注，而單位負責人更是未引起對內部控制工作的重視。目前來看，大多數行政事業單位并未把內部控制建設落實到本單位的制度建設層面上，并且也沒有任何關于內部控制建設的計劃，故內控規范的執行情況與當初制定者的初衷相差甚遠，這從側面也暴露出我國行政事業單位內部控制存在的突出問題。

二、行政事業單位內部控制存在的問題

（一）對內部控制存在認識上的誤區，內控意識薄弱。

由于對內部控制認識不足，部分行政事業單位只是按照財政部發布的內控規范和指引上的條款對照開展內部控制建設工作，也就是國內流行的對標法，來滿足監管的合規性要求，而不是出于本單位自身管理和長遠發展的需要。部分單位把內部控制和本單位的管理看作是相互獨立的兩個體系，認為內部控制就是在日常的管理過程中，建立新的控制制度，將內控的工作視為就是編制一系列制度或者內控手冊。基于此認識，簡單的把內部控制工作看作是做了太多沒必要的內容，不僅需要付出額外的金錢成本，還導致效率的損耗，故認為內控是一項奢侈品工程，而沒有認識到內控是一項綜合性水平較高的系統工程，需要不斷的后續跟進，是完善單位治理的重要內容。

此外，許多行政事業單位的內控意識不高。從單位負責人的角度看，往往重業務發展，而忽視單位的內部管理，加之有部分負責人缺乏對內部控制管理方面知識的深入了解，能力和經驗都比較有限，對不能直接與本單位所實現目標相掛鉤的內部控制管理意愿不強烈，導致對內部控制的重視程度不夠。從單位員工看，通常認為內部控制主要是單位財務部門的事情，自己是否參與影響不大，而財務人員傾向于把財務工作和內控工作割裂開來，認為做好本職工作-財務核算就好，內控是單位領導層的事情，也就不怎么關注內控。這樣一來，就造成單位內部控制環境薄弱，沒有形成良好的內部控制建設氛圍。

（二）針對業務層面內控的預算管理不科學。

從行政事業單位業務層面內部控制來看，其預算管理的科學性存在較大問題。雖然大多數行政事業單位建立了預算管理機制和相應的工作流程，但是預算編制呈現出粗線條的態勢，通常根據上年度收支及本年度的財政水平，而未考慮每一具體項目資金往來情況和各個業務部門各自的預算數據，表現在大多數單位采用年度財務分析，還未做到根據項目的重要程度和影響范圍進行財務分析。其次，預算口徑不夠全面是目前行政事業單位存在的最嚴重的問題，一些單位僅在整體層面進行預算支出總額的控制，而沒有把預算細化到單位內部各個部門，使得當某一項預算支出金額比較大時，出現串用其他預算指標的現象。再者，有部分單位沒有設立專門的預算管理委員會，預算審批存在漏洞。對預算資金比較少的單位，往往是負責人集中審批預算資金，而不按照預算支出的性質、金額、類別區別對待，這樣就會出現領導者的決策凌駕于管理之上，造成支出資金超出原有預算資金規模。對于預算規模比較大的單位，上級領導通常采用限額審批制度，而對風險集中的領域無法進行重點審批和關注。最后，缺乏對預算的事中監督和事后評價考核。比如對某些項目列入預算范圍后，若在審批環節出現問題，沒有及時反饋信息，也沒有對預算及時更新調整，就會致使項目無法啟動，從而浪費預算指標。

（三）內控信息化方面落后。

信息化是內控管理的工作基礎，也是重要手段，但據有關調查結果顯示，大部分單位都存在信息化程度不高的問題。例如，大部分單位只做到了簡單的賬務處理，而在預算控制這一塊，做到事前控制的都很少，往往都是事后的；一些單位的合同控制及采購管理沒有采用信息系統，大都是手工管理；還有些單位雖有醫務室，但藥物領用時，連手工帳都沒有。對于那些建立信息管理系統的行政事業單位，應用程度最高的是財務管理軟件，大多單位直接購買套裝軟件，未考慮到信息化工作與單位實際管理的適應度。這樣看來，加快行政事業單位內控信息化建設刻不容緩。

三、改善行政事業單位內部控制的對策

（一）增強單位職工對內控的正確認識，強化單位負責人的內控意識及執行力。

與企業內控建設相比，行政事業單位的內控建設是一個漫長且艱巨的過程，需要財政部及各級財政機關加大力度，宣傳和普及內部控制知識，形成“人人學內控，處處講內控”的良好氛圍。可以通過對行政事業單位內會計人員開展后續教育專題培訓宣傳內控政策、開展內控知識競賽、內控有獎征文活動、內部控制專業人才專題培訓等活動，普及內控知識，做到“宣傳無死角、培訓無盲區”，從而樹立單位職工對內控的正確認識，調動職工參與內控建設的積極性。

當然，在行政事業單位內控逐步建立的過程中，不可忽視單位負責人的主導作用，單位的“一把手”要對本單位的內部控制的建立和完善承擔責任。內部控制建設能否取得實際效果，關鍵在于負責的人的領導力和職工的積極參與。對于這項工作，單位的“一把手“要真正重視起內控工作，認真領悟關于內控工作指引的精髓，結合本單位具體的業務特點，樹立正確的內部管理理念，并把內控理念傳達至每一位職工，強勢推進本單位的內控建設工作，才能把各方面的積極性調動起來。

（二）健全預算管理制度。

預算管理是行政事業單位內部控制的重要組成部分，能夠幫助行政事業單位有效組織業務活動，完成既定的目標，強化控制。健全預算管理，首先，要從預算編制著手。單位可以成立由單位負責人、各部門主管、財務部門員工、關鍵崗位職工組成的預算管理委員會，負責預算的編制和執行工作。在編制預算前，加強項目預算的內控事前評審工作，對預算項目詳細調查和細致測算。在編制時，不僅要嚴格按照規定標準、按部門、分類別制定業務、資金的總體收支計劃，還應考慮單位未來的業務發展趨勢，從而制定出符合本單位實際情況的預算計劃。其次，在預算計劃執行方面，優化預算執行審批。在預算執行過程中，單位內部各部門應按照年度計劃編制資金使用計劃，依程序向上級主管部門申請撥付資金，還應按月報送收支情況表。同時，按照內部批復的收支計劃執行預算，避免隨意調整和追加預算，并按照規定履行相應的支出審批手續。此外，要想將預算執行落實到位，可制定出考核計劃及責任追究制度。對預算計劃執行情況進行跟蹤評價，發現問題能夠及時反饋，并落實責任。

（三）加快內控信息化的落地實施。

內部控制體系最終的實施離不開信息化建設，對此，指引行政事業單位內控建設的內控規范，它的有效實施，如果離開了信息系統的支撐，幾乎是一件不可完成的工作。一方面，信息系統可以固化工作流程，嚴格按照流程執行，減少人工執行過程中的主觀隨意性。另一方面，信息可以提供精確的證據，讓人不敢輕易違紀，起到震懾作用。故信息化主要通過以上兩個方面支撐內控建設。

行政事業單位的內控信息化要結合本單位業務活動的控制點及風險點，還要考慮到其內部控制體系，借助于信息技術手段實現內控工作的程序化和常態化。具體來講，可以從以下幾個方面著手。其一，通過構建管控平臺，為內控信息化管理提供支撐平臺。其二，建立具體業務層面的管控系統，比如收支、預算、政府采購、建設項目、資產管理、合同管理等子系統，形成以預算為核 心，資金監管為重點的全過程內控監控。其三，建立數據交換平臺，實現業務與財務數據的有效整合，實現上下級單位之間的數據分享。

參考文獻

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作者簡介：張小霞（1990.07—），河南葉縣人，西華大學工商管理學院研究生，研究方向：財務管理。

余牟艷（1992.06—），四川洪雅人，西華大學工商管理學院研究生，研究方向：組織行為與人力資源管理。