基層政府依法行政探討

仇學彤

摘 要： 十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。其中，堅持依法行政，建設法治政府，應該是核心任務。在各層級政府中，市縣政府的具體行政行為直接面對廣大民眾，能否嚴格執法對依法治國戰略的實施至關重要。

關鍵詞：基層 政府 行政 探討 依法

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）07-0326-01

一、依法行政的基本前提：完善執法體系

十一屆三中全會以來，我國進行了多輪行政管理體制改革，但隨著改革開放的深入，需要發揮市場在資源配置中的決定性作用，面對經濟新常態，現行的行政管理體制仍難以適應市場經濟發展的要求，政府的機構設置和權責配置，與國家治理體系和治理能力現代化的要求存在較大差距。在中央和省級政府取消下放一批行政審批項目的同時，縣市政府也要相應取消一批行政審批項目，以建設職能科學、權責法定的有限政府為目標，對承接的和有法律依據擬保留的審批項目，要合理確定項目執行主體，明確項目許可范圍與權限，規范項目許可程序，實現公開透明，消除權力設租尋租的空間，簡化辦事手續，提高辦事效率。

二、依法行政的基本要求：樹立法治思維

法治思維要求在具體行政行為中擯棄政治思維。政治思維是一種側重于從政治立場、政治利益、政治視野、政治博弈、政治方式出發對世界的觀察與思考。在我國，由于人們習慣的是政治解決，也相信政治解決是快速有效的解決方式，認為法律解決方式是費時費力的方式，也是靠不住的。

堅持依法行政，對執法者來說，不需要、也沒有必要超越法律的規范、精神、原則去考慮“大局”。作為“大局”是制定法律的政治家們所應當考慮的，正是在這個意義上講，“立法”是政治活動。而現實中的“大局”往往會成為權力者手中的魔棒，可以根據利益需要而任意變化和詮釋，其結果必然是所有法律制裁均不會起到一般威脅作用，反而強化了對權勢依附，導致法律和司法權威的進一步衰減。

法治思維要求決策公開透明，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。”③在市縣政府中，行政主官常常過度集權，同時因事實上的對上負責，講求政治正確，趨向于快速決策、小范圍決策，決策程序形式化、隨意性問題突出，造成權力腐敗，導致重大決策失誤。

三、依法行政的基本障礙：人治行為習慣

1.決策中的人治行為習慣

現實生活中，一直存在的“上有政策、下有對策”現象，廣為民眾不滿，主要針對市縣政府一級，造成這種問題的根本原因在于，人治的思維和行為習慣。市縣政府通常以發文件、作指示的方式實施行政管理，這其中人治特征非常突出，不少規定和要求違反法規和上級政策。中央不能對市縣一級直接監督，民眾也無法廣泛有效地參與決策并實施監督。

2.執行中的人治行為習慣

由于歷史的和現實制度的原因，行政行為表現出濃厚的人治色彩。人治的一個重要特征就是按照上級的指示辦事，行政權的實際行使常常“唯長官意志”，上級通過開會、發文件布置工作，下級就遵照執行。在行政系統外部，以黨代政比較突出，不時出現權力的權威超越法律的權威，個人指示取代法律、干涉法律，正所謂“這法那法，不如領導的看法”，因而時常出現組織的決定、個人的指令超越法律現象，個人的意見代替組織的決定。雖然現實中按領導個人的指示和講話行事是常態，但在依法行政的背景下，需要考慮領導的要求是否基于法規，是否體現組織的意志，否則下級和下屬在執行時，就會出現越權行為，甚至違法行為。有時候，領導個人作出決定或者以組織名義作出決定，由于決定超出權責范圍、甚至可能有違法傾向，要求下級和下屬執行，就導致無所適從。因畏懼權力的權威，下級和下屬常常“敢怒而不敢言”，被迫為之。這種行政行為，不僅會導致行政亂作為，而且會增加下級和下屬的工作負擔和壓力，本屬職責范圍內的工作難以有效完成，不能積極主動地適應和滿足群眾的要求，無法實現全心全意為人民服務。這種現象在不同地區和部門，都不同程度、較為普遍地存在。

四、依法行政的基本保障：強化執法監督

對市縣政府而言，要實現依法行政必須解決兩個基本問題。

1.進一步推進信息公開、透明執法

《決定》要求，“堅持以公開為常態、不公開為例外原則”。市縣政府應當以部門權力清單公示為契機，進一步擴大政務信息公開的范圍，規范公開的程序，更加便于社會各方監督。憲法規定，人民當家做主的機關是各級人民代表大會，政府由人大選舉產生，應接受人大監督。人大對政府部門違法、失職和濫用權力行為公開進行質詢問責，是對之最好最有效的監督。對部門間職責不清、爭議較大的重要事項，不能由領導個人說了算，不能進行“暗箱操作”。可由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調解決，避免爭權諉責現象發生。

2.進一步擴大公民有效政治參與

法治的實施必須與民主制度的建設相適應。依法行政的有效實施，依靠行政體系內部的監督，無論是橫向監督還是縱向監督，都不可能從根本上解決問題。十八屆三中全會實現國家管理理念轉向治理理念，推動多元主體參與治理，這需要政府與民眾充分合作，因此，這就需要在行政執法過程中進一步推進民眾參與，只有當社會不同群體的利益訴求得到充分有效的表達，他們的利益才能在執法過程中得到尊重和維護，權力得到制約、權利得到保障，才能落到實處。民眾參與包括參與決策、參與管理和參與監督，民眾參與管理、監督在內容上、形式上、程序上大有可為。以廣泛多層制度化協商民主建設，推進民眾深入有效政治參與。我們不能期望所有民眾都能參與監督，但在此過程中，作為各階層利益代表的人大代表、政協委員，通過積極參與基層民主協商，能夠更好發揮議政監督作用。

參考文獻

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