理順政社關系的路徑探討

郁彩虹

摘 要： 政社關系問題，是社會管理的核心問題。當前，在政社合作加強的同時，依然存在一些“政社不分”、“政強社弱”等問題，導致政府公共權威不足、公民社會自主性不夠、公共服務績效低下。構建良性互動合作的政社關系，需要繼續推動“政社分開”， 構建規范的政社合作機制，深入推進政府職能轉移，完善社會組織的公共責任機制，重建政府與社會的公共精神。

關鍵詞：理順 政府 社會 關系

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）07-0342-02

政府與社會的關系問題，是社會管理的核心問題。理順政府與社會的關系，對于加強社會管理創新，提升政府社會管理能力和社會力量參與公共管理與服務的能力，實現國家權力逐步回歸社會，增強政府的合法性和民間組織的自主性，形成良性社會結構，激發社會活力，具有極為重要的理論與實踐意義。

一、政社關系的現狀分析

目前，政府正日漸通過重視社會管理職能、推進政事分開、政社分開、加強政社合作、培育和扶持社會組織的發展等方式，逐步融入社會，努力實現職能從權力本位向社會本位和公民本位的轉變。

1.政府開始重視其社會管理職能

隨著經濟體制改革的逐步推進和多種經濟成分的充分發展，政府不僅對社會領域的控制范圍縮小、控制力度減弱、控制手段逐步規范[1]，而且開始重視其自身的社會管理職能，其主要表現有：其一，政府日益重視社會組織方面的法規建設，為社會組織的成長及其活動的有效開展提供法治保障。其二，加強政事分開，分類推進事業單位改革。近年來，地方政府正在按照“分類定位、分開管理、分別改革”的要求，全面推進社會事業、市政公用事業領域改革，全面推進“管辦分離”，以政事、政社分開為突破口，加快政府職能從“以辦為主”向“以管為主”轉變。其三，政府對社會組織的管理逐漸放松。近年來，地方政府積極推進社會組織的社會化改革，還原其獨立社團法人地位，推進其改革和發展，使其組織機構、運作機制向“自愿發起設立、按章程自主管理、服務以會員為主”轉變。其四，政府開始向社會組織轉移社會管理職能。按照“權隨責走，費隨事轉”的原則，建立起社會組織與政府互動機制。盡管這種職能轉移尚未完全到位，但卻有利于政府將更多精力集中在“應該管、管得了、管得好”的領域內，同時，也為一些社會組織能夠有效承接政府轉移出去的社會管理職能提供了機遇。[2]

2.政府逐漸從權力本位轉向社會本位和公民本位

判斷一切政府行為的價值標準在于它是否科學、合理、有效地服務于社會的發展。近年來，政府越來越重視根據社會需求變化，積極有效地協調與社會之間的關系，以化解社會利益分化重組可能帶來的社會矛盾、阻力和風險。如：加強政府職能，優化公共服務；通過購買、授權和委托服務方式，把政府機關部門中適宜于社會組織行使的大量行業性、技術性和事務性管理職能歸還給市場和社會，并強化其社會管理和公共服務職能。這些都是政府由“國家本位”向“社會本位”和“公民本位”轉變的重要表現，盡管這種轉變尚處于初期階段，但已經為今后政社關系的發展傳遞出良好的導向，從而鞏固和加強了政府的合法性。

3.社會組織開始成為政府的“合作伙伴”

目前，一些政府職能部門已與社區組織建立合作伙伴關系，把一部分政府可以不直接承擔和企事業單位剝離的社會職能、服務職能交由社區承擔。隨著社會組織的迅猛發展，其活動領域基本上集中在社會需求旺盛、公共物品供給“缺位”、政府政策相對允許或鼓勵發展的領域。近年來，社會組織在行業協調、行業自律、招商引資、學術交流、決策咨詢、政策建議、普及科技知識、擴大群眾參與、激發社會活力和促進社會轉型等方面發揮著重要作用。這些社會組織承接了政府轉讓的一些社會管理和公共服務職能，在市場和政府之間起到了“拾遺補缺”作用。在這一合作互動過程中，政府逐漸融入社會，并增強了合法性和社會整合能力，社會組織的功能和合法地位也逐步得到政府和社會認同，從而降低了二者的公共服務成本、提高了公共服務績效。

二、理順政社關系面臨的主要問題

當前，在深化行政管理體制改革和推動社會管理體制改革進程中，政社關系問題較為突出。由于政府仍然壟斷著大量社會資本，社會組織力量偏弱和自身欠缺，在政治、經濟、社會、文化等領域仍然存在嚴重的“政府本位”、“官本位”和政府的贏利性活動，導致政社合作加強的同時，仍然嚴重存在理順政社關系的一些制約性因素。

1.“政社不分”、“政強社弱”現象仍普遍存在

由于現行的行政管理體制改革滯后，導致政府職能轉變尚未到位，政府機構設置不盡合理、部門職責交叉、權責脫節和效率低下等問題仍比較突出，有些公共領域的權力仍然過于集中，且缺乏有效制約和監督。同時，社會組織在數量上仍然偏少。據統計，目前世界發展中國家每萬人擁有社會組織的平均數在10個以上，而發達國家和地區則相對較多，其中，法國110個、日本97個、美國52個、新加坡17.7個、香港接近30個。相比之下，我國社會組織數量則嚴重不足，導致“政社不分”、“政強社弱”等問題。少數政府職能部門的理念和方式與其角色定位時常存在著矛盾和錯位問題；“管辦分離”的作用沒有得到充分發揮，未徹底實現“去行政化”，甚至仍沿襲了行政機關的一套管理辦法。

2.社會組織自身及其能力建設有待增強

一是社會組織的自主性仍顯不夠。當前，大量從政府部門分離出來的社會組織存在嚴重的行政化現象，制約了其自主性作用的發揮。社會組織的生存與發展仍在某種程度上取決于政府認可及其自身能力建構等方面。為了既能與政府加強合作，又能增強自治能力，各類社會組織努力靠近黨政機關，竭力在政治上與政府目標保持一致，并力圖通過行政機關積極爭取和維持政府對其合法性的認可。這樣，盡管加強了與政府之間的合作與聯系，但是又因對政府的過分依賴而嚴重削弱了其代表性，進而降低了其政策影響力和活動的有效性；盡管增強了社會自治能力和多元化趨向，但又使其存在和發展的合法性面臨困境。[3]

二是社會組織的公共服務能力偏弱。究其原因，主要是整合社會資源的能力不強。大多數社會組織專業運作水平低，缺乏優質項目支撐，在策劃社會募捐、尋求政府扶持等方面能力欠缺，許多組織在經費、資產、人才、項目、職能等環節上比較薄弱。同時，社會服務管理績效較低。當前，約有30%的社會組織不能及時回應行業發展和人民群眾的需求，社會服務創新不足，服務方式單一，服務層次不高，服務績效滯后于經濟社會發展需要。

3.政府職能轉移與社會組織有效承接仍處于初步階段

調整政社關系，加強政府和社會組織的互動，已經成為社會轉型的重要課題之一。社會組織相對于強大的政府和市場而言，仍處于弱勢地位，自我發展空間仍然較小，自治和自我管理能力不足、條件有限，甚至難以有效承接從經濟組織中剝離出來的以及政府相對退出后留下的社會管理職能；盡管在理論研究上政府應將哪些職能歸還給社會方面，似乎有了認同結論，然而在實際操作中又顯得過于抽象，導致實踐中政府職能的轉移與對接尚存在盲目性，并缺乏統一的標準和范式，造成各類社會組織的發展極不平衡。

三、理順政社關系的思考與建議

在社會轉型時期，政社關系的改善與良性政社關系的構建，需要在政府自上而下與民間自下而上合力推動下實現。在創新社會管理的要素中，社會組織是主力，政府是關鍵。理順政社關系，應以科學界定各自職能邊界為前提，基本方向是“分開”與合作。“分開”是為了增強社會組織的獨立性、自主性，合作則要求雙方攜手解決社會問題。分開是條件，合作是目標，沒有政社分開就沒有政社合作。

1.進一步推進“政社分開”

“政社分開”，就是通過政府職能轉移，將政府的行政職能與社會的自我管理職能分開，還原社會組織的應有社會地位，使政府不再擔當全能職責，使社會能夠自我組織、自我規范，不斷產生社會運作的活力，形成多元參與的公共管理新格局，讓公眾享受更多價廉質優的公共服務。實際上，政社分開就是政社分工，即：政府的主要職責是服務和掌舵而不是劃槳，進行總體規劃、宏觀管理、制定關乎民生和社會發展的法律、法規、政策，以及通過法律、法規、政策來規范、扶持和發展社會組織，而社會組織則通過公益招投標的方式承擔具體的社會管理與公共服務項目。穩步推進政社分開，應按照政事分開、政社分開的原則，注重培養社會組織的獨立性、自主性和公益性，使其在人事、財政、事務等方面與行政機構脫鉤，并定位到產權清晰、權責明確、自我發展、自我約束上來，實現領導人自選、經費自籌、活動自主，推動政府與社會組織各司其職、各負其責。

2.構建規范的政社合作機制

“政社分開” 并不意味著將所有社會管理職能完全交給社會承擔，它仍需政府、市場與各類社會組織通力協作，形成多元治理主體和合力，實現善治。隨著改革開放的不斷深化，社會個體之間、個體與群體之間、群體與群體之間和群體內部的關系、矛盾、摩擦和沖突將日益多樣化和復雜化，亟需通過更新理念、健全法規制度來規范和調節政社關系，為未來法理化和契約化的政社關系奠定基礎。這就需要政府在思想上充分信任和尊重社會組織，樹立與社會組織平等、互信、合作的觀念，完善法規政策，對政社合作提出規范性要求，確保服務項目的質量。

3.深入推進政府職能轉移工作

近年來，政府對行政審批方面的大幅削減、事業體制改革的推動、主動培養社會組織等努力表明，政府與社會在角色、職能、體制等方面逐漸分開，但從公共管理的多元化本質和社會組織的應有性質看，這種分離與改革目標仍相距甚遠。因此，仍需深入推進政府職能轉移。這就需要明晰政府與社會組織提供公共服務的職責界限，清理政府向社會組織轉移、委托的職能和工作事項，編制政府向社會組織轉移職能和購買服務目錄，建立政府職能轉移的動態調整機制，完善向社會組織轉移職能的操作機制，使政府逐步從全能型轉向有限管制型，再逐步轉向管理與服務并重型、責任型和法治型。

4.完善社會組織的公共責任機制

自主性并非等同于為所欲為，只有與一定的責任相結合，才是真正的自主。目前，社會組織發展的核心困境是公共責任缺失問題，從而阻礙了社會組織自身進一步發展和政社有效合作機制的形成。為此，需要改革社會組織監管體系，由控制式監管轉向發展式監管。其原則是，放松管制與重新管制相結合，對社會組織的成立和運作放松管制，對維持社會組織的公益性重新強化管制。其一，改革現行社會組織登記許可制度。在對社會組織科學界定和分層分類基礎上，建立備案注冊、登記認可、公益認定制度。其二，整合社會組織監管資源和監管機構。將分散在黨政系統及人民團體的登記、許可和監管職能統一起來，在現有社會組織管理局的基礎上，建立直屬于國務院的社會組織監管委員會，統一對社會組織進行備案、登記和監管。其三，重點加強對公益性社會組織的監管。除了加強立法監管外，更多地應通過政府規制加強常規性、制度化日常監管，使“嚴進寬管”策略轉為“寬進嚴管”策略。其四，構建社會組織評估反饋機制，增強社會組織的回應性和公信力。[6]

5.重建政府與社會的公共精神

公共精神是現代社會的一種公共理性原則和公共領域的道德準則，以全體公民和社會整體的生存和發展為依歸的價值取向，包括對民主、平等、自由、秩序、公共利益和責任等一系列基本價值目標的認可與追求[7]，能夠引導公眾自主作出判斷和選擇，幫助公眾形成理性品質。重建公共精神，需要積極培育適應現代生活的“公眾文化”，將公眾視為政治社會生活中的獨立個體而不是“附屬物”，激發社會成員的主體意識、自主意識和權利觀念，不斷提升公眾文化素養；需要引導公眾積極參與社區日常管理等公共生活，在長期公共實踐中逐步習得公共理性。[8]需要傳承和弘揚傳統公共文化資源，擴展公眾參與公共治理的權利與空間，重視對公共利益的實現和增進，承認并保護獨立而異質性的各種利益。只有在充分保障權利的基礎上，才能促進政社之間的對等合作。

參考文獻

[1]孫立平：《轉型與斷裂：改革以來中國社會結構的變遷》[M]，清華大學出版社，2004年版。

[2]俞可平：《增量民主與善治》[M]，社會科學文獻出版社2005年版第193-194頁。

[3]郁建興、吳宇 ：《中國民間組織的興起與國家-社會關系理論的轉型》[J]，《人文雜志》2003年第4期。

[4]、[5]、[6]陳華：《吸納與合作：非政府組織與中國社會管理》[M]，社會科學文獻出版社2011年版，第192-195、195、200-208頁。

[7]馬俊鋒、袁祖社：《中國“公民社會”的生成與民眾“公共精神”品質的培養》[J]，《人文雜志》2006年第1期。

[8]陳朋：《信任建構：現代國治理的重要基礎》，《中共中央黨校學報》[J]2014年6月第60頁.