政府還貸高速公路傳統建設模式和BT模式建設成本對比研究

伍昊

摘要：基于BT建設模式特性，并結合廣東省現行的高速公路政策，文章選取了2個政府還貸高速公路BT試點項目汕湛高速公路新化段和化坡段。對BT建設方案的關鍵要素包括建設模式、招標方式、BT投資范圍、施工總承包方式、投資回報率、回購方式和回購擔保進行深入分析。結合試點項目情況和BT模式邊界條件，對項目的資金成本進行測算。研究結果顯示，當回購期為3年時，2個項目BT模式較普通模式分別需多支付資金27.95億元、10.80億元（絕對值）。

關鍵詞：BT模式 政府還貸 試點項目 投資回報率 回購方式 建設成本

中圖分類號：U415.1

文獻標志碼：C

文章編號：1004-4914（2016）07-061-02

為促進粵東西北地區經濟振興發展，廣東省從2013年開始高速公路建設大會戰，到2015年底，全省高速公路通車總里程達到7018公里，2017年將達到8000公里，2020年將達到11000公里。經初步測算，2013至2017年廣東省級高速公路資本金總需求約550億元，高速公路省級資本金缺口約260億元。在這種背景下，通過對多種投融資模式進行研究，選取了多個政府還貸高速公路項目擬按BT模式建設，以緩解當前資本金緊張狀況，并對BT模式下項目建設成本進行測算。

一、BT建設模式

BT模式是指政府或其授權的BT發起人（項目業主）通過法定程序確定項目投資人，由BT投資人承擔項目的資金籌措和工程建設，項目建成竣工驗收后移交，由雙方按合同約定完成項目回購。

BT模式的優點在于優化資源配置，分散建設期風險，并提高項目管理效率；BT模式的缺點在于項目談判過程復雜，達成合作過程的協調溝通難度較大，同時需加強項目建設的全過程監管。

BT模式主要應用于政府投資的非經營性基礎設施建設項目，比如道路工程、市政基礎設施工程、隧道及橋梁工程、軌道交通等。在浙江、海南、河南等省都有許多BT模式建設實例。

二、擬試點項目情況

基于BT模式的特性，選取試點項目主要考慮工程規模合適、項目建設條件較好和有利于銀行貸款等幾個因素，本次選取汕湛高速公路新化段和化坡段作為試點項目。汕湛高速公路新化段總長約228.0公里，總造價約238.6億元。汕湛高速公路化坡段總長87.8公里。總造價約92.0億元。

三、BT建設方案

BT建設方案首先取決于建設模式的選擇，建設模式明確后即可確定招標方式、BT投資范圍、施工總承包方式、投資回報率、回購方式和回購擔保等。

1.建設模式的選擇。BT模式包括一般建設模式和法人合作模式，BT模式的確定關系到項目建設資金成本，也影響項目建設管理架構。因廣東省政府還貸高速公路按省市共建模式實施，為清晰劃分權責關系，本次研究采用一般建設模式。

一般建設模式是由省、市投資主體先聯合成立一家不以盈利為目的的事業法人（項目管理中心），再由該法人通過招標形式選定符合條件的投資人，即滿足投資和施工能力要求。由其自行成立項目公司負責項目的建設和管理。在試點項目建設時，由省和市政府分別指定一家單位作為省和市的項目業主，在扣除國家補助后，省市按70%：30%出資，地方政府以概算列支的征拆費用包干完成征地拆遷工作。

項目管理中心負責對投資人建設、管理工作進行監管，并直接管理勘察設計、工程監理單位，同時負責籌集銀行貸款。項目公司負責項目工程建設、管理工作。待項目建設完成后，在約定的時間或條件下，由項目管理中心（事業法人）代表政府對投資人籌集的資本金進行回購。

2.招標方式。按照相關法律法規。為使得BT投資人的產生方式合法合規，應首選以公開招標方式確定，如公開招標失敗，則建議通過競爭性談判確定。

3.BT投資范圍。由BT投資人負責籌集項目所需全部資本金，并注入項目管理中心；資本金以外的建設資金由管理中心以項目收費權質押或其他方式向銀行貸款解決。

4.施工總承包方式。項目總承包價按施工圖清單預算適當下浮，同時考慮其風險包干系數后，由BT投資人以施工總承包方式完成全部建安任務。除技術標準變化、工程規模變化、業主和地方政府要求引起的變更、優化設計、約定條件的征拆影響和材料價格調差等情況外，施工總承包費用不予調整。對于機電、房建、綠化、交安等不能一步到位的項目類別采用“暫定數量的單價合同”方式，最終依據批復的施工圖調整合同工程數量。

5.投資回報率。投資回報率是雙方最關注的內容，回報率一般在平均市場資金成本左右，根據市場變化，參考國內BT項目回報率水平，投資回報率選擇在中長期貸款基準利率基礎上上浮1%～3%左右。

6.回購方式。一般采用3～5年的回購期，回購期自項目建成試通車之日起計，每半年回購一次，各期等額回購本金。

7.回購擔保。投資人投入資本金回購的擔保及實際操作主體以省級投資主體為主。地方投資主體對項目的回購責任和義務通過其與省級投資主體簽署相關投資協議進行明確和界定，回購資金由省、市投資主體按7：3比例同步籌集。

四、BT建設成本

為對BT建設模式試點提供決策支持，在前期擬定的BT建設方案的基礎上，對擬試點的汕湛高速公路新化段和化坡段的建設資金成本進行初步測算，以準確評估采用BT模式進行試點的優劣。

（一）BT建設模式測算的邊界條件

1.資金成本。為確保項目建設資金鏈安全和及時到位，BT投資人投入資本金應為自有資金，同時投資回報率宜控制在同期中長期貸款基準利率的基礎上增加2個百分點。為與普通政府還貸模式進行對比，建設時間等仍按實際開工和完成時間，資本金建設期內投資回報，按中國人民銀行公布的3～5年期貸款基準利率6.0%計算；回購期內投資回報率在同期基準利率的基礎上提高2個百分點。

2.回購方式。項目建設期為3年，回購期按工程交工驗收后3年計算，每半年支付一次（若不是整年可按月順延）。

（二）汕湛高速公路新化段

經測算，汕湛高速公路新化段如按一般BT模式進行建設，可緩解近期的資本金投入約95.44億元。項目建設期和回購期內，BT模式較普通模式需多支付資金27.95億元（絕對值）。

（三）汕湛高速公路化坡段

經測算，汕湛高速公路化坡段如按一般BT模式進行建設，可緩解近期的資本金投入約36.80億元。項目建設期和回購期內，BT模式較普通模式需多支付資金10.80億元（絕對值）。

（四）測算結果

汕湛高速公路新化段和化坡段如按BT模式實施，可緩解近期資本金投入分別為95.44億元（省66.81億元，市28.63億元）、36.80億元（省25.76億元，市.11.04億元）。當回購期為3年時，項目建設期和回購期內，2個項目BT模式較普通政府還貸模式分別需多支付資金27.95億元、10.80億元（絕對值）。

近年來，BT建設模式在市政工程設施、國省道改擴建、高速公路建設中的應用越來越廣泛，其資金成本問題是決策的關鍵性要素。一方面，政府決策過程中應全面把握BT項目的資金成本和政策風險；另一方面，應建立健全相關投資和建設的監管制度，以有效發揮BT模式在助推加快基礎建設方面的優勢。