論地方投資審計工作的完善

馮欣榮

摘要：從廣東東莞、深圳兩地的經(jīng)驗來看，其投資審計具有機(jī)構(gòu)和制度完善、擴(kuò)大審計范圍、開展跟蹤審計、加強(qiáng)信息化建設(shè)、理順部門關(guān)系等優(yōu)點(diǎn)。與此相對照的是Z市存在的普遍問題，地方投資審計的完善，要做到加強(qiáng)隊伍建設(shè)，強(qiáng)化財政職能，著力跟蹤審計和提升審計信息化效能。

關(guān)鍵詞：地方投資 審計 建議

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-135-02

投資是推動供給側(cè)改革、拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要力量之一。近年來，隨著地方各級政府固定資產(chǎn)投資熱度持續(xù)不退，投資審計任務(wù)愈加繁重，并且對其要求越來越高。珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)是投資重點(diǎn)地區(qū)，它們的投資審計不僅數(shù)量多，而且在投資審計管理和技術(shù)方法創(chuàng)新等方面，積累了先進(jìn)的經(jīng)驗，極具代表性。本文以廣東深圳、東莞兩地的投資審計為研究對象，結(jié)合z市的具體情況，比較z市與東莞、深圳兩地的差距，從而找出啟發(fā)投資審計的思路，提升投資審計水平。

一、深圳和東莞兩地投資審計的經(jīng)驗

（一）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)制度建設(shè)

深圳市專門設(shè)立政府投資審計專業(yè)局，歸并財政部門評審中心的預(yù)、結(jié)算職能，并集中發(fā)改、建設(shè)、財政等單位在投資控制方面的職能。深圳市審計局投資專業(yè)局為參公管理的事業(yè)單位，總編制70人，其中工程類人員占60%以上，財務(wù)類人員占20%以上，其他人員約占10%。2004年6月，深圳市人大常委會通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項目審計監(jiān)督條例》，進(jìn)一步強(qiáng)化投資審計機(jī)構(gòu)的地位。

東莞市審計局對市級政府投資審計任務(wù)主要由固定資產(chǎn)投資審計科完成，鎮(zhèn)街的投資審計任務(wù)則由基層分局完成。東莞市《政府投資管理辦法》規(guī)定，“經(jīng)政府批準(zhǔn)的審計計劃的項目結(jié)算，以審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)”，并要求在建設(shè)合同中加以明確，提高了投資審計的威信力。

（二）擴(kuò)大審計范圍，提升審計成效

深圳投資審計的內(nèi)容基本上涵蓋投資全過程，主要做法：一是做到全覆蓋，實行兩個“轉(zhuǎn)變”，即由專業(yè)局成立前抽查財政評審的項目向成立后全部政府投資項目都要審計轉(zhuǎn)變，由單純的結(jié)算審計向招標(biāo)控制價審計、結(jié)算審計及基建程序?qū)徲嫴⒅剞D(zhuǎn)變，促使工程項目凡建必審，凡審必透。二是借力中介，聘請中介費(fèi)用納入財政預(yù)算，核減造價成效顯著。三是加強(qiáng)審計整改，構(gòu)建“六維”整改體系。審計結(jié)果由審計督促、監(jiān)察問責(zé)、政府督辦、人大監(jiān)督、市績效考評辦考核、市巡視組巡視六個方面形成合力，重點(diǎn)關(guān)注屢審屢犯的問題，構(gòu)成審計整改的“閉合環(huán)路”。

東莞市投資審計的特點(diǎn)：一是抓大放小，在審計任務(wù)上向重點(diǎn)工程、民生工程傾斜，有的放矢；二是投資審計與預(yù)算審計、績效審計、財務(wù)審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計融合，推動審計成果的綜合運(yùn)

（三）開展跟蹤審計，堵塞管理漏洞

深圳市投資專業(yè)局對審計項目大都實行跟蹤審計，做到全過程、全覆蓋。其一，抓好造價審計，主要是預(yù)算、結(jié)算及竣工決算。其二，對建設(shè)單位的監(jiān)督，揭露建設(shè)單位管理中的漏洞，促進(jìn)建設(shè)單位加強(qiáng)管理。其三，規(guī)范建筑市場，對圍標(biāo)串標(biāo)、違法分包等行為重點(diǎn)關(guān)注，及時披露，起到以點(diǎn)帶面、發(fā)現(xiàn)一個規(guī)范一片的作用。其四，對中介公司的審核質(zhì)量嚴(yán)格管理，對誤差超出5%的進(jìn)行黃牌警告。其五，做好審計監(jiān)督定位，不參與建設(shè)部門的具體管理事項，保持審計的獨(dú)立性。其六，做好政府的參謀，提煉有價值的審計報告信息，及時向市政府匯報，助力宏觀決策。

東莞市則是開展有選擇地進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤。一是在項目選擇上緊扣市委、政府的中心工作，對國計民生、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目實施跟蹤審計，如地鐵工程、橋梁隧道工程等。二是通過審計促進(jìn)加強(qiáng)合同管理和制度建設(shè)，他們認(rèn)為堵塞制度不完備、操作不規(guī)范、執(zhí)行不到位等漏洞比發(fā)現(xiàn)單個問題更有意義。

（四）依托信息化建設(shè)，提高工作效率

兩地注重審計信息化建設(shè)。如深圳市投資專業(yè)局：一是采用審計管理系統(tǒng)，對審計業(yè)務(wù)進(jìn)行動態(tài)管理，提高審計工作的時效。二是對工程項目資料進(jìn)行集中管理，促進(jìn)流程管理規(guī)范化，權(quán)限分配科學(xué)化，專家業(yè)績量化，審計數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化，極大地提升了審計效率。三是采用專用的建筑軟件輔助審計，借助各種專業(yè)的計價軟件，有效提升了審計效能。

（五）理順部門關(guān)系，形成工作合力

深圳市投資專業(yè)局從成立開始，便將預(yù)、結(jié)算的職能劃歸專業(yè)局，市財政局不再具備該職能，市財政局以投資專業(yè)局的審計結(jié)果作為付款的依據(jù)。兩者沒有職能交叉。對于超出概算的項目，主要由發(fā)改部門具體負(fù)責(zé)審批，財政審核部門并不參與。

東莞市的工程預(yù)、結(jié)算以至概算全部由市財政評審中心完成，審計部門對財政部門的評審結(jié)果進(jìn)行再監(jiān)督。但東莞市的發(fā)改部門沒有審核中心，所有的概算審核、超概審核全部由市財政局評審中心完成，由市發(fā)改部門審批。

兩地投資審計成效顯著。如深圳市專業(yè)局近5年共出具審計報告1.5萬份，審計金額4300億元，核減××億元，平均核減率在×%左右；長沙市專業(yè)局近6年來共審計投資項目5150個，審計金額960億元，核減××億元，平均核減率在×%左右。兩地的投資審計工作大大提升了市審計部門在市政府中的地位，投資審計工作已成為當(dāng)?shù)貙徲嫴块T的一張名片。當(dāng)?shù)厥姓趯徲嬀值霓k公場所、經(jīng)費(fèi)保障方面，都是大力支持；在人員配備、職務(wù)晉升方面，更是關(guān)愛有加，體現(xiàn)了“有為才有位，有位更有為”。

二、Z市地方投資審計的存在問題

深圳、東莞市在固定資產(chǎn)投資審計工作方面積累的經(jīng)驗和做法，對地方審計部門如何加強(qiáng)投資審計工作有很好的參考借鑒和啟發(fā)作用。相比之下，同樣地處珠三角地區(qū)z市與上述兩地的比照，地方審計部門的投資審計工作確實存在較大差距，其問題也是較為普遍的難題。

第一，審計覆蓋面窄。在市級政府投資項目方面，Z市2015年政府計劃投資項目總規(guī)模約632.27億元，但審計涉及的項目投資規(guī)模僅約36.77億元，占比5.82%；在該市轄內(nèi)的縣區(qū)政府投資審計項目方面，24個縣區(qū)僅有2個能獨(dú)立地、較為系統(tǒng)地開展投資審計，占比僅8.33%。

第二，審計內(nèi)容有待拓展。在Z市政府投資項目方面，審計的范圍主要局限在項目開工后至項目竣工驗收過程的管理，而對項目前期決策、規(guī)模控制及項目的效益、建設(shè)資金在施工等單位使用情況等內(nèi)容鮮有涉及；在Z市轄內(nèi)的縣區(qū)政府投資項目方面，審計內(nèi)容主要限于工程預(yù)結(jié)算審核，對投資項目全過程而言，此類監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

第三，審計效益有待提高。跟蹤審計能在項目建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，達(dá)到邊審計、邊整改的效果，審計效益是最高的。但據(jù)統(tǒng)計，2015年z市政府新建投資項目58項，11.18億元，但獨(dú)立立項審計的項目僅1項，涉及投資額約1億元；2016年市級政府計劃新建投資項目中未有項目納入審計范圍。

三、地方投資審計工作的完善

（一）加強(qiáng)隊伍建設(shè)，為投資審計提供有力保障

目前z市審計局固定資產(chǎn)投資審計部門僅5人（其中行政編制3人，雇員1人，外聘技術(shù)人員1人），承擔(dān)政府投資項目審計任務(wù)；而24個縣區(qū)的政府審計部門，工程專業(yè)的政府投資審計人員不足10人。審計力量不足制約了政府投資項目審計業(yè)務(wù)的開展和作用的發(fā)揮。在當(dāng)前的人事制度與機(jī)構(gòu)編制框架下，筆者建議：一是適當(dāng)增加公務(wù)員編制，引進(jìn)工程技術(shù)等專業(yè)人才，尤其是既懂工程技術(shù)又懂財務(wù)審計的復(fù)合型人才；二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在財務(wù)審計人員中普及投資審計知識，提高審計人員的能力；三是借助中介機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)和監(jiān)督，減輕審計壓力；四是建立技術(shù)專家?guī)欤l(fā)揮專家指導(dǎo)作用，為審計廣度和深度的拓展提供技術(shù)支持。

（二）強(qiáng)化財政職能，努力擴(kuò)大審計覆蓋面

李克強(qiáng)總理要求審計機(jī)關(guān)實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。目前，固定資產(chǎn)投資預(yù)算復(fù)核、結(jié)算審核的職能劃歸在財政局，審計部門主要是對其評審項目進(jìn)行再監(jiān)督。根據(jù)深圳、東莞等市的經(jīng)驗，投資審計不單局限于預(yù)、結(jié)算審計，外延和內(nèi)涵更豐富、舞臺更寬廣，不但關(guān)注公共建設(shè)、市政設(shè)施項目，還涵蓋交通、公路、水利等項目；不但關(guān)注市級財政項目，還涵蓋國企、縣區(qū)項目財政資金到哪里。地方審計要從現(xiàn)有審計資源出發(fā)，有計劃、有步驟地擴(kuò)大審計覆蓋面，一方面應(yīng)大力加強(qiáng)造價審計，加強(qiáng)對財政評審后的項目再監(jiān)督；另一方面，應(yīng)在基建程序、建設(shè)管理、優(yōu)化設(shè)計、規(guī)范建筑市場、完善竣工決算等方面充分發(fā)揮建設(shè)性作用。此外，市財政投資評審中心僅局限于市財政投資項目，對國企投資、縣區(qū)投資項目沒有涉足，審計部門可以在這些領(lǐng)域有所作為，體現(xiàn)審計監(jiān)督效果。

（三）著力跟蹤審計，發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”作用

地方投資審計要圍繞重點(diǎn)項目，有選擇、有目標(biāo)地開展跟蹤審計，并逐步擴(kuò)大審計范圍：一是增加審計項目數(shù)，在人力保證的基礎(chǔ)上，增加跟蹤審計的項目數(shù)；二是全程跟蹤，從項目立項開始至竣工決算完畢時止的全過程跟蹤；三是內(nèi)容全覆蓋，在項目生命周期過程中，對建設(shè)單位、設(shè)計單位、勘察單位、監(jiān)理單位、施工單位的行為進(jìn)行監(jiān)督，對項目實施階段的制度制訂和執(zhí)行進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，促進(jìn)各單位加強(qiáng)管理，減少損失浪費(fèi)，促進(jìn)增收節(jié)支，促使建設(shè)單位把“民生”工程做成“民心”工程。

（四）依托“金審”工程，提升審計信息化效能

固定資產(chǎn)投資審計是“金審”二期工程的一項重要內(nèi)容。“金審”工程，是審計信息化系統(tǒng)建設(shè)項目的簡稱，是《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》中確定的12個重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之一。地方審計部門應(yīng)把政府投資項目審計管理平臺作為推廣審計信息化工作的重要抓手，增強(qiáng)數(shù)據(jù)分析功能，增加數(shù)據(jù)庫容量，實現(xiàn)審計資料網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，一線隱蔽工程圖像電子存檔，審計權(quán)限合理分配，審計過程自動跟蹤，以提升審計效率為出發(fā)點(diǎn)，以提高審計質(zhì)量為落腳點(diǎn)，實現(xiàn)投資審計工作新突破。