他山之石 可引以為用

馬瑞成

摘要：《公共行政與公共事務》作為一本公共行政方面的巨著，涵蓋了公共行政的方方面面，文獻全面、邏輯嚴謹、內容系統。與中國教科書的一板一眼不同，此書以公共行政與公共事務的發展與演變過程，從美國人的視角來探索公共行政的研究與實踐，行文中帶有很強的西方性，需要在閱讀中尋找條理，可作為一張很好的地圖入門。文章對此進行了分析。

關鍵詞：公共行政與公共事務 行政管理領域 學習研究 工作實踐

中圖分類號：F270

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-250-02

毫無疑問，但凡從事行政管理領域方面的學習研究或工作實踐，《公共行政與公共事務》是無法繞開的一本書。作為一本公共行政方面的巨著，此書涵蓋了公共行政的方方面面，文獻全面、邏輯嚴謹、內容系統。與中國教科書的一板一眼不同，此書以公共行政與公共事務的發展與演變過程，從美國人的視角來探索公共行政的研究與實踐，行文中帶有很強的西方性，需要在閱讀中尋找條理，可作為一張很好的地圖入門。

同時，這也是一本不斷更新發展的學術力著，自1975年第一版面世以來，歷經30多年經久不衰，已經被翻譯成了數種語言流傳于世界各地，至今已至第十版。正如書里前言中所說，“如果沒有其他原因的話，一本書的第十版總是會值得人們關注，因為它的版本已經進入了雙住數……因為這樣能夠完全跟上公共行政和公共事務領域的發展，而且是以一種相當動人的方式報告了這一發展變化。”

經過刪減后的第十版，去除了無助于中國讀者理解的部分內容，共分三篇九章，分別介紹了公共行政基礎理念發展演進的六個范式、公共生產力的評估與發展、公共財政與預算編制模式、公共部門人力資源管理以及公共政策制定與執行過程中的不同范式，跨部門、跨政府行政的實踐做法與經驗總結，最后，作者還專門論述了官僚倫理的背景、意義和理論依據。

本書作者尼古拉斯·亨利，是美國著名公共行政學家，美國佐治亞南方大學政治科學教授。長期致力于公共政策分析與公共管理研究，曾于1987—1998年擔任佐治亞南方大學校長，并曾就職于美國印第安納州立大學，新墨西哥大學等多所高校。在亞利桑那州立大學，他創建了公共事務學院。《公共行政與公共事務》一書是亨利教授的代表作，除此之外，他還著有另外十多本著作，發表了數十篇論文。其論文曾獲《公共行政評論》和《美國公共行政評論》頒發的最佳論文獎。

按照作者尼古拉斯·亨利所闡述的理論，公共行政深深地植根于地方文化之中。東方行政文化講究天道觀念、倫理道德、人治和集權等；西方行政文化則講求實證、法治、規范和民主等。中美兩國的行政文化分屬于中西方行政文化，從中國來看，數千年的文明使中國積淀了豐厚的行政文化，中國傳統行政文化形成了一個基本的體系，而這個體系以大一統的信念、集權主義的價值和原則、人治和禮治的原則和官僚主義的行政方式為主要內容，且官僚主義是中國傳統封建行政文化最具影響力的要素之一。社會主義在中國確立之后，中國的行政文化發生了質的變革。但官僚主義等行政行為作風依然根深蒂固，影響著中國人的觀念、心理與思維層面，其中一些如官僚主義等作風所帶來的負面效應已成為社會現代化的一大障礙。從美國來看，美國作為世界資本主義發展的典范國家，在數百年的發展歷程中造就了自己獨特的行政文化，大體上可以歸納為：開放性的人才觀，以能力為本位的用人原則；組織和正式規章具有權威性的作用；重視競爭；以人為中心的管理方式；尊重專業知識；承認選舉或任命的管理者；提倡開拓和創新精神。這些行政文化特征使美國公共行政在長久發展中形成了良好的公共行政人員精神，而這對公共行政來說十分重要。

公共事務管理是公共行政的方法性與系統性技術的發展或運用，現代公共管理主要體現為信息系統、資源以及技術的普遍存在及其在公共部門中的應用。在美國，這些應用包括公共信息資源管理、公共項目績效管理、公共預算編制程序以及公共部門人力資源管理。公共政策的制定和執行則使公共管理事盡其功。在美國，政府利用企業、慈善機構、公共管理機構和其他各種層級的政府來執行公共政策，使得政府的作用范圍遠遠超過了它名義上的范圍。最后，或許也是最重要的，美國公共行政在長久發展中形成了良好的公共行政人員精神，即公共行政人員個體在公共政策形成中的倫理決策。

看完此書后最大的體會是這本書把美國的公共行政基本體系都詳細地介紹了。在美國文化背景的視角下，介紹公共行政的產生到發展，再到六次范式的變遷。在書中給我感觸最大的是第六章——認識并改善公共政策。書中說“理解公共政策這一分支領域的一種途徑是將它一分為二。”其中一個分支系是公共政策制定與執行的漸進主義范式。它關注某些問題的實質性，并且常常冠名為“一些實質性領域的政治學”。其焦點在于制定的政策過程，也就是政策過程在某一特定領域是如何運行的，并試圖客觀地描述這個政策過程。查爾斯·林布隆認為漸進主義即“不連貫的漸進主義”。漸進主義范式在行政決策制定的定位，是一個保守的趨勢；人們以滿意、合意的心態，介紹過去的各種政策。這樣的情形是會阻礙創新的作為。而且因為社會目標很難加以操作定義，漸進主義的途徑當然較理性、系統的途徑難以實施。第二個分支系是公共政策制定與執行的理性主義范式。它主要研究公共政策理論的發展過程以及這些理論在實踐中的產出與效果。它關注于指出制定與執行更好政策的更優途徑，而不再太考慮公共政策可能涉及的實際問題與領域。公共行政人員在這一支系里處于支配地位。

理性主義試圖成為漸進主義的對立面。理性主義致力于理解現存社會中所有被接受的各種價值，并賦予每一種價值一個相關的權重，然后發現所有可選擇的政策方案，知道每種方案的所有后果，計算選定任何一個特定政策后在機會成本考量上對其余選擇方案有何影響，以期在最后能選擇一個在社會價值成本收益考量下最具有效能的政策選擇方案。理性主義模式存在的子集有公共選擇模式、排他性消費模式以及技術評價模式。

兩個模式在相互競爭。漸進主義對理性主義進行批判，說他們的途徑對行政組織所呈現的復雜現實生活而言太過機械化；它所作出的預測常常是錯誤的等。漸進主義所面臨的批評是它是建立在討價還價概念基礎上的；漸進主義不注重模式的運用；漸進主義者缺乏想象力等。

他山之石，可以攻玉。以上決策的實踐為我國政治現實提供好了幫助，但是對于我國具有中國特色社會主義的特殊的國情，要有自己的政策制定的特點。就理性主義而言，它的前提是決策者是理性的，對決策信息有充分把握，而且對決策所帶來的后果及影響有充分認識。對收益與發展后勁有科學評估。中國以往的政策過程就很難說是理性的結果，從《中國國家治理制度方式變遷》這本書得到證實。就漸進主義模式而言，多元決策和精英決策都是由外部力量對政府施加壓力和要求，其前提是一個利益高度分化的社會，而在中國，社會結構分化程度較低，社會利益的表達與綜合并非由各種社會結構來承擔，而是由政治系統內部權力精英通過分析、研究和調查而將他們所認定的社會利益輸入到公共政策中去的。

中國的公共行政發展，經歷了一個從傳統向現代的轉變過程，在經過一段時間的積淀后，現迎來了社會轉型的關鍵時期，行政改革則是社會全面改革的一個重要組成部分。而行政改革首先要解決的是改變傳統的行政觀念和行政模式，發展新型的行政文化。在這一層面，我們可以積極吸收西方國家公共行政中的先進理念，改造本國行政文化。如講求法治和規范.依法治國，以法治取代人治，讓以能力為本位的用人原則取代人情至上任人唯親的用人原則。開設公共管理課程，傳播西方先進行政文化，培養專業化的公共行政人員亦是這方面的一個積極探索和良好開端。在物質層面，我們可以引進西方先進公共管理手段，吸收西方先進公共管理理念，促進公共行政的專業化發展。如學習西方國家在公共部門人力資源管理方面的經驗，改革公務員薪資制度，激活政府服務體制。在實踐方面，我們可以學習美國政府利用企業、慈善機構、公共管理機構等非政府機構來擴大政府作用范圍的方法。如加強與民間慈善機構的聯系，完善慈善機構管理體制，以期在公益事業上發揮更大作用。在美國，慈善機構賬目較為透明，捐贈手續較為簡化，慈善機構作為非盈利組織和非政府組織。在社會上發揮調劑一部分資源的作用，減輕了政府在調整資源配置方面的重任，政府由此可以將征稅花在其他需要財政資金的地方。實際上是擴大了政府的作用范圍，使政府能夠更好地服務社會。而在中國，由于管理體制的不完善，一些慈善機構丑聞頻出，民間對慈善機構不信任，使得慈善機構獲得的捐贈財物減少，而且慈善機構所獲得的資金沒有得到充分合理的利用.這就限制了慈善機構作用的發揮，也不利于服務性政府的構建。

在半個世紀以前，公共行政大師羅伯特·達爾在《行政學的三個問題》中曾這樣講道：“從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定?！钡拇_，在公共行政和公共管理領域，事實上并不存在放之四海而皆準的行政準則。按照建設有中國特色的社會主義的要求，立足于對中國特殊行政生態的了解，以開放的思想對待國際的經驗，通過比較、鑒別、有選擇地吸收，發展中國自己的公共行政與公共管理理論，并積極致力于實踐，探索具有中國特色的公共行政體制及公共管理模式，是中國公共行政與公共管理發展的現實選擇。