臺灣城鄉一體化對安徽城鄉發展的啟示研究

陳俊峰 劉娜

摘 要：臺灣在城鄉一體化發展中積累了豐富經驗，在梳理與歸納臺灣城鄉一體化經驗的基礎上，結合當前安徽城鄉一體化的基本現狀與發展趨勢，指出臺灣經驗對于推進安徽城鄉一體化進程具有重要的啟示作用，且主要體現在農民主體性建構、城鎮體系構建、城鄉產業結構優化以及城鄉資源配置四個方面，進而提出若干具有針對性的對策建議。

關鍵詞：臺灣;城鄉一體化;經驗;啟示

Abstract：Taiwan has accumulated rich experience during development of urban-rural integration，on the basis of summarizing and combining the relevant practice in Taiwan，the author will point out that the Taiwan's experience has some reference significance for urban-rural integration in Anhui in four respects.For instance，the construction of peasant subjectivity，the construction of urban and rural industrial structure and the resource allocation between urban and rural areas.Based on these experience and current situation of urban-rural integration in Anhui province，the author want to find out some targeted countermeasures and suggestions.

Key words：Taiwan ; urban-rural integration ; experience ; enlightenment

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-07-19（5）

改革開放以來，安徽城鎮化進程快速推進，城鄉關系日趨密切，但總體上看，城鄉二元結構特征仍較為突出，城鄉一體化水平亟待提高。多年來，臺灣地區在推動城鄉一體化進程中積累了諸多成功經驗，本文對這些經驗進行總結與分析，以期為推進安徽城鄉一體化進程提供重要的鏡鑒與參照。

1 臺灣城鄉一體化的經驗

1.1 大力推行農業深層次改革

進行農業深層次改革有利于提高農業生產效率、推進農業現代化。農業現代化是增加農民收入、促進農村城鎮化和農民市民化的必由之路，同時也是城鄉發展一體化的基本條件。[1]

臺灣從20世紀50年代開始了第一次農業土地改革，這對釋放農業生產力具有重要作用。從1981年起臺灣開始擴大農場規模、實行農地重劃、加強推行農業機械化等方面的第二次土地改革，基本奠定了臺灣農業的框架，加上產業升級及離農就業的深入，農民收入有所提高，其中有兩條措施較重要，一是進行農地重劃，推動農業機械化。農地重劃與專業化、機械化的推進有效解決了機械化與田塊分散的矛盾。1970年臺灣制定實施“加速推行農業機械化方案”，1980年臺灣擁有各類農業機械12.6萬臺，1986年為27.5萬臺，農業生產基本實現機械化。二是依靠科技推動農業升級。20世紀80年代后期，臺灣在加快經濟轉型升級的同時制定實施了“農業升級計劃”。[2]在推進農業現代化過程中，城鄉二者具有相互支持的關系。一方面，農產品產量的提高增強了農村的農產品供給能力，更多的農村勞動力從農業中分離出來轉向二、三產業。另一方面，農業升級在一定程度上依托了城市的技術，城市為農村提供的先進機械等在一定程度上推動了技術、資金等資源在城鄉之間的流動，提高了城鄉整體的生產力水平，而城鄉之間的交流與支撐也有利于推動城鄉一體化。

1.2 努力提升人力資本價值

提高農村勞動力素質可促進其適應城鄉一體化需求，城鄉職業教育一體化則是提高勞動力素質的有效途徑。農村職業教育可促使農民獲得更多就業機會及更優質的生活。為提高農村職業教育水平，臺灣農村職業教育在指導思想、領導與制度保障等方面做了有益探索。首先，臺灣農村職業教育確立了以職業能力為本位的職教觀，培養出大批合格的勞動者。其次，注重多渠道籌措教育經費以增加對教育的投入。再次，規范的職業證照制度有利于促進農村職業教育與企業、社會之間的溝通，打破了傳統教育與企業、社會的藩籬。在硬件建設上，臺灣采取了如建立科技推廣示范園、使用現代化的教學設備等措施，還創造性地開設有關職業教育的新專業，并更新老專業以加強專業建設，在一定程度上滿足了產業經濟結構調整的需要。[3]

隨著社會經濟的發展，農村產業結構趨于多樣化，二、三產業也在農村得以發展，這就對勞動力素質提出更高水平的要求，而農村職業教育正提供了這樣一個平臺。農民在接受了專業技能培訓后，可以到農村周邊的城市或小城鎮就業，就業范圍有所拓寬，就業機會更加平等，享受的基礎設施和公共服務水平更高，這也在一定程度上促進了勞動力資源在城鄉之間的流動，城市部分資金也隨之轉移到農村地區的經濟建設中，以促進城鄉經濟社會一體化。

1.3 推動城鄉產業結構的優化

臺灣注重城鄉產業結構的調整，一方面，大力發展休閑農業。20世紀80年代后臺灣農業出現衰退，農民與農政單位努力尋找新機，休閑農業就是其中一個頗有成效的舉措，并在休閑農業發展過程中積累了若干經驗。

第一，為發展休閑農業提供政策支持。如通過“休閑農業輔導辦法”規范經營行為。

第二，健全法規制度。各休閑農場、農莊、農園按照法律規定進行生產運作，避免了無序開發且在一定程度上保證了其盈利的可能性。

第三，發揮農會等農民組織的作用。如經營休閑農業者成立休閑農業發展協會，相互交流且舉辦共同活動，促使休閑農業走向專業化。

第四，合理規劃布局并整合資源。臺灣合理利用當地資源，并推動農業延伸至服務業等新產業。

第五，改進經營管理。如建設相關網站，重視同一地區在觀光、住宿、餐飲等方面的分工合作，促進產品經營多樣化等。[4]

利用農業及農村的休閑功能把城市的部分消費群體吸引到農村，增進城市居民對農村生活的體驗，可有效促進城鄉間的資金、人口流動，對縮小城鄉差距大有裨益。休閑農業的發展還將農業發展延伸到二、三產業，促進了產業結構的優化。對農民來說，在發展休閑農業的過程中不僅享受到美化的環境、更優質的基礎設施和公共服務，其生活方式也逐漸與城市居民接近。總之，休閑農業有利于調整農業結構及轉變農業發展方式，通過發揮農村自身優勢，并依托靠近城區的區位優勢促進城鄉互動。

另一方面，臺灣重視發展中小企業。從20世紀60年代初開始，臺灣越來越認識到中小企業對經濟發展的重要性，制定了協助中小企業融資、鼓勵急需工業等政策措施。據2000年統計資料顯示，臺灣中小企業有107萬余家，占全體企業的98.08%，就業人數740萬，占全島就業人數的78.06%，出口值達到576億美元，約占全部企業總出口值的50%。中小企業僅用36.5%的全社會資源創造出了高達52%的生產總值，占全部營業稅收的44.15%。中小企業的發展對臺灣保持了長期的低失業率具有一定貢獻。[5]中小企業在農村地區也可發展出良好空間，中小企業的發展及新產業的出現使農村的生產要素組織形式發生深刻變化，進而促進城鄉生產要素組合的一體化。[6]

1.4 注重城鄉基礎設施建設

基礎設施是城鄉之間橫向聯系的橋梁，它從某種程度上反映了城鄉二者相互聯系、滲透的程度。較完善的基礎設施有利于促進城鄉技術、信息、資本等要素的合理配置。因此從某種意義上來說，增強城鄉基礎設施建設是城鄉一體化發展的關鍵。20世紀50年代以來，臺灣采取一系列舉措促進基礎設施建設，主要集中在交通設施與公共設施領域，其一實施多項交通設施建設項目，逐步完善高速公路網、鐵路網及港口運輸網，并將港口、城市和鄉村區域特別是將中心城市與衛星城鎮連接起來。其二改善中小城市和農村地區供水、供電、通訊等公共設施，實現城鄉之間、城市之間公共設施均等化。[7]

此外，臺灣采取金融支持措施加強農村基礎設施建設，如開辦加速農村建設專項貸款支持農村基礎設施建設。具體來說，臺灣為提高機械化和現代化的可操作性，于20世紀70年代開始大力修建標準化農村道路、給排水設施等基礎設施，并采取配套的金融支持措施，如1973年臺灣設立了加速農業建設貸款和輔助農業大規模經營貸款，1978年此項貸款改由國庫撥出無息資金，成立加速農村建設專項貸款，加強對農村基礎設施建設的支持。[8]城鄉基礎設施建設一體化是城鄉一體化發展的一個重要方面，加強城鄉基礎設施建設能夠進一步促進城鄉一體化發展。而隨著城鄉一體化的發展，城鄉居民對基礎設施需求的增強，也在一定程度上推動了基礎設施的配置更趨合理。

1.5 促進城鄉公共服務均衡供給

臺灣在農村公共服務體系構建方面的規劃為助推城鄉公共服務均衡供給提供了政策上的保障。一方面，從人力、技術、市場等方面為農村公共服務體系的完善提供保障。另一方面，規劃了農村公共服務的建設藍圖和具體方案，如推出《農村綜合發展規劃暨建設計劃》等，[9]以促進農村經濟社會的發展。臺灣還通過多種途徑籌措資金加強農村公共投資，如國民黨到臺灣后實行“扶植民營工商業”的新政，官辦銀行不僅把對民間企業貸款作為其主要業務之一，對民營企業的貸款額也逐漸超過國營企業。[10]上述措施有效拓寬了農村公共服務的資金籌措渠道，促進了城鄉基本公共服務均等化的進一步實現。臺灣還通過農會為農業發展及農民生活的改善服務，為臺灣現代化農村建設提供了重要保障。[11]

在社會保障方面，臺灣實行全島統一的社會保障制度，各城市社會保障基本無差異。健康保險方面，臺灣于1994年制定“全民健康保險法”，次年正式實施“全民健康保險制度”，此制度面向臺灣所有居民，集預防保健、門診、住院等于一體，使民眾享受的醫療健康保障范圍得以擴大，且就醫經濟負擔減輕。養老保險方面，臺灣現行養老保險體系包括軍人、公務員、教師和勞工養老保險制度，“國民年金”制度，各式老年社會福利和津貼及各種商業養老保險制度等多層次內容，基本涵蓋所有養老保障形式。[7]公共服務的均衡可促進城鄉居民共享經濟社會發展成果，有助于逐漸打破城鄉二元結構。

1.6 實行人口分散化政策

臺灣人口分散化政策促進了城市化的均衡發展，有利于構建合理的城鎮體系。首先，臺灣實行有利于人口遷移的戶籍制度。臺灣現行戶籍制度以基本戶籍法律為主、相關配套法律為輔，為城鄉之間、不同城市之間的人口流動提供了便利。其次，較重視中小城市發展。1950年推行“‘縣市地方自治制度”，通過職能分散和權力下放使“縣市地方政府”在實現人口均衡分布上更具主觀能動性;20世紀70年代提出設“生活區”和“地方生活圈”，以地方中心和普通市鎮為代表的中小城市成為城市體系的主體。臺灣還通過改善交通、工業用地等縮小中小城市與大城市在投資環境方面的差距。在大城市限制工廠的新建與擴建，要求大學、研究機構、軍事機關遷移到大城市邊緣，在中小城市優先發展高收入和高就業產業等措施促進了大中小城市均衡發展。此外，臺灣還采取分散式工業化模式，在城市郊區、中小城市和農村剩余勞動力充裕地區開發工業用地和設置工業區，在推動中小城市和農村發展的同時，也促進了人口均衡分布。[7]通過推行相關政策促進大、中、小城市均衡發展，不僅緩解了農村剩余勞動力就業問題，也推動了城鄉資金、技術、信息等資源的優化配置。

2 對安徽城鄉統籌發展的啟示

臺灣城鄉一體化建設起步較早，在實踐中積累了豐富經驗，可為大陸地區推進城鄉一體化提供有益借鑒。就安徽來說，應結合當前城鄉一體化發展狀況并借鑒臺灣經驗，探索安徽城鄉一體化發展的有效路徑。近年來，安徽城鄉一體化水平穩步提高，城鄉居民收入與消費水平差距縮小，城鄉經濟聯系進一步加強，產業結構趨向合理，城鄉空間聯系也更便捷。尤其在“十一五”、“十二五”期間，安徽城鎮化體系明顯改善、城鎮化水平進一步提高。[12]為促進城鄉一體化，安徽于2012年9月提出建設“美好鄉村”，通過加大政府調控力度推動城鄉資源要素合理流動，促進城鄉共享政府公共資源機制的形成，安徽美好鄉村建設是促進城鄉發展一體化的有效途徑。[13]安徽在城鄉一體化過程中雖取得了一定成績，但仍存在城鄉一體化水平地區差異顯著、城鄉一體化大致呈現出“南高北低、東強西弱”等問題[12]，應從以下幾方面推動城鄉一體化。

2.1 著力加強農民主體性建設

在城鄉一體化進程中農民應被看作其中的一個重要利益主體，其物質與精神需求也應得到一定的滿足。因此要在推動城鄉一體化的同時，關注農民在客觀上是否需要、主觀上是否想要、利益訴求日趨多元化等問題。如在安徽“美好鄉村”建設中，政府在進行規劃時應充分征求農民意見、符合農民整體利益。在今后安徽城鄉一體化進程中，一要尊重農民意愿，在發展現代農業或農村土地流轉等過程中保護農民利益，賦予其更多的財產權利等。二要努力增加農民經濟收入，拓寬其就業渠道。當前安徽城鄉居民收入差距較大，應在城市二、三產業中增加就業崗位并降低農村勞動力進城門檻。三要提高農村公共服務水平。政府應加大對農村公共服務的資金扶持，提高農村生產力水平。四要提升人力資本價值。2013年安徽農民工總量達1782.9萬人，其中未上過學、小學和初中文化程度的農民工占總量的比例分別為2.0%、16.7%、67.3%，高中及以上文化程度的所占比例僅為14%，占67.3%的初中文化程度的農民工成為主力軍，農民整體素質有待提升。[12]此方面安徽省可借鑒臺灣做法，拓寬教育經費籌措渠道以加大對教育的投入力度，促進農村職業教育與社會、企業間的溝通，加強農村職業教育硬件建設，推進農村職業教育專業建設，在改善農民生活水平的同時，也可滿足產業經濟結構調整的需要。

此外，安徽應發揮社會組織的功能來提高農民組織能力，幫助農民增能。安徽也可結合臺灣相關做法，建立農會等幫助農民自我管理的社會組織以協調農民與政府間的利益關系、增強農民抵御風險及獲取農業收益的能力。政府應充分發揮此類社會組織的服務功能，第一，結合當地實際制定可行的農業發展階段性規劃。第二，為促進農業現代化提供必要的技術支持。第三，為農民提供農業生產必需的生產及消費資料。第四，將該地區生產的農業產品集中銷售，整合農民力量以抵抗市場風險及壓力。

2.2 進一步構建合理的城鎮體系

缺少城鄉資源雙向交流的通道及承接容納城鄉資源的結節性空間是安徽城鄉一體化水平相對滯后的重要原因。[12]因此，構建合理的城鎮體系在當前階段就顯得尤為重要。臺灣在此方面除重視中小城市的發展之外，還采取分散式工業化模式，臺灣中小企業分散在全島各地，多從事勞動密集型產業，能就近吸納農村剩余勞動力，促進人口均衡分布。

對安徽來說，可結合臺灣經驗構建更為合理的城鎮體系，第一，重視中心城市發展。如合肥市應抓住融入長三角功能區的機遇，盡快成為與南京、杭州并列的長三角的副中心城市，同時應兼顧南北與東西兩個方向的發展，并帶動周邊城鎮與鄉村乃至皖中地區的發展。第二，注重中小城市及小城鎮發展。目前安徽僅有桐城市、天長市等6座縣級市，不僅不符合安徽城鎮化發展的要求，也與其他省份存在一定的差距。[12]安徽應在發展中小城市及小城鎮的同時，發揮中小城市和小城鎮對農村的輻射帶動作用，實現農村勞動力就近就業，以此可取得與臺灣相近的效果，即在促進中小城市和農村地區發展的同時，避免人口向大城市過度集中，加強城鄉之間人力、資金、技術等要素的流通。可見，“大、中、小城市綜合協調發展”，應是安徽當前階段促進城鄉一體化發展的適宜選擇。

2.3 注重優化城鄉產業結構

優化產業結構有利于促進收入的合理分配、縮小城鄉差距、推動城鄉協調發展，并逐漸轉向城鄉一體化。安徽應在發展工業的同時，注重提升第一產業并帶動第三產業，實現三次產業協調發展。安徽美好鄉村建設過程中根據當地實際，推動鄉村朝著更“美好”的方向邁進。臺灣休閑農業在20世紀70、80 年代發展背景及條件與大陸相似，尤其與安徽當前的農業發展情況較相近，如農業結構的變遷城鎮化加快所導致的人口外流，農村勞動力呈現老齡化及婦女化，城市人口密度提高使得城市地區的公園、休閑活動場所及設備難以滿足居民生活需求;隨著經濟收入的增長、生活水平的提高及休閑娛樂時間的增加，人們在休閑旅游方面投入的時間和金錢也在提高等。因此，臺灣休閑農業發展經驗對安徽來說具有重要的借鑒價值。[14]

在農業方面，安徽應發揮政府主導作用，設立相關的管理、輔導及推廣部門，為休閑農業提供技術、產業等方面的幫助，應根據實際制定發展規劃，并借助休閑農業學會等組織為發展休閑農業服務。政府還需對休閑農業的發展進行合理布局，合理開發利用資源，保持農村特有的生產方式、景觀，促進旅游、餐飲等行業的綜合經營，發展特色休閑服務，并將農業發展的范圍延伸至第三產業。此外，應進一步創新經營管理，如以信息技術為支撐，創建休閑農業相關網站來提供景點介紹、旅游線路等服務，使相關服務更人性化。

臺灣農村中小企業的發展為農村帶來的先進技術、資本、新觀念等使農村進一步與城市接軌。隨著中小企業的發展及相關新產業的出現，農村的生產要素組織形式也發生了變化。安徽也應推動城鄉產業空間合理布局，這需要有選擇地把部分產業向農村地區轉移，[12]將城市的資金、技術等生產要素適當地投放到農村地區，在減輕大城市擁擠之外也降低了產業發展成本，產業結構的優化也有助于推動城鄉之間生產要素的優化配置。

2.4 推進城鄉資源的合理流動及配置

城鄉資源的合理流動與配置是城鄉一體化的重要體現，當前安徽勞動力、技術、信息等生產要素尚未實現在城鄉之間自由流動，城鄉經濟社會發展的二元結構矛盾較突出。要改變此狀況，應從加強農村基礎設施建設、城鄉基本公共服務均等化方面著手。一方面，基礎設施一體化是城鄉一體化的一個重要內容。而實際上我國在基礎設施方面卻往往存在城鄉在空間上相隔離的現象。在此方面，安徽在美好鄉村建設中實施村莊建設工程，按城市配套標準和新型農民社區標準逐步配套農村的道路、供水等公共基礎設施，如合肥市推進城市基礎設施向農村延伸，實現全部行政村通水泥路和農村公交，近郊17個鄉鎮覆蓋城鄉供水網絡。[13]今后安徽要繼續加強基礎設施建設，借鑒臺灣經驗，將中心城市與周邊城鎮緊密連接，使人口及經濟布局更趨均衡，在基礎設施方面實現城鄉一體化。

另一方面，應推動城鄉基本公共服務均等化。安徽在美好鄉村建設中，通過實施管理創新工程，將勞動就業、教育、衛生等公共服務資源拓展到農村，如合肥市構建城鄉一體化的勞動力市場，在全省率先實行城鎮居民醫療、養老、失業、失地保險，實現城鎮醫保和新農合“兩保合一”，在推動全省基本醫療保障制度城鄉一體化中起到了示范作用。[13]但總體來說當前優質的教育、醫療等資源仍集中于大城市，農民獲得的基本公共服務較少。安徽可借鑒臺灣相關做法，第一，合理規劃農村公共服務體系，為城鄉公共服務均衡供給提供政策保障。第二，拓寬農村公共投資的資金籌措渠道。政府應在農村基本公共服務的供應與經營環節適當允許社會資本的進入，實現供給主體多樣化。[12]第三，健全社會保障制度。尤其在醫療、養老這兩個關乎民生的方面，使民眾享受更大范圍的醫療健康保障，減輕其就醫經濟負擔，促使老年社會福利和津貼及商業養老保險制度等呈現多層次，促進城鄉社會保障制度的統一。

此外，“五普”到“六普”期間，安徽人口空間分布與區域經濟的關系雖漸趨協調但仍不均衡，人口分布與產業結構之間也存在錯位現象。[15]因此，當前安徽應采取相應措施促進人口資源合理布局。第一，打破農民市民化體制機制障礙。這需要政府的頂層設計及主動作為，突破舊制度來降低農民進城門檻，促進進城農民享受與城市居民同等的衛生保障、社會保障等。第二，加強中小城市對人口的吸引力。此方面可借鑒臺灣將大學、研究機構遷移到大城市邊緣等做法，將教育、醫療等資源向中小城市適度傾斜，以實現公共資源在大、中、小城市合理布局。第三，加大對中小城市產業發展的支持力度。政府應引導一些加工項目在中小城市發展，建設好與城市大工業相配套的產業園區，加強中小城市建設的融資平臺建設，有效發揮第三產業吸納勞動人口的能力。[16]通過上述措施，可有效促進人口資源在城鄉之間的流動，在產業發展與制度改革基礎上，促進人口資源在城市和農村地區實現合理分布，助推安徽城鄉逐步走向一體化。

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責任編輯：王凌宇